规划局调研报告

1 / 18 规划局调研报告 08 年市规划局调研汇报材料 各位领导： 在这个万物复苏、春意盎然的美好日子里，我代表仙女湖建设规划局全体干部职工，对市规划局的各位领导和同志们百忙之中莅临我局考察指导工作表示热烈的欢迎和衷心的感谢，下面，就我区的城市规划工作向各位领带做一个简要的汇报，希望各位领导和同志们多提宝贵意见，以利我们拓展工作思路、改进工作方法。 一、我区城市规划工作的基本情况 近年来，在区委、区管委会的正确领导下，在市规划局的科学指导下，我区的城市规划工作从 无到有，各项工作逐步跨入正轨。我区各级领导历来都非常重视规划工作，把实施科学规划作为重要的日常工作来抓。面对全市上下热火朝天、你追我赶的发展势头，区领导指示要进一步加大对全区规划编制、管理的工作力度，逐步完善我区的规划体系，建立一套符合仙女湖实际的规划管理制度。根据这一重要指示，我局广大干部职工群策群力，克服人员不整、资金不足等实际困难，两年来共编制完成各类规划 13 个，完成规划评审 2 个，完成规划报批 3 个，主要有： 新余市城西仙女湖片区概念规划工作 为全面推进市政府确定的“打造现代化 城西休闲度假2 / 18 中心”工作，促进仙女湖各项事业的发展， XX 年初，市政府决定，由市规划局委托技术力量较强的设计单位，我区配合做好相关服务工作，高标准编制新余市城西仙女湖片区概念规划， XX 年 10 月，市规划局确定由宁波市规划设计院承担此次规划任务。 XX 年元月，宁波规划设计院项目组已完成初步设计方案，预计年内整个规划将编制完成。 仙女湖风景名胜区总体规划的报批工作 仙女湖风景名胜区总体规划于 XX 年修编评审文本完成编制，并于 XX 年 10 月通过省建设厅主持召开的“仙女湖风景名胜区总体规划专家评审会”， 06 年 5 月，正式报批成果已顺利上报国务院，今年 4 月份，国办将规划文本签转到了国家建设部、国家林业总局、国家旅游局等相关职能部门，要求提出修改意见， 5 月份，我局按照意见反馈完成解释和修改工作， XX 年元月，建设部主持召开了部际审查会，目前国务院批复在即。 体育公园片区控制性详细规划、仙女湖环湖东路北片区概念规划的编制工作； 为适应现代旅游发展的新形势、新要求，加快仙女湖景区开发建设步伐，我区委托市规划设计院分期分批对仙女湖肖公庙片 区、老码头片区等重点开发区域编制了控制 性详细规划，目前，两个规划的初步设计方案已编制完成，正积极筹3 / 18 备召开后续的评审、报批工作。 仙女湖旅游城总体规划和控制性详细规划的编制和评审工作 为全面启动仙女湖旅游城建设工作，加快项目落户进度，我局委托市规划设计院对旅游城编制了总体规划，获市人民政府批准实施后，继续委托市规划设计院编制了控制性详细规划。 06 年 7 月，规划评审成果正式完成， 8 月通过了由市规划局支持召开的专家评审会，目前，规划正式成果正在加紧编制，预计年初就可上报市人民政府审批。 仙女湖码头片区控制性详细规划 评审、报批工作 XX 年 8 月，我局组织市规划设计院专家编制完成了码头片区控制性详细规划，用以指导码头片区的开发建设行为。 06 年 11 月，正式通过了由省建设厅组织的专家评审，并于 07 年获省建设厅批复实施。 小城镇规划、规划管理取得新成绩。 05 年以来，我局以市委五届八次扩大会议提出抓好十个重点镇、一百个中心村规划建设，推动小康文明村镇建设 工程为契机，通过宣传教育、分片实施、规划保障等手段，应用科学规划指导我区社会主义新农村建设和乡、镇、处编制集镇总体规划。我局一方面出台了 关于进一步推进村镇规划工作的决定、仙女湖风景名胜区集镇、村庄规划4 / 18 管理审批办法等政策文件，规范村镇规划工作，另一方面，坚持以规划为龙头，指导小城镇健康有序发展。截止目前，全区所有小城镇总体规划均编制完成，乡镇均设置了规划所，并配备了专人进行规划管理。同时，我局积极引导各乡镇编制村庄规划，目前，在我局的指导和督促下，全区共完成新农村建设规划 52 个，有力地促进了我区社会主义新农村建设。 二、面临的主要问题和打算 我局在执行规划管理工作中，做了大量工作，取得了一些成绩，但距离上级领导 和人民群众的期望还有一定差距，在实际工作中还存在着不少问题，具体表现在： 全区规划体系还不健全，规划滞后建设的现状尚未根本扭转。目前我区景区总体规划已修编完成，整个片区的概念规划也正在紧张编制，但各分区的控制性详细规划编制工作还没有展开。 规划控制不能严格落实，规划的宏观调控作用还没有很好地显现。一些重点工程项目，因其特殊性，导致不能严格按照“规划一张图”来执行，规划建设的简易性、随意性较大。 体制不顺。目前我区的规划管理权限统一收归市局，建设项目办理“一书两证”无需经我局 把关，导致规划政令不通，不能依法行政。 5 / 18 城乡规划效能监察工作力度不够。 业务水平发展不够平衡。专业技术人员欠缺，后备人才的培养培训工作脱节，导致规划建设管理工作难有较大突破和提高，特别是乡镇规划所，虽配备了专人从事规划管理工作，但严重缺乏专业技术人员，造成了乡镇规划管理水平不高的局面。 在今后的工作中，我们将坚持以规划龙头，以贯彻实施城乡规划法等法律法规为手段，紧紧围绕科学规划促进城乡一体化这一主题，着力抓好以下几个方面的工作： 强化组织领导，加大资金投入 ，加快完善我区城乡规划体系。 XX 年，我们将抓住全区大发展的有利时机，埋头苦干，在仙女湖片区概念规划的指导下，着力开展各分区详细规划的编制工作，力争早日完善我区规划体系。 新型城镇化引领“三化”协调科学发展 龙江县地处大兴安岭南麓与松嫩平原过渡地带，是农副产品资源大县、新兴工业大县，改革开放特别是实施支持东北振兴战略以来，全县综合经济实力显著增强，进入了城镇化加速推进的新阶段。日前，国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见已经颁布，这是推动东北经济区实现跨越式发展的重大机遇。同时，我 们也清醒地开到，粮食增产难度大、经济结构不合理、城镇化发展滞后、公共服务水平低的问题也比较突出。如何把握发展的阶段性特征，加快新型6 / 18 城镇化进程，实现“三化”协调科学发展，不仅是龙江县发展的核心任务，对建设东北地区也具有重大意义。 一、重大意义 城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、第三产业不断向城镇聚集，从而是城镇数量增加，城镇规模扩大的历史过程。新中国成立初期，我国选择了重工业优先发展的战略，并为此建立了农产品统购统销制度、城乡户籍制度和人民公社制度等制度体系，一方面从农业和农村抽取国家工业化 积累，另一方面限制农村人口进入城镇。这一战略的实施虽然取得了一定成效，但却割裂了“三化”的协调互动关系，形成了典型的城乡二元结构。 新型城镇化是适应国内外的发展大势和我县新时期、新 - 1 - 阶段经济社会发展需要，以促进产业和人口向城镇聚集为核心，以统筹城乡发展为手段，以城乡一体化发展为目标的历史过程。这一过程主要包含以下几个方面的内容：一是促进产业聚集；二是促进农村人口向城镇集中，实现农民市民化；三是做大做强中心城区，培育区域增长极；四是将农村新型社区建设纳入城镇体系，进行一体化布 局，促进城乡公共服务均等化。推进新型城镇化，有利于发挥产业集聚效应，集约节约利用资源，缓解农村人多地少的矛盾，传播城市现代文明，实现“三化”协调推进、城乡共同发展。 有利于扩大农业经营规模，促进现代农业发展。按照国务院7 / 18 关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见中的指导精神，我县在城镇化快速推进过程中，必须保证粮食和农业的稳定发展。完成这一任务，除了国家支农惠农政策的支持外，必须通过加快新型城镇化进程来实现。推进新型城镇化，促进农民市民化，一是能够改变目前农村劳动力“转而不离”的局面，有效减少农户数量，缓 解人地矛盾，为农业规模化经营创造条件；二是能够改变就业结构演进滞后于产业结构的局面；三是扩大农产品市场，为农业结构的深度调整提供强尽的市场动力，引领现代农业发展。 有利于发挥集聚效应，加快新型工业化进程。“十二五”时期，我省提出要着眼于抢占未来发展制高点，增强产业竞争力，发展壮大高成长性产业，积极培育先导产业， - 2 - 推动工业转型升级，走新型工业化道路。完成这一任务，必须充分发挥新型城镇化的引领作用。第一，推进新型城镇化，能够缓解建设用地紧张的瓶颈约束。新型城镇化将农村新型社区建 设纳入城镇体系，鼓励合村并城、合村并镇、合村并区，同时支持有条件的地区进行合村并点，促进农民集中居住，可以有效地缩减农村建设用地，增加城市建设用地供给。第二，推进新型城镇化，能够促进工业转型升级。新型城镇化强调促进产业聚集，发展产业集聚区，大量联系密切的企业以及相应的支撑机构在特定空间的集中，首先会8 / 18 产生规模效应，带来各种费用的节省，提高企业效益；其次，产业集聚可以使同一产业内部的分工更为精细化，提高专业化水平；三是集聚将促使各类企业在激烈的竞争中进行技术创新，使先进技术更为迅速地在区域内传递。四是核心产业的 集聚会对同类企业产生更为强烈的需求，进而形成产业集群。此外，产业的集聚能在一个相对固定空间内拓展产业深度，发展循环经济，降低资源消耗，集中治理污染，最大限度的提高资源利用效率。第三，推进新型城镇化，能够促进服务业全面发展。产业的集聚必然带来经济活动和人口的增加，必然对城镇公共产品产生新的需求，加快城镇交通、供水、供电等公用基础设施建设，推动教育、医疗、社保等公共服务集聚发展；同时带动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费性服务业的发展，并通过深化产业分 - 3 - 工，扩充产业规模，促进金融、信息、 科技、物流等生产性服务业发展，推进工业化由低级阶段向高级阶段的演进。 有利于改变城镇化滞后局面，构建“三化”协调发展机制。目前，我县城镇化滞后的局面依然没有实质性的改变。一是城镇化明显滞后于农业现代化。二是城镇化水平低于全国平均水平。推进新型城镇化，就是针对城镇化滞后于农业现代化的现实，通过促进产业和人口集聚，做大做强中心城区，加快区域经济发展由以农业化为核心到以城镇化为引领的阶段性转变，实现“三化”协调科学发展。 9 / 18 有利于改善民生，提高公共资源配置效率。新型城镇化与传统城镇化的本质区别在于，鼓励 和支持农民向城镇集聚，同时把农村社区建设纳入城镇体系，鼓励有条件的地区促进农民集中居住，促进城乡一体化。推进新型城镇化，促进农民市民化，一方面有利于把庞大的进城务工人员转为市民，让城市公共服务的阳光普照到这一社会群体。另一方面，建设新型农村社区，有利于统筹规划城乡基础设施建设和社会事业发展，有效地配置公共资源，使继续留在农村的居民也能享受城镇化带来的物质和精神文明成果，过上现代化生活，形成城乡一体化发展新格局。 二、实践与探索 近几年，我县各地因地制宜，大胆实践，探索走出了一条以新型城镇化引领“ 三化”协调科学发展的路子。由于各 - 4 - 地在资源禀赋、发展阶段、区位交通等方面存在很大差异，其城镇化推进模式也是多样化的。 工业化水平较高的乡 该类型乡工业基础较好，主要是资源型加工业，工业增加值在生产总值中所占比重较高，县域综合实力比较强。但是主导产业与农村经济耦合程度较低，农业和农村经济游离于工业化进程之外，农民就业不充分问题依然存在，呈现出工农分割、城乡分离的二元结构格局。 该类型乡针对当地经济构成偏重、二元结构体制矛盾突出的问题，在推进新型城镇化过程中，坚持人口集中、产10 / 18 业集聚同步推进，通过改善农村生活生产条件，实现工业反哺带动；通过减少农民、增加市民，让更多的人在大工业领域实现就业；通过土地流转，为农业发展拓展发展空间；通过产业再造，推进结构调整，加速新型工业化进程。 传统农区乡 该类型乡农业基础条件比较好，农产品资源丰富，农业增加值在生产总值中所占比重较高，农业产业化势头良好。主导产业主要以农产品加工业为主，工业发展已经有了一定基础。但该类型乡经济发展整体上欠发 达，县域财力不强，工业化过程尚未充分展开，农村富余劳动力转移任务较重。 该类型乡在推进新型城镇化过程中，以推进农业 - 5 - 关于完善规划工作机制科学规划玉环新城 的调研报告 玉环新城的科学规划和开发，是我县实施全岛新型城市化战略，提升区域综合竞争力的关键所在。为进一步推动玉环新城的科学规划，县政协组织社法委部分委员、县政协派驻县建设规划局民主监督小组成员深入相关部门、基层积极开展调研，了解掌握我县城市规划工作的基本情况，研讨科学、民主的城市规划工作方式， 经县政协七届三十七次主席会议和七届二十九次常委会议协商讨论，形成本调研报告。 11 / 18 一、玉环新城规划工作中需要避免的问题 近年来，我县对城市规划工作较为重视，在提高规划质量，强化规划实施管理等方面做了一些工作。但我县城市总体规划滞后，部门规划“打架”，致使城市建设整体不协调，城市特色不明显，城市品位难以提高，城市面貌仍然较为落后。究其原因，主要表现在以下三个方面： 1、规划态度不严肃。第一，从全局来看，我县城市主题定位的延续性不强，远的不说，从 XX 年 1 月县第十二次党代会提出海上 花园，快乐玉环战略，建设实力、活力、秀美和文明四个玉环，建成花园式港口城市，到 XX 年 10 月县第十三次党代会变为打造制造之城、港口之城、海韵之城、创新之城、和谐之城，实现全岛城市化，再到 2016 年 1 月县第十三届党代会第四次会议的致力打造城市化、工业化和港口物流三个平台，建设温台沿海产业带重要战略枢纽。在不到十年的时间里，城市定位和发展目标一变再变。主题变，规划也跟着变，导致城市功能布局混乱，海岛特色无法展示，整体风格难以协调。上世纪 90 年代以来，我县已经做了不少规划，花了不少财政经费，可像样的能载入玉环史册的 规划能有几个？时至今日，玉环总规还未确定。第二，由于全局性的功能定位摇摆不定，导致局部规划不科学。 例如，漩门工业城的开发和建设，当时只是为缓解工业用地紧张之困，后来因环漩门湾战略的提出，又不得不对12 / 18 这块土地的主要功能布局进行重新考量，刚刚建好的工业厂房又要被推倒，这种先建设后规划的落后行为将极大地浪费资源。第三，规划执行不严肃、边建设边规划、因建设改规划甚至先建设后规划等现象依然严重存在。由于规划滞后和执行的不严肃，我县“双违”建筑遍地开花，严重影响了城市的总体布局和全岛城市化的推进，严重影响了玉 环的整体形象。 2、制度不完善，执行不严格。在 XX 年以前，因受原城乡规划体系的限制，我县在上一轮城市发展中没有把全县城市规划当成一个整体来进行统筹研究，城市规划对城乡建设的综合调控作用弱化，致使许多乡镇在城乡建设上各自为政，影响了城市规划建设的整体性。目前，我县在城市规划的编制、评审、审议等诸多环节，也没有建立科学、规范的工作制度和组织方式，影响了城市规划的科学性。在城市规划编制和实施过程中，有关部门各自为政，相互之间配合不够，协调不够，衔接不够，部门良性互动合作的局面还没有形成。城市规划的监督 纠错机制不完善，政府部门对于不同的质疑声音没有严格的回应纠正机制和责任，很难主动纠正城市规划工作中的偏差。城市规划的专家参与制度不完善，专家参与流于形式，作用难以发挥。例如 2001 年，我县曾组建过城市规划委员会，人员基本由政府各部门的一把手组成，但仅仅参与过 2000 年版的玉环城市总体规划的会13 / 18 审后就再也没有开过会议， XX 年，我县成立了城市规划顾问委员会，聘请省建设厅原副总工、高级城市规划师黄维新等11 位省内外专家担任顾问，但由于种种原因，城市规划顾问委员会基本上没有正常发挥作用。在以往的城市规划编制工作中，我 县聘请的一些专家对玉环实际情况不了解，或了解不深入，有的甚至从未来过玉环，很难科学合理地编制玉环的城市规划。 3、公众参与不足。近年来，我县在城市规划编制的公开、透明方面采取了一些措施，例如 XX 年县建设规划部门在县级有关媒体和县青少年宫进行了为期一周的县城重大规划现场公示；县规划部门制定规划公示制度，在县 建设规划局网站设立了“阳光规划”栏目，在工程现场设臵公示牌，对相关规划项目进行公示或公布。但是，在规划工作的整个过程中，公开力度不足，公众参与度不高，范围不广，公众的知情权、参与权和 监督权难以保障。规划主管部门对通过什么方式方法才能最大限度地收集到人民群众的真知灼见很少考虑，很多情况下表现出来的是把公示仅仅当做一个程序而已。比如规划公示后，群众提出了哪些意见建议，规划部门吸收了哪些意见建议，作了哪些修改等情况，均未见向社会公布。一些对玉环地域和文化了如指掌的“土专家”很少参与。由于缺乏足够的公众参与以及互动，难以做到集思广益，使我县城市规划编制工作往往偏离玉环14 / 18 实际，很难在城市规划建设中体现地方特色。因而人民群众对城市规划的不理解、不信任感比较强烈，城市建设的效果也不明显。 通过调查分析，调研组认为，我县城市规划建设的种种问题和不足，其根本原因在于我县城市规划工作中缺乏科学的制度化设计，城市规划民主决策机制不够完善，没有做到规划过程的公开透明，规划编制的充分论证，规划执行的持续稳定，影响了城市规划的科学性、权威性和严肃性，使我县的城市规划建设工作长期在低层次徘徊。这些都应引起县委、县政府的高度重视，在玉环新城的规划建设中极力予以避免。 二、科学规划玉环新城的意见建议 玉环新城是玉环科学发展、长远发展最重要的战略空间，必须要本着对玉环历史负责的态度、对玉环 未来负责的高度，充分吸取我县以往城市规划工作的经验教训，逐步建立健全城市规划民主决策机制，加快转变城市规划组织方式，着力构建更加科学、更加民主、更加严肃的城市规划工作体系，规划好、建设好玉环新城。 树立“规划先导”理念，科学规划玉环新城 规划是城市的“灵魂”，是城市建设和管理的依据。高质量的城市规划，既能引领城市功能的完善与整体效能的提升，又能带动城市经济、社会、人口、资源、环境等诸多15 / 18 因素的协调互动，推动城市实现科学发展。因此，必 须要牢固树立“规划先行”的理念，坚决杜绝“ 规划是规划，建设是建设”等违背城市规划管理规律的不科学、不合理的方式，突出城市规划在我县新型城市化发展尤其是玉环新城开发建设中的龙头地位，高起点定位，高标准设计，尤其是要严格实施规划。在规划编制工作中，要把漩门二期和漩门三期作为一个整体进行规划布局，科学合理地确定玉环新城城市规划的主题定位、战略走向及发展空间，既要体现城市规划的科学性和权威性，明确必须执行的强制性内容，又要体现城市规划的前瞻性和先导性，充分预测玉环城市建设的长远发展，给玉环的未来和后人留下发展空间。在玉环新城的规划中，要结合玉环的地域和文化 传统，从建筑的高度、体量、风格、色彩，到城市绿化、植被品种选择、海岸线保护等各个方面，研究制定一套详细的规划设计标准，真正体现玉环海岛城市的特色。要严守绿线、蓝线、紫线、黄线这“四条底线”，真正走城市发展与自然环境和谐相处的城市化道路。 树立“阳光规划”理念，努力实现玉环新城规划的公开透明 规划的本质是一项维护公共利益、实现经济社会与环境协调发展的公共政策。在研究编制规划时，必须要维护绝大多数群众的根本利益，绝不能被少数人的利益所牵制，要充分考虑群众的工作、居住、交通、医疗、消费等需16 / 18 求，突出居民 生活的便利舒适，提高居民的生活质量，着力建设“宜居海岛”。因此，在玉环新城规划编制和实施过程中，要切实树立“阳光规划”的理念，充分尊重民意，吸引广大公众和社会各界全程参与规划、监督规划实施。建议县政府根据城乡规划法、城市规划编制办法等法律法规，出台玉环县规划公示办