公共组织理论PPT课件.ppt

公共组织理论专题 组成人员 崔龙唐若念 2020 3 25 1 第一部分 公共组织理论 公共领域的形成是公共组织产生的时代背景 在工业化的进程开始启动的时候 开始出现了公共领域与私人领域 公共部门与私人部门 公共利益与私人利益分化和分立的情况 系统的组织理论是在19世纪末 20世纪初管理学产生后出现的 2020 3 25 2 公共组织理论是一个综合性的 边缘性 交叉性的前沿科学 至今并不成熟 没有公认的学科内容和基本范围 虽然组织理论的形成和发展已有了广泛的影响 但是在整个国际上尚缺乏一个成熟的 有共识的 有说服力的公共面向的组织理论 2020 3 25 3 一 公共组织的内涵及特征 1 组织 一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统 巴纳德 2 公共组织 是指社会公共利益为目的 以管理社会公共事务 提供公共产品和公共服务为职能 通过一定的结构形式而形成的组织体系 如政府组织 非营利组织 第三部门 民办非企业组织 志愿者组织 公共事业单位等 特征 社会性 公共性 共享性 非营利性 2020 3 25 4 二 公共组织的构成要素 1 组织目标 实施对公共事务的管理和协调公共利益关系 2 机构设置 组织内部的分工 3 组织人员 人际关系的体现 4 权责划分 组织中各部门 层次成员之间若干从属 并列等关系的确定 5 规章制度 以书面文件等形式对组织内部事务进行的规范 6 物质因素 组织存在的物质条件 2020 3 25 5 三 公共组织的结构 1 管理层次公共组织内部纵向划分的等级数 2 管理幅度上级管理者或组织有效直接管理的下级人员或单位部门的数目 工作越复杂 管理幅度越宽3 管理层次与管理幅度在一定规模的组织内成反比关系 2020 3 25 6 四 公共组织的结构模式 一 公共组织结构的一般模式1 直线结构单一垂直领导 结构简单 隶属关系明确信息传递单一基层自主性小适宜于规模较小 工作较为简单的公共组织 2020 3 25 7 2 职能结构相关部门在水平方向依职能不同进行分工 再分别对下级部门实施领导的结构适宜于较复杂的管理工作由于多头领导 导致政出多门 2020 3 25 8 3 直线 职能结构 各部门既有垂直领导关系 又有水平领导关系 加强了对水平层次领导部门的协调领导 有助于克服政出多门 每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上 接受其他相关上级部门的指导和监督 有助于决策科学化 民主化 部门之间关系更复杂 2020 3 25 9 4 矩阵结构以完成某项工作为核心 从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构垂直领导的和水平领导并重保持了组织成员的稳定性 又有助于发挥组织成员的综合优势临时办公室 领导小组办公室等 2020 3 25 10 5 事业部型组织结构 集中领导下的分权管理模式 根据公共组织的服务对象和活动领域把组织划分为若干事业部而形成的一种结构模式 所划分的事业部具有很大的权力 组织最高领导除保留人事管理 财务控制 组织监督等权力外 其他权力基本下放给了事业部 事业部由事业部长负责 进行独立的业务活动和独立核算 并设有自己的职能部门 2020 3 25 11 二 公共组织结构的新型模式 1 团队型组织结构模式2 网络组织结构模式3 学习型组织结构模式 2020 3 25 12 公共组织理论历史沿革 一 古典管理时期的组织理论以泰罗为代表的科学管理理论以法约尔为代表的一般管理理论以韦伯为代表的科层组织理论古典组织理论主要是围绕提升组织的内部效率而展开的 二 行为科学时期的组织理论梅奥的人际关系学马斯洛的需要层次论赫兹伯格的双因素理论弗鲁姆的期望理论麦格雷戈的X理论 Y理论 2020 3 25 13 三 系统科学时期的组织理论组织协作理论 巴纳德 决策组织理论 西蒙 系统组织理论 帕森斯 生态组织理论 高斯 权变组织理论 伍德沃德 四 当代组织理论目标管理理论全面质量管理理论绩效管理理论学习型组织理论网络组织理论 2020 3 25 14 五 行政组织理论1 传统公共行政学组织理论威尔逊认为行政学需要研究人事问题 组织问题和一般性的管理问题 特别是应当把注意力集中在组织的有效性和效率问题上 马克思 韦伯的科层组织理论把威尔逊的思想变成可以实施的制度性方案 理想的官僚制组织是建立在合理 合法权威基础上的 是从属于技术理性原则的 拥有工具的合理性 是层次分明 制度严格 权责明确的等级制组织模式 2020 3 25 15 怀特在代表作 行政学导论 第一次对行政组织进行了系统 全面的阐述 为行政组织理论的发展提供如下基本框架 行政组织体制 行政责任与权力的分配 优良行政组织的标准2 新公共行政学组织理论代表人物 瓦尔多 弗雷德里克森等人 认为公共行政组织中 存在着以下四种基本的运作过程 分配过程 整合过程 边际交换过程 社会情感过程 2020 3 25 16 3 新公共管理组织理论按照新公共管理理论的观点 政府不应该是一个高高在上的 自我服务的官僚机构 而应该是 一个公共服务的机构公众是政府的 纳税人 理应是政府的顾客政府应引进私营部门的管理方法和投入相比 政府更应重视其产出和服务质量政府应明确服务标准 提供回应性服务 以实现改善公共服务的目的 2020 3 25 17 代表是 重塑政府理论 代表人物 戴维 奥斯本和特德盖布勒代表著 改革政府 企业家精神如果改革着公营部门 勾勒出一种新的政府形象 即 起催化作用的政府 掌舵而不是划桨 社区拥有的政府 授权而不是服务 服务由社区提供 竞争性的政府 把竞争机制注入到提供服务中去 有使命感的政府 改变照章办事的组织 讲究效果的政府 按效果而不是按投入拨款 受顾客驱使的政府 满足顾客的需要 而不是官僚政府的需要 有事业心的政府 有收益而不浪费 有预见的政府 预防而不是治疗 分权的政府 从等级制到参与和协作 以市场为导向的政府 通过市场力量进行变革 2020 3 25 18 4 登哈特新公共服务理论 新公共服务 服务 而不是掌舵 对新公共管理理论进行反思和批判 新公共服务 是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的一套理念 政府的职能是服务 而不是 掌舵 公共利益时目标而非副产品 在思想上要具有战略性 在行动上要具有民主性 为公共服务 而不是为顾客服务 责任并不简单 重视人 而不只是重视生产率 公民权和公共服务比企业家精神更重要 2020 3 25 19 5 马克思主义组织理论马克思 恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上 对社会主义国家政府组织的建设提出了重要的原则构想 主张人民参与政府管理主张建立廉价政府 简化机构在政府组织形式上 主张采取巴黎公社议行合一的形式列宁提出行政组织建设的若干重要理论原则 精简机构 民主管理 强调政府组织的效能 以行政机构改革克服政府组织中的官僚主义现象 2020 3 25 20 以毛泽东为代表的中国共产党在民主革命时期的革命根据地建立了人民政权 在政府组织建设的经验 坚持党对政府组织的领导 依靠人民大众管理政府 政府组织设置必须适应革命中心任务的需要 实施民主集中制原则 划分中央政府与地方政府的职权 精兵简政 注重政府组织的作用建设 实事求是 密切联系群众 加强思想政治工作 邓小平在进一步丰富了马克思主义的行政组织理论 精简机构是一场革命 建立精简 统一 效能的行政组织体系 改革胆子要大 步子要稳 走一步看一步 2020 3 25 21 我国公共组织发展的方向 1 公共组织职能的市场化和社会化 2 公共组织结构的扁平化 柔性化和网络虚拟化 3 公共组织管理手段的电子化 电子政务的推行 4 公共组织管理理念的发展 绩效理念 学习理念 服务理念 2020 3 25 22 第二部分 公共组织理论相关热点问题 1 大部制 改革问题2 中央和地方关系及权力划分问题3 省直管县改革 县级 乡级政府改革4 行政服务中心的现状与未来5 大都市圈中府际协作关系研究6 政府与NGO关系问题研究 2020 3 25 23 一 大部门制度改革若干问题 1 大部制 改革原因 中国行政管理体制改革经过多年的前进 机构膨胀的态势得到了缓解 但是各个部门之间职能交叉 层级过多的问题仍是成熟的市场经济国家在发展中重要的阻滞因素 为了有效避免政府职能交叉 政出多门 多头管理的问题 大部制成为国务院机构改革的重要发展方向 大部制是部门之间的整合而非叠加 是关注民生 社会管理和服务职能的明确和强化 但治道变革的顺利推进 也存在着许多问题 改革近三十年的过程我们可以看出 中国的政府治道变革是在精简 膨胀 精简中不断迂回 但是通过这些年的改革 中国政府机构问的关系基本理顺 基本上得到了调整 2020 3 25 24 2 大部制实施运作的核心及其存在的问题 1 大部制 改革实质 正是通过在政府的部门设置中 将那些职能相近 业务范围趋同的事项 集中组合 由一个部门统一管理 最大限度地避免政府职能交叉 政出多门 多头管理的问题 改变过去部门林立 协调机构繁多的局面 同时又使各部门之间的职能在不脱节的情况下顺利完成 减少和杜绝扯皮现象 组建工业和信息化部 将国家发展和改革委员会的工业行业管理的职责 国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责 信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责 整合划入该部 组建国家国防科技工业局 由工业和信息化部管理 国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理 组建交通运输部 将交通部 中国民用航空总局的职责 建设部的指导城市客运的职责 整合划入该部 同时 组建国家民用航空局 由交通运输部管理 为加强邮政与交通运输统筹管理 国家邮政局改由交通运输部管理 2020 3 25 25 组建人力资源和社会保障部 将人事部 劳动和社会保障部的职责整合划入该部 同时 组建国家公务员局 由人力资源和社会保障部管理 国家外国专家局由人力资源和社会保障部管理 将国家环境保护局上升为环境保护部 将建设部更名为住房和城乡建设部 为了深入推进住房制度改革 加快建立住房保障体系 完善廉租住房制度 着力解决低收入家庭住房困难问题 进一步加强城乡建设规划统筹 促进城镇化健康发展 将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理 理顺食品药品监管体制 这样经过改革之后 国务院组成部门将包括 外交部 国防部 国家发展和改革委员会 教育部 科学技术部 工业和信息化部 国家民族事务委员会 公安部 国家安全部 监察部 民政部 司法部 财政部 人力资源和社会保障部 卫生部 住房和城乡建设部 国土资源部 交通运输部 铁道部 水利部 商务部 文化部 国家人口与计划生育委员会 中国人民银行 审计署 2020 3 25 26 总体来说大部制改革仍然是按照精简 统一 效能的原则 精简具有计划经济色彩的部门 把部级的机构继续逐步精简 实现机构和编制的法定化 从投资型的经济发展型政府走向公共服务型的经济促进型政府 2 大部制 变革中的问题和阻力 权力整合难 人员分流难 机制磨合难 权力的约束与监督难3 问题解决路径选择 参见毛寿龙观点 立足长远 逐步推进 转变 官本位 思想 树立为民服务理念 推行大部门制下的决策民主化 外部监督约束机制的强化 行政问责制的推行 2020 3 25 27 二 中央和地方关系及权力划分问题 1 含义 中央与地方关系问题 即中央政府与地方政府在权力分配 功能分化 行为模式等方面的相互关系 是一个国家统治阶级如何处理国家整体利益与局部利益 中央与地方权益关系的组织和制度基础 2 问题 权力的下放与上收问题 常常陷入 一放就乱 一统就死 的尴尬境地 中央政府和地方政府的利益博弈关系 导致 上有政策 下有对策 现象的频繁出现 事权和财权划分不合理 2020 3 25 28 3 深化中央与地方关系的改革 1 正视地方利益存在的基础上规范中央与地方的博弈 在维护中央权威的同时 要进一步推动民主和法治建设 要通过完善宪法和法律 来实现中央与地方制度化分权 要完善地方权力监控体系 建立中央与地方之间的伙伴与合作关系 2 针对一些地方政府承担过多的职能 而资金不足的问题 在坚持事权和财权相一致的原则 进一步完善分税制改革 可参考德国模式 实行财权集中 共享税与专享税并存 以共享税为主 注重横向均衡补助的分税制 给地方政府更多财权 以致地方政府更好的履行职能 进一步调动地方积极性 3 中央与地方关系应该走向法制化 加强中央对地方的控制能力 完善中央与地方间的监督机制 建立中央与地方的合作关系 实行财权集中 共享税与专享税并存 以共享税为主 注重横向均衡补助的分税制 2020 3 25 29 三 省直管县改革 县级 乡级政府改革问题 1 省直管县目前 各地区省直管县的改革正在如火如荼的展开 由 市管县 到 省管县 已经是大势所趋 省直管县改革关系到整个行政体制改革的全局改革的路径选择 扩权强县 省直管县改革前奏 重点在经济领域 主要包括财政体制改革和经济管理权限下放等内容 市县分治 省直管县改革的核心 市级行政机构改革 省直管县改革的延伸 2020 3 25 30 理想化的县域治理改革是双向型运作 一是中央权力适度向县级下放 使县级有更强的自主性 同时这种权力下放是整体性的 即权力下放与权力监督同步 二是民众对县域治理的适度参与 县域权力扩大不仅是扩大 县官 的权力 同时更是扩大 县民 的权利 参见徐勇观点 2 后农业税时代的乡镇改革问题取消农业税后当前我国乡级政府财政收入微薄 财力不足 严重制约了乡镇经济和社会的发展实践征明 根据经济和社会发展的需要 进行合理地撤并乡镇 调整乡镇规模和布局 能提高乡镇的整体实力 2020 3 25 31 1 我国撤并乡镇的原因 乡镇经济发展的要求 乡镇财政陷入困境 乡镇政府体制改革的要求 2 撤并乡镇对策研究 强乡 即建立中心镇 虚乡 即取消乡镇政府 改为乡镇办事处 弱乡 即乡镇自治 发达地区采取乡镇自治 欠发达地区设县政府派出机构 一镇两区 平等对待 3 撤并乡镇的可行性政治可行性 经济可行性 社会可行性 2020 3 25 32 四 行政服务中心的现状与未来 1 我国行政服务中心发展现状行政服务中心作为我国地方政府在探索行政审批制度改革进程中出现的新事物 已逐步成为地方政府创新运行机制的综合平台 近几年来 全国大多数省市先后建立了形式不一的行政服务中心 进行集审批与收费 信息与资源 管理与协调 投诉与监督为一体的综合服务 行政服务中心建设已经成为深入推行政务公开 推动政府职能转变 优化经济发展环境 提高行政效率的重要措施 2020 3 25 33 2 行政服务中心发展中的问题 思想困境 传统行政思想的束缚 封建残余 官本位 西方改革理论的借鉴与中国现实的冲突 制度困境 法律依据和制度保障的缺失 体系的断层 纵向 沟通与制衡 横向 2020 3 25 34 现实与管理中的困境 公众的参与机制未建立健全 人员管理 工作制度不健全 监督机制的缺失 仅限于内部监督 2020 3 25 35 3 行政服务中心的未来 理念变革 政府角色的再定位 制度创新 健全法律 规范制度 完善体系 充分授权 大力推进行政审批制度改革 推行电子政务 建设网上行政服务中心 强化监督 实行政务公开和绩效评估 2020 3 25 36 五 大都市圈中府际协作关系研究 以长三角为例 府际关系 就是政府之间的关系 指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系 以及不同地区政府之间的关系 它所关注的是管理幅度 管理权力 管理收益的问题 因此 府际关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系 长三角区域合作协调机制的建设现状上海市 江苏省 浙江省政府建立起由常务副省 市 长参加的 沪苏浙经济合作与发展座谈会 简称 三省市座谈会 合作机制16个城市层面上的 长三角协调会 2020 3 25 37 2020 3 25 38 2020 3 25 39 地方政府间合作在本位主义下的地方保护 尚未建立有效的合作协调机制 缺乏相关法律与制度的保障 财政经费分担问题是地方政府间合作的主要现存问题 参见金太军观点 1 缺乏完善的利益协调机制2 缺乏严密的组织机构3 缺乏坚实的微观基础4 长三角区域经济合作的非均衡性 2020 3 25 40 对策 长三角区域合作协调机制的目标模式1 政府引导2 企业主导3 各方参与4 互惠互利构建新型的区域合作协调机制1 更新思想观念 建立 双赢 的利益协调机制2 建立紧密型的组织机构3 充分发挥非政府组织的合作协调作用4 塑造良好的法制环境 2020 3 25 41 国外借鉴 美国地方政府间合作的管理模式非正式合作 InformalCooperation 府际服务契约 Inter localServiceContracts 合力协议方式 Joint powderAgreements 正式或非正式的组织间合作 FormalandInformalInteragencyCollaboration 区域政府联盟 CouncilsofGovernments COGs 城市联邦制 FederateGovernmentSystem 兼并 Annexation 外包 Contracting 区域性的特区及管理局 RegionalSpecialDistrictsandAauthority 2020 3 25 42 六 政府与NGO关系问题研究 1 现状 改革开放以来 一个相对独立的公民社会正在中国迅速崛起 并且对社会的政治经济生活发生日益深刻的影响 作为公民社会主体的民间组织 据保守的估计 已超过300万个 中国公民社会的兴起 是中国社会整体进步的重要表现 它不仅有助于推进中国