电子政务评估指标体系研究.docx

电子政务评估指标体系研究世界性的电子政务建设浪潮发端于1993年9月美国政府倡导实施的“信息高速公路计划”。目前，各国政府都在力促政府上网，联合国经济社会事务部更把推进发展中国家政府信息化作为今后的工作重点。作为一个大的发展中国家，我国今后一个时期信息化工作的重点也是电子政务建设，2002年“推行电子政务”还被写入党的十六大报告中，足见党和国家对电子政务建设的重视程度。我国推行电子政务，是为了实现一个具有更高效率、更好服务品质，并逐步降低行政成本的政府。为了保证上述目标的圆满实现，政府不仅要在电子政务建设的整个过程中占据主导地位和发挥主体作用，而且对已经实施了的电子政务的运作状况也必须予以密切关注并进行有效监管，防止一些部门摆花架子，走过场，搞“面子”工程，使电子政务真正取得效益。这就需要对电子政务的实施状况进行评估。我们认为，建立科学的电子政务评估指标体系是一项切实有效的措施，政府可以通过自身或借助于第三方对电子政务实施后的运作状况进行科学、合理、全面、客观、公正的评议和考核，从而使各级政府在彼此间的相互比较和评测中，激发起变革的勇气和发展的信心，合理定位电子政府的角色，提升政府的信用，提高政府的绩效，更好地引领我国电子政务建设的方向，规范电子政务项目的管理，保证电子政务具有长久的“生命力”并符合公众要求或期望，为今后的电子政务工程建设提供指导。本子课题设立和研究的目的，是要在探究电子政务评估的必要性和意义，借鉴信息化领域评估所应用的理论和方法，并在参考国内外电子政务评估经验成果的基础上，建构一个较为合理的电子政务评估的指标体系，并对各项指标的标准化问题和量化方法进行初步探讨，以便提供科学的、客观的评估依据，来检验已运作的电子政务建设项目是否实现了预期目标，其存在的问题，以及今后需要改进的方面。需要说明的是，由于受电子政务建设的经验和资料、时间的限制，本子课题的研究只能是初步的。我们研究的对象和范围是公众信息网上的电子政务，是对已实施的电子政务的评估，即对正在运作的电子政务的绩效进行的评估。一、电子政务评估的必要性及意义在国家层面，我国已把信息化定性为“关系现代化建设全局的战略举措”，“电子政务是今后一个时期信息化工作的重点”，但是，目前中国电子政务发展的状况与存在的问题如何？中国电子政务发展的前景怎样？各地区电子政务水平与结构对整个国民经济发展的影响如何？对这些问题，我国目前尚未有科学与完整的量化的数据来反映与评价。因此，迫切需要建立适合中国国情的评价与比较电子政务水平及发展的指标体系，迫切需要研究测算中国电子政务水平与发展状况的计算方法，以对中国及各省（区、市）电子政务水平、发展进程、存在的问题进行量化的反映与评估，以促进全国及各地区电子政务的良性发展，从而促进中国经济乃至现代化的发展。电子政务评估的必要性我们从以下几个方面简要阐述电子政务评估的必要性：电子政务评估是维护国家安全和利益的重要手段由于互联网上的信息传播不分民族、种族和国家，没有空间的限制和国界的壁垒，所以，上网的任何一个人都可以轻易地跨越“国界”，与别国政府或别国公民自由地交流往来，各国政府的电子政务所服务的对象也不一定是本国的公民。于是，传统的与土地密切相连的国家疆界和国家主权行使空间被打破，各国被愈加紧密地联结在一起，谁也不能脱离于网络之外求取独立发展。“在以和平与发展为主旋律的现时代，技术成了替代军事而调节国家之间的权力和权威分配、利益关系等国际政治生活的主要杠杆。在当今世界上，某个国家技术上的强大，大致预兆了它政治上的强大。”（刘文海著：技术的政治价值，人民出版社，1996年版，第88页。）j随着各国电子政务建设的逐步开展和信息化进程的不断加快，各国政府对互联网的依赖性会越来越大，各国要维护国家主权、信息安全和自身利益，就必须加强“网络国防”建设，这就需要政府坚持对涉及电子政务信息安全的各个环节进行评估，以便采取积极的应对策略，尽可能地维护国家的安全和利益。电子政务评估是保证电子政府秩序的积极策略政府应时时刻刻把确保社会政治稳定放在突出位置。信息技术可以为政府所用，但它本身并不能保证一定被用于有利于稳定社会政治秩序的目的。互联网自身的技术特征使政府在保证电子政府的秩序与信息安全方面都面临以往技术条件下未曾有过的困难。由于政府和社会管理愈来愈强烈地依赖网络和数字信息，而社会如此大规模地由一种极易受到普遍故障、错误、破坏和罪企图影响的技术控制，一旦出现问题，社会秩序就会被搞乱，政治秩序与政治稳定就会受到影响，为此，有必要对电子政务运作秩序状况进行评估。首先，信息意味着更多的公开性，公开性意味着更多的民主，于是，为保障公民的民主权利，政府必须实行政务公开，这本身并没有错误。但是，由于计算机等先进的信息工具可以比手工更巧妙地编辑和操纵信息，并且这些信息的真实可靠性又没有完善的机制保障，这就难免会存在严重的信息失实和信息膨胀问题，使政府、企业和公民据此做出的判断错误。这需要对电子政务提供的信息资源的实际状况做出评估。其次，一年365天时时在线的网上政府要想就网上即时出现的所有电子政务都做出深思熟虑的判断和及时妥当的处理是不可能的，要从网上“大众”的意见和建议中调查出大众的真实意愿也是非常困难的，这就使政府了解公众的需求和检测电子政务处理公众意见和建议的情况成为必需。最后，公民在网上享受其信息自由权（包括信息的获取、加工、处理、存储、传播的权利，以及信息加密的权利）的同时，也会遭遇信息欺骗、电脑病毒、电脑犯罪（包括偷盗行为、色情犯罪等）、隐私权受到侵犯、知识产权争执等一系列烦扰。虽然互联网作为人们未来获得信息和实现社会多种功能的主要载体，会对未来的民主政治运作发挥积极的作用，但计算机的集中和控制信息的能力也较易被别有用心者利用，成为摧毁民主价值的工具，影响到国家的稳定。为此，政府需要对电子政务的安全秩序进行评评估。正因为上述可能性事实存在，对电子政务的安全素质和应变能力进行评估，将会对政府维护网上秩序，规范和制约网上行为，调整网上发生的各种社会关系，把互联网的自由控制在政府的许可之下，把电子政府建设和网上民主发展纳入法制轨道等产生积极影响。只有网上秩序井然，公民才能真正享受到民主权力和信息自由权。电子政务评估是促进政府改造的动力源泉电子政务是一项庞大的社会系统工程，它的建设不仅需要技术基础，也需要公众基础和政府基础，需要政府加大力度进行管理流程的再造、组织的优化重组、职能的重新确定和行政体制的变革来提供推行电子政务的基本前提。由于政府所需进行的相关改革既是电子政务发展的深层次需求，也是影响社会稳定的不安全因素，所以，电子政务所引发的一系列矛盾、冲突是必然的，不可避免的。政府应该把握好信息社会带来的良好机遇，保证电子政务建设的稳步推进和谨慎进行，应充分考虑到电子政务推行后社会的承受能力和各项措施之间的协调配套，通过及时、准确地评估电子政务的实施状况，从评估结果中了解我国电子政务的实现程度（百分比）、发展状况、在世界各个国家中的排名、其发展程度总体上属于哪一个级别（高于世界平均指标，抑或低于世界平均值），使公众理解我国目前电子政务的发展状况以及其所带来的一系列必要的改革震荡，关注并监督政府的信息化建设工作。我们希望通过评估结果来影响政府信息化的发展策略，带动行政体制的深层变革。电子政务评估是正确引导电子政务建设的需要电子政务效果的评估体系从表面上看是一个检验体系，而事实上更是一个指导体系。一方面，有了这样的体系才能及时发现问题，利用先进的信息技术有针对性地解决现代电子政府运作过程中的效率、成本、服务、管理等方面的问题，为电子政务的进一步向前发展保驾护航。另一方面，通过建立科学的指标体系和确立合理的标准化指标，可以指出各级政府与发达国家电子政务建设水平的差距，以及国内各级政府部门电子政务应用水平的差距，从而吸取先进经验，修正自身不足，为我国的电子政务建设引领正确的方向。电子政务评估缘于巨大资金投入后的效益回报要求我们来看一组数据：据世界银行估计，仅仅在发展中国家建立适当的信息技术基础设施就将需要3000亿美元投资。据估计，我国在政府上网工程建设中，至少需要建设6000个网站，如果每个网站的建设费用按平均50万元计算，每年运营费用按平均10万元计算，此项工程将至少带来30亿元投资和每年6亿元的费用开支。而截至2002年上半年，下的政府站点域名已发展到4722个。（未来5年中国将投资1万亿元推动政府电子政务发展,中国新闻网, ,2002-6-14。）“据悉，仅中央政府层面的电子政务建设投资至少10亿元以上”，“中国各级政府IT设备采购迅猛增长，总金额达到283亿元”，“未来5年，全国电子政务市场将达2000亿元” ，“各地用于电子政务的预算加起来达上万亿元”。（姜奇平，建设有效益的电子政务，电子政务工程服务网 ，2002-10-28。）另据测算，如果北京市的政府工作人员每人每天上网一小时，一年就要5000万元，扩展到全国，将是一个惊人的数字。还有，北京将在5年内投资300亿消除数字鸿沟 。据了解，北京市政府已经决定在未来5年中，投资300亿元用于信息化建设。与此同时，北京电信将在7年内每年投资70亿至80亿元，用于北京市基础设施和奥运通信网络建设，7年累计投资将超过550亿元。（北京将在5年内投资300亿消除数字鸿沟，转载北京晚报， /News/science.asp，2002-11-12。）据赛迪顾问统计，2002年上半年，中国政府机构电子政务建设软件投资额为21.1亿元，占软件总体市场的比例为14.7%。其中：平台软件（包括操作系统、数据库和系统及网络管理软件）的采购额为6.60亿元，中间软件(包括中间件、网络安全软件)的采购额为1.79亿元，应用软件的采购额达12.71亿元，政府机构对电子政务软件的采购规模已经相当可观。还有统计表明，2001年我国政府电子政务采购额为280亿元，2002年达到350亿元，年增长率近25%（我国电子政务高速发展今年投资将达350亿 .信息化建设，.2002（11）：46。），而且在电子政务工程建设巨大的先期投入之后，在一段时间内，政府用于电子政务运作的行政成本还有不断攀升的趋势。据中国计算机用户协会微机系统分会透露，为加快电子政务发展速度，在今后五年里中国信息化基础设施投资规模将达到一万亿元。（我国电子政务高速发展今年投资将达350亿 .信息化建设，.2002（11）：46。）由以上一系列数据可以得出结论，电子政务建设是一项投资巨大的工程项目。但美国布鲁金斯学会一项研究成果表明：这些年来由于电子政府的加速发展因特网给美国人带来的成本节约高达每年2000亿美元，相当于国民生产总值的2%，每年可以提高劳动生产率0.4%。（张宇贤、高辉清，中国电子政务建设的宏观效益分析，来源 中国经济时报，01-10-2003。）可见，电子政务可以带来突出效益，不只是经济效益，还有社会效益。发展电子政务的一个主要目的是为提高政府管理能力和服务水平创造条件，因而它不能完全按一个市场化项目的评估标准来衡量它的投入与产出，而应当把它的经济效益和社会效益结合起来综合考虑。当然，为了提高电子政务的效益，在设定电子政务目标之时，应当考虑目标的评测标准。提高目标的可测量性是提高电子政务效益的一个关键点。特别需要强调的是，电子政务的目标经常是社会效益，社会效益的可测量性本来就弱于财务指标、工程技术指标。如果因社会效益难以测量就不测量，那将是很危险的，这会成为我们工作的漏洞，影响政府对效益的追求。虽然电子政务的社会效益不是那么直观，但是我们还是可以提出一些直接或间接的统计与调查办法，如用户满意率调查、运行数据统计等等，通过某些正面、侧面的方法测出效果来。所以，政府要努力寻求有效的测量方法来评估社会效益，这种努力会引导电子政务走上重效益的轨道上来，指导电子政务今后的健康发展。电子政务评估的意义随着电子政务建设与应用的日益深入，电子政务评估越来越得到政府、企业和公众的重视。电子政务评估具有重要的作用和意义，突出表现在以下几个方面：帮助政府树立新的、更高的发展目标，不断促进政府管理变革对实施后的电子政务绩效进行评估应成为促进政府管理变革的经常性工作。电子政务的发展将加快推进政府在管理体制、管理观念、管理方式和管理手段上的转变，切实实现政府职能向宏观调控、社会服务、公共管理和市场监督方面的转化，但是否达到一定指标只能衡量电子政务建设的结果，并不能代表电子政务的目标的实现。由于电子政务建设涉及到政府管理的全过程，政府在构建电子政府时所面对的困难，不只局限于信息技术应用层面，还与现行法律、相关政策、制度安排，以及现实政府的管理体制、管理组织、管理方式、工作作风、人员素质等诸多方面因素密切关联，这使得由此引发的一系列矛盾、冲突和变革在所难免，需要政府加大力度不断地进行政府管理变革。按保守的估计，未来5年内在电子政务快速发展的支持下，政府管理体制创新对经济增长的促进作用每年至少也有12个百分点。（胡小明，做好电子政务效益评测，中国计算机用户-赛迪网。）各级政府应通过彼此间的比较和评测，学习和借鉴相互的经验，坚定变革的信念，用永不满足的工作精神和脚踏实地的工作态度来推行电子政务，力争为政府管理变革做出切实的贡献。同时，通过对电子政务绩效进行评估，也能帮助政府及时发现管理中存在的问题，有针对性地采取改革措施，以使我国的电子政务拓展的广度和深度随着政府工作目标的提升而不断加强，帮助政府树立新的、更高的发展目标，使电子政务沿着健康、正确的轨道前行。帮助政府合理定位电子政府的角色，使之与现实政府协调配合地工作电子政府是未来政府管理和服务的基本方式和必要工具，是行政信息快捷的传输途径和发布平台，是行政管理科学化、民主化、现代化和信息化实现的基础依托和重要组成部分，其核心是运用信息技术建构一个基于计算机网络环境的电子化的虚拟机关，使大量繁杂的行政管理事项和日常事务都通过设定好的程序在网上实施，以改进政府组织，重组公共管理，重新确定政府职能。如此，电子政府的构成形式是信息管理系统，本质是现实政府的一种管理模式，它虽然在网上以政府的身份出现，代表政府行事，与现实世界发生着真实而复杂的互动关系，但是，它必须依托于现实政府这个母体才能称得上“政府”并承担起政府职责。认识到这一点，就会明确电子政府与现实政府是相互补充，彼此促进的，电子政府绝对不能独立于现实政府之外而谋取自主发展，它不可能完全替代现实政府。如此，政府应该明确以下几点：一是电子政府依附于现实政府而生存，脱离了现实政府，电子政府就没有生存的根基；二是电子政府是现实政府的一个组成部分，它既要具有软件自身的规范，又要秉承政府管理的一般原则和思想；三是电子政府和现实政府共有的行政性要求它们的高度安全性，这是电子政府能否具有长久的生命力的关键所在；四是与现实政府相比，电子政府与公众的联系表现得更为直接和紧密。理解了电子政府与现实政府之间的上述关系，政府就能够明晰电子政府在现实社会中所扮演的角色，以便给它一个合理的定位。如此也说明，电子政府的服务对象和行政环境是十分复杂的，电子政府建设必须以现实政府建设为前提，脱离了现实政府大环境的建设，而单纯发展电子政府小环境，是无益于电子政府的长远发展的。当然，要处理好电子政府和现实政府之间的关系，电子政府的网上职能和现实政府的网下职能必须并行不悖，合理衔接，职责清晰，权责一致，只有这样，电子政府和现实政府才能相得益彰。帮助政府提升信用，使之成为令公众满意的政府政府信用是指政府组织机构对外承诺以及实践承诺的程度与水平。维护好“政府信用”是维护“国家信用”的基础和前提，也是维护社会信用的基础和前提。电子政务实施后，对维护政府信用提出严峻挑战。我们知道，电子政务应是“以网络为工具，以用户为中心，以应用为灵魂，以便民为目的”，其中，用户是核心，便民是根本，电子政务建设的一项重要任务就是“积极推进公共服务”，在大大提高政府办事效率的同时，大大改善政府的服务形象。由此可见，电子政务的实施有助于建立健全政务公开的信息平台，提高政务信息的透明度，这对于健全社会监督网络、强化政府的政策信用、执法信用和服务信用，对于改善政府形象，加快公开、透明、规范、高效的诚信政府建设，帮助政府成为令公众满意的政府，都会起到极其重要的作用。帮助政府提高工作绩效，使之成为高效政府电子政务对提高政府工作绩效的贡献主要体现在信息的利用效率、办事效率和提供先进的管理工具等方面。首先，政府是信息资源最大的拥有者和提供者。一个政府的信息化水平和信息处理能力是衡量这个政府综合实力，特别是工作绩效的一个重要尺度。由于电子政务能克服各种物流障碍和组织障碍，杜绝传统管理组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，使信息的分配和流动渐趋合理，使社会平等地获取信息资源。还有，电子政务的直接管理方式可使信息资源加工增值，得到合理利用，从而优化社会资源配置，提高国民经济运行的质量和效益，更好地促进经济和社会的发展。此外，网络现代化的办公技术和手段，为政府管理提供了方便、快捷的信息处理工具，使政府面对纷繁复杂的知识和信息，能够快速灵活地作出反应，有效地驾驭信息，从而提高了政府利用信息的效率。其次，电子政务减去了重叠、多余的机构和不必要的中间环节，带来了办公费用、人员的减少和工作质量的提高，使得人们可以从不同的渠道取用政府的信息及服务，节省了人们的精力和时间，提高了办事效率。再次，电子政府是有限政府，而有限政府是高效政治和有效政府的前提。电子政务促使政府实行分权或放权，建立反应灵敏、运行高效的新体制，从根本上把政府从微观管理中解放出来，从而更充分地发挥政府经济组织者和管理者的职能，提高效益，树立良好的政府形象。最后，网上直接激励的虚拟领导、网上视频会议、公文快速传递等，都可以减少管理者的事务性活动，使领导从文山会海中解脱出来，把主要精力集中到深入调查研究和处理重大问题上来，从而提高了会议效率、公文效率和决策效率。这一切使政府达到高效政府的目标成为可能。促使政府尽快出台合理的发展战略和对策电子政务建设没有现成的章法可循，需求也在不断变化，困难很多。由于我国与发达国家政体、政府职能、城市功能及文化背景差异较大，他们的做法无法照搬。而进行电子政务评估可以使政府和广大公众了解我国各级政府电子政务运作和发展状况，找出与发达国家之间存在的差距，从而客观理性地对待这种差距，促使政府尽快制定出适合我国国情的、有中国特色的电子政务发展战略与对策，从而趋利避害，建设好中国的电子政务。引导IT开发商和服务商的开发战略 中国的电子政务正持续地给众多IT开发商和服务商带来巨大的商机。目前，我国IT企业在办公系统软件、操作系统软件以及嵌入式CPU等一些关键技术领域都取得了突破性进展，使我国电子政务系统有望建立在具有自主知识产权的、安全可靠的网络技术环境下。为获得持续增长的商业机会，IT服务商必须清晰判断中国电子政务发展的现状与趋势，从而不断调整自身战略发展规划。可见，我国电子政务评估对于IT开发商和服务商确立企业的发展战略无疑具有重要的引导作用。二、国内外电子政务评估的方法我国的电子政务建设虽然取得了重要进展，在政府管理与服务中的作用已经开始显现，但与一些发达国家相比，还有较大差距。为此，我们需要借鉴国外电子政务的评估方法和经验，为我国的电子政务建设提供参考。国外电子政务评估的方法对电子政务的效益进行评估，国外已经有类似的应用。在上海举行的第三届亚太地区城市信息化论坛上，美国前副总统戈尔在介绍电子政务建设经验时表示：“我们在让每一个机关上网的同时，建立了一些具体的业绩评估，对联邦部门的每一个计划进行评估，结果显示各个部门的质量是很不一样的。” （电子政务走钢丝？ 计算机世界报, 第18期, D1、D2。）我们先引入国际上两家著名咨询公司和联合国公共经济与公共管理局所采取的评估方法。Accenture咨询公司的评估方法世界著名的Accenture咨询公司从2000年开始，用其独有的评分系统对发达国家的电子政务进行评分，并发布年度报告。该公司2002年对有代表性的23个国家或地区的电子政务发展水平所作的调查将169项政府在线服务项目分类，如保健与人类服务、司法与公共安全、国家财政收入、教育、运输与车辆、管制与参与、采购、邮政等，并将其作为评价指标，提出了一套有关电子政务评价的指标体系。Accenture公司评估电子政务的标准是，信息公开与通讯程度是一种公共服务，信息公开化程度越高，通讯越发达，就表明公共服务成熟度越高。Accenture的评分系统侧重于测量被调查者电子政务的总体成熟度。总体成熟度又分为公共服务成熟度和客户关系管理两个指标。在2002年的研究报告里，“服务成熟度”被分配70的权重，而政府网站的运作情况则以客户关系管理（Customer Relationship Managemen，CRM）指标衡量，具体体现为政府网站的构成和用户的满意度，这一部分被给予30的权重。两项相加100分，以此综合考察政府的网络战略和国民利用电子政务的具体状况。政府服务在这两个指标分别的得分进行加权平均后的分数为总体成熟度。其中，服务成熟度又包括服务成熟广度和服务成熟深度两个方面。服务成熟广度是指政府负责提供的服务中已经在网上实现的比例，服务成熟深度是指政府服务的完备水平。具体来说，是把政府服务分成发布、互动和交易三个层面，以反映某一项服务所能达到的最高成熟度。客户关系管理（CRM）测量政府将服务提供给用户时达到的精致程度。关于CRM，又有5个子指标，分别是洞察力、互动、组织性能、客户建议和网络。从Accenture的评分系统引入CRM的概念评测电子政务，并给予30的权重这一点，反映了西方发达国家电子政务的新趋势，即越来越注重改善用户体验，以用户为中心提供政府服务。通过对Accenture的评测体系研究，我们发现西方发达国家的电子政务评测集中于电子化服务方面，聚焦于与公众的交互服务。这和这些国家的“用户导向、结果导向和市场基础”的三大电子政务发展战略原则的要求是一致的，也与他们国家的社会经济发展水平和政府信息化程度相适应。Accenture公司将调查的23个国家和地区按照电子政务服务的整体成熟程度，分为四种类型：一是“创新的领导者”，包括加拿大、新加坡、美国，其总体成熟度都超过50%；二是“有发展前景的竞争者”，包括丹麦、德国、爱尔兰、中国香港、法国等，总体表现成熟度介于40%50%之间；三是“持续的完成者”，包括比利时、西班牙、日本、新西兰，总体表现成熟度介于30%40%；四是“平台的构建者”，包括葡萄牙、巴西、南非、意大利、马来西亚、墨西哥等。评测结果前四名分别为加拿大、新加坡，美国和澳大利亚。Gartner 咨询公司的评估方法Gartenr与Accenture不同的是，Gartner的电子政府战略评估体系并不是对世界各国电子政务发展水平作横向的比较，而是对某国特定电子政务项目的有效性进行评估。当然，如果对该评估体系做某些调整，也可同样适用于电子政务的国家间比较。Gartner主要从三个方面评估电子政务项目的有效性，即公民的服务水平、运行效益以及政治回报，而每个大类又包含一系列具体参数。比如，在公民的服务水平一项中就包括了诸如成熟性、是否成功和有用性等若干具体指标。Gartenr公司的评估指标还是侧重于量化的一套评价系统。联合国公共经济与公共管理局的评估方法2002年5月，联合国公共经济与公共管理局和美国公共管理学会一起，对联合国190个成员国的电子政务建设情况进行了调查研究与分析比较，并发表了一份联合报告。该报告从“政府网站建设现状”、“信息基础设施建设”以及“人力资源素质”等三个方面提出了衡量一国电子政务发展水平的“电子政务指数”，并以此对133个成员国的电子政务发展水平进行了评估。按照这个评估系统，被评估的国家必须满足以下一些条件：存在官方政府网站；提供信息发布、互动性业务以及在线处理业务；在教育、医疗健康、劳动就业、社会福利与服务、金融等5个关键部门建有网站并提供在线服务；使用单一的入门网站；能够实现战略计划的最低目标，成立了电子政务的主管机构。 该报告将各国电子政务的网站建设划分为起步阶段、提高阶段、交互阶段、在线事务处理阶段以及无缝链接等五个阶段，并且以数字1、2、3、4、5分别赋予起步阶段、提高阶段、交互阶段、在线事务处理阶段以及无缝链接等五个阶段，以量化各国的“政府网站建设现状”。每个阶段又根据差异情况划分为4档，每档间隔0.25。具体数字来自于评估者对有关国家网站的调查分析。比如，“信息基础设施建设”包括6个主要指标：每百人计算机拥有量、每万人的互联网主机拥有量、网民占国家人口的比例、每百人的电话线拥有量、每百人的移动电话拥有量、每千人的电视机拥有量。“人力资源素质”包括3个指数：联合国开发计划署的人文发展指数、信息提供指数以及城镇人口与农村人口比率。这个报告的优点是，所衡量的指标都能从公开出版物上找到数据，但是，该报告对于“政府网站建设现状”、“信息基础设施建设”以及“人力资源素质”三个方面的权重分配情况以及各子方面的权重分配情况未做说明，也没有给出具体的计算公式。我国电子政务评估的方法建立科学的电子政务评估体系，对电子政务总体框架进行系统评估，对电子政务的实施不仅具有指导意义，也有规范作用。IT公司的评估方法我国一家著名的IT公司，在最近出台的中国城市政府网站评估报告中，从网站的内容服务指标、功能服务指标、建设质量三方面十大指标对政府网站的“真相”进行了侦破。.gov是电子政务最直接的表现形式，对它的建设使用情况的研究能让我们最直接地掌握中国电子政务的现状，但是，仅仅从政府网站的信息披露情况、网上办公情况和网站本身设计、连接等特性对电子政务这个大框架进行评估未免过于单一，而我们现在需要的，不仅仅是对政府网站的评测，更多的是对电子政务的宏观把握。（评论：电子政务不等于政府网站，/index.shtml。）互联网实验室的评估方法对电子政务的效果评估，也可以从公众服务、办公自动化和科学管理三个方面入手。最近，互联网实验室()推出的电子政务战略测评试运行结果得出的结论是，目前我国电子政务进行得最好的是办公自动化，最差的是公众服务。该测评引入了社会卷入度、用户体验度、信息化成熟度、环境变革度四个指标，每个指标下还有若干小节，这是中国第一份电子政务测评的系统方案，收到了良好的市场反响。（电子政务：关于经贸委“刘力访谈”的两种理解, /。）广州时代财富科技公司的评估方法（中国电子政务研究报告, / ）广州时代财富科技公司（www.FortuneA）于2002年5月15日发布的中国电子政务研究报告显示，目前我国的电子政务还处于比较低的水平，无论是信息的实用性和完整性还是实质性的电子政务功能都还离公众的期望有很大差距，中国的电子政务度为22.6%。这项指标是在对196个政府网站的内容、功能及问题进行详尽的分析的基础上，根据评价电子政务水平的指标体系得到的。该指标体系是一个较为全面的评估体系，包含政府机关的基本信息、政府网站的信息内容和用户服务项目、网上政务的主要功能、以及电子政务的推广应用四个方面共计30项评价指标。研究结果表明，在被调查的196个政府网站中(其中国务院各部委的网站、部委所属国家管理局、各省自治区人民政府网站共计96个，广东省省直机关和各级市政府网站100个)，可以正常浏览的为172个，有效阅览率为87.8%。在可以正常浏览的网站中，只有7.6%的政府网站有1项或者1项以上的政府表格下载功能，可以实现网上提交申请/申报的网站只有6.4%，而可以在一定范围内在线查看处理结果的政府网站只有2.3%。尽管具有网上投诉/网上举报功能的政府网站为18.6%，但对于网上投诉具有反馈或者回复查询功能的政府网站只有2.2%。调查结果也表明，政府网站信息的不完整性比较突出。政府机关的一些基本信息对用户来说很难从网上获得，如办事指南、政府机关的联系信息等。调查发现，73.2%的用户认为“办事指南以及网上联系方式”为电子政务的基本内容，但实际上只有21.5%的政府网站设有“办事指南”栏目，提供政府公告的网站为13.4%，网站上同时列有地址、电话、Email三种联系方式的只有22.7%。而公布机关内部具体办事部门联系方式的比例更低，分别为：联系电话(25.6%)、联系Email(5.2%)，同时公布电话和Email的只占4.7%。（时代财富研究表明中国电子政务度为22.6%，/News/science.asp，2002-11-12。）三、电子政务评估的指标体系控制论的一个基本观点是：不可测的事情必不可控。为此，要更好地规范和拓展电子政务，政府必须在借鉴发达国家先进经验，总结我国电子政务建设教训的同时，立足于我国的具体国情，我们要依据用户的价值观，按满足用户的目标接近程度，从实际出发，实事求是，探索创新，在把用户的目标、需求搞准的基础上，确定一套科学、合理的电子政务评估指标体系，以此在对电子政务建设规划和实施情况进行全面评估的同时，重新审视电子政务系统的目标，保证电子政务的实践与规划相吻合。电子政务评估指标确立的原则为更好地规范和推行中国的电子政务，政府必须在借鉴发达国家先进经验，总结我国电子政务评估教训的同时，立足于我国的国情，从实际出发，实事求是，探索创新，确定一套科学、合理、全面、客观的电子政务评估指标体系，以此不断地对电子政务建设规划和实施情况进行公正的评估，保证电子政务实践的绩效。符合国家信息化建设的方针政策在国家层面，信息化已被定性为“关系现代化建设全局的战略举措”，国家信息化领导小组会议提出了“政府先行，带动信息化发展”的方针，“电子政务是今后一个时期信息化工作的重点”。这是由政府在国家信息化建设中的主导地位和特殊角色，以及政府管理决策和服务对信息的广泛依赖所决定的。为此，我们在建构电子政务评估指标体系时，必须以国家信息化建设的方针政策和国家信息化工作领导小组已经确定的国家信息化体系为标准，尽可能地构造出反映我国电子政务发展程度和水平的完整的电子政务评估指标体系。与电子政务的任务、目标等保持一致国务院信息化工作办公室副主任刘鹤在2002年6月20日的第三届亚太地区城市信息化论坛上阐述了当前我国电子政务建设的主要任务：有计划、有步骤地建设和整合统一的电子政务网络平台，为在网络环境下实现各主要业务系统的互联交换和资源共享，以及规范政府管理和服务创造必要条件；继续完善和建立一批重点的政务、业务系统；规划和开发一批战略性、宏观性、基础性和公益性的政务信息资源；积极推进公共服务；基本建立起电子政务安全保障体系；建立电子政务标准化体系；完善公务员信息化培训和考核体系；建立并完善电子政务法律法规和制度。为此，我们在制定电子政务评估指标体系时，必须使之与我国电子政务建设的任务、目标等保持一致，真正做到有据可依。只有符合这一点，电子政务评估指标才能兼具可行性和指导意义。符合国情并与国际管理接轨电子政务评估的一个重要目的，就是进行某个政府在时间序列上的纵向比较或各级政府间的横向比较，并在比较的基础上制订或调整未来的建设内容。为与国际管理接轨，我国电子政务评估指标体系的确定，既要符合中国国情，能反映中国电子政务发展的实际状况，考虑前瞻性，也要考虑能与国家间电子政务进行比较、相接轨的因素。具有综合性和全面性电子政务评估的指标体系的综合性、全面性主要体现在以下几个方面：首先，电子政务评估是对政府电子政务水平的综合反映，这就要求指标的设置要全面反映电子政务的情况，而不是局限于局部或某些具体方面；其次，尽量选取较少的指标反映较全面的情况，为此，所选指标要具有一定的综合性，指标之间要有较强的逻辑关联。再次，在进行比较时，特别是在进行国家间比较时，如果指标过细，会带来许多模糊问题，难免会产生许多误差，而选用综合指标能够很好地规避误差问题。最后，电子政务评估应重点关注最终用户的意见，要统计调查出各种问题意见的比例。在国内，由于信息网络的普及程度还不够高，因此电子政务方案不能仅考虑网络用户，还需要考虑非网络用户。在实际效益评估中，我们也应把各种用户的利用率考虑进来，使结果更具有全面性。具有计量性和可操作性建立电子政务评估指标体系的目的是要将难以测量的电子政务状况转换成为可以量度、计量和比较的数字、数据和符号，它是电子政务状况与规律的一种具体而明确的再现。由于像意识、能力、需求满足度等现象难以计量，因此，在设计电子政务评估指标时，可采用定性和定量两种指标，尽量做到在定性的基础上用定量的方式来衡量电子政务的运作状况。应充分考虑所用指标的可操作性，在采集过程中的可获得性。另外，所选取的指标应该尽量与政府现有数据相衔接，必要的新指标应定义明确，以便于数据采集。具有独立性电子政务评估指标体系设置的指标应可以独立地测评电子政务建设的某项具体内容，但不能与其他指标的内涵交叉、重叠，这样可以避免重复评议，防止最终分数含有重复增减的偏误。具有导向性电子政务评估指标体系将体现电子政务各方面的具体标准，指示出各级政府电子政务建设状况的差别，甚至发出预警信息。如此，政府就能清楚认识自身建设的情况，与其他政府的差距，以及未来发展的目标。可见，评估指标体系的设置，将对电子政务实施起到导向作用。为了推动中国电子政务的发展，我国电子政务评估指标体系应建立在科学、可靠和可行的基础之上，建立在促进中国电子政务水平的快速提高，尽快缩小与国际间电子政务发展差距的基础之上，引导我国电子政务建设健康、有序地前行。具有可延续性为了使电子政务评估的指标体系有较长的生命力，除选择反映传统、现实的电子政务水平的指标外，还应选择一些能反映未来电子政务发展趋势的指标，以保证指标体系在时间使用上有可持续性。当然，还应尽量使所设计的指标体系不仅在时间上可延续，而且在内容上还可拓展。此外，电子政务评估指标的确立，还要考虑政府管理的目标追求，遵循政府管理的一般原则，如对信息化成熟度、政务透明度、公众满意度等进行评估。电子政务评估指标体系的建设 电子政务评估成功的关键在于评估指标体系的构建。指标是评估的工具，是反映评估对象属性的指示标志；指标体系，则是根据评估目标和评估内容的要求，构建的一组相关指标，据以搜集评估对象的有关信息资料，反映评估对象的基本面貌、素质和水平。基于电子政务的核心是“政务”这一考虑，我们在建立评估指标体系时，一定要把与电子政务紧密关联的管理模式、业务流程、组织结构、人员素质、信息处理以及反映政府综合能力和过程控制状况的相关经济指标等内容包括进来，重点关注政府应用电子政务后在管理和服务方面处于何种位置，发展是否正常，发展方向如何，有哪些改进、提高和创新等。电子政务评估指标的类型电子政务评估指标的类型应当包含以下几方面：主观指标与客观指标。主观指标俗称“软指标”或“定性指标”，反映人们对评估对象的意见、看法、期望值和满意度，是心理量值的反映。由于对同样的事实现象，人们的心理需求、价值尺度、满意程度会有很大差异，因此，完全使用主观指标构建指标体系是不适宜的。客观指标又称“硬指标”或“定量指标”，反映客观事实，有确定的数量属性，只要事实清楚，原始数据真实完整，指标统计结果就具有客观上的确定性，不同对象之间就具有明确的可比性。但是，电子政务评估不可能完全使用客观指标，因为电子政务的服务对象是社会公众，他们的需求、愿望和满意度都是非常重要的主观指标，人民群众的主观需求、愿望、动机是确定政府工作目标和重点任务的前提，人民群众对电子政务效果的评价即满意度又是政府评价电子政务工作的标准。由于主观指标具有模糊性、不确定性和缺乏可比性，因此在电子政务评估指标体系设计中，应当尽量使用客观指标，加大客观指标在总分结构中的权重，对主观指标可以相对“硬化”，即划分若干等级如满意、比较满意、不满意，并换算成相应分数。投入指标、过程指标与产出指标。如果把电子政务建设当作一项基础性的重点工程，就会形成投入指标，如电子政务建设的人力财力投入；过程指标，如电子政务的进展状况；产出指标，也就是电子政务的实施实绩。一般来说，投入指标状况如何，是过程指标和产出指标状况的必要条件，但不能认为有了投入，就一定有立竿见影的产出。电子政务评估应当对电子政务建设的投入指标、过程指标和产出指标都要兼顾。 肯定性指标、否定性指标与中立性指标。这是从一定的价值取向出发对信息化指标的划分。肯定性指标又称“正指标”，反映电子政务建设的成绩和进步，比如社会公众对电子政府工作的满意度，统计数据越大说明成绩越显著，是人们希望发展的指标；否定性指标又称“逆指标”，反映电子政务建设中存在的问题和消极面，如从未使用过电脑的公务员人数，统计数据越小说明电子政务建设越有成效。而中立性指标与人们的价值取向和愿望没有直接的利害关系，它们本身并不能说明电子政务水平的高低。在指标研究中，为了进行科学的评估，一般应选取数量大致相等的肯定性指标和否定性指标，以保证能从正反两方面综合评估电子政务建设状况。感觉性指标与非感觉性指标感觉性指标反映的是人们对客观现象的感受，它表现为心理状态、情绪、态度、意向和满意程度等。非感觉性指标则只是客观反映社会现象。前者的获得需要通过心理测量、态度量表等特殊方式。要想正确评估电子政务，不仅应当掌握非感觉指标，而且也要掌握感觉性指标。离开这一类指标，单凭一些客观数据，将很难测量公众对电子政务的满意度。电子政务评估指标体系的内容确立一个策略，最根本的问题在于明确其要达到的目标，对电子政务绩效进行评估也不例外。我们可以从电子政务所要实现的各个目标入手，逐一分析对电子政务绩效进行评估时需要考察的具体指标。著名信息化问题专家、中国信息协会常务副会长高新民先生认为，2002年3月15日朱镕基同志在第九届全国人民代表大会第五次会议上的政府工作报告当中，非常清晰地阐明了政府职能转变的方向：“必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。其中，“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这16个字，就是实施电子政务的核心目标。（电子政务的目标、路径和应该注意的12个问题，/。）而实施电子政务对于政府改革的作用，似乎可以总结为24个字：优化工作流程，促进职能转变，提高政务效率，推动体制创新。我们认为，以上是中国电子政务建设的宏观目标，而在我国电子政务建设指导意见中明确提出的“十五”期间我国电子政务建设的主要目标，是中观层面的、可具体操作的目标，即标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台发挥支持作用；重点业务系统建设取得显著成效；基础性、战略性政务信息库建设取得重大进展，信息资源共享程度明显提高；初步形成电子政务网络与信息安全保障体系，建立规范的培训制度，与电子政务相关的法规和标准逐步完善。（国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见J, /。）针对中观层面的、可具体操作的“十五”期间我国电子政务建设的各项主要目标。我们来逐一分析要实现这些目标，在电子政务评估过程中需要考察哪些具体指标。标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台发挥支持作用。要实现此项目标，首先，需要在统一规划下，树立互联互通的观念，打破垄断和分割，用信息化的思路推动电子政务的建设。“十五”期间我国电子政务建设的重点任务之一，是统一平台、统一标准，实现互联互通和资源共享，而不是强化个别部门的利益，更不能助长部门和地区的各自为政，因此，要特别重视用共享、协作和整合的观念指导电子政务的建设。其次，建设和整合统一的电子政务网络。为适应业务发展和安全保密的要求，有效遏制重复建设，要有计划、有步骤地建设和整合统一的电子政务网络平台，为在网络环境下实现各主要业务系统的互联交换和资源共享，以及规范政府管理和服务创造必要条件。从上述要实现的目标角度出发，建设电子政务绩效评估体系需要着重考虑以下一些具体指标：*是否有明确的电子政务战略和规划；*是否参照国际规范机制；*在应用中是否采用了相对成熟的模式（上海和北京的相关应用就有很高的适用性）；*是否采用了统一的代码标准、传输标准；*管理软件的规划、操作方法是否统一；*是否具有统一的顶级域名和完整的链接列表；*电子政务建设投入总额占政府固定资产投资比重（%）；*每百人计算机拥有量（台）；*计算机联网率（%）；*网络性能水平(是否为宽带)；*监督反馈机制是否健全；*有无数据资源管理制度；*实现无纸化办公程度；*有无数据安全存储的解决方案；*有无防止非法入侵和泄密的解决方案；*信息安全制度与安全意识状况；*是否采用具有自主知识产权的信息安全技术以及彼此之间可以相互认证和鉴别的电子政务平台；重点业务系统建设取得显著成效。为了提高决策、监管和服务水平，逐步规范政府业务流程，维护社会稳定，要继续完善和建立一批重点的政务、业务系统。主要是指金关、金税、金卡、金财、金质、金保、金农、金水等12个重要业务系统的建设。为了使这些重点业务系统建设在“十五”期间取得显著成效，首先，应继续完善已取得初步成效的办公业务资源系统、金关、金税和金融监管（含金卡）等4个工程，促进业务协同、资源整合；其次，启动和加快建设宏观经济管理、金财、金盾、金审、社