《环境管理学》PPT课件.ppt

环境管理 环境管理的定义 1 定义 依据国家的环境法律 法规 政策和标准 从环境与发展综合决策入手 运用法律 经济 行政 技术和教育等手段 调控人类的各种行为 协调经济发展同环境保护之间的关系 限制人类损害环境质量的活动以维护区域正常的环境秩序和环境安全 实现区域社会可持续发展的行为总体 管理的对象 人 人的三种基本行为 管理的核心 限制 管理的范畴 次生环境问题 2 环境管理的内涵 环境管理应包括宏观管理和微观管理两部分 1 宏观环境管理 指以国家的发展战略为指导 从环境与发展综合决策入手 制定一系列具有指导性的环境战略 政策 对策和措施的行为总体 2 微观环境管理 指在宏观环境管理指导下 以改善区域环境质量为目的 以污染防治和生态保护为内容 以执法监督对基础的环保部门经常性的管理工作 概括地说 宏观环境管理是从参与综合决策入手 解决发展战略问题 其实施主体是国家和地方政府 环境管理是从执法监督入手 解决具体的污染防治和生态破坏问题 环境管理的性质 特点和类型 一 环境管理的性质 环境管理是国家管理的重要组成部分 环境管理的性质是国家意志的体现是政府行为 行政管理 1 政治性 2 权威性 3 强制性 二 环境管理的特点 1 环境管理的二重性 2 环境管理的区域性 3 环境管理的综合性 4 环境管理的社会性 群众性 广泛性 5 环境管理的自适应性 6 环境决策的非程序化特点 三 环境管理的类型 1 从环境管理的范围来划分 流域环境管理 区域环境管理 行业环境管理 部门环境管理 2 从环境管理的属性来划分 资源环境管理 质量环境管理 技术环境管理 3 从环保部门的工作领域来划分 计划环境管理 建设项目环境管理 执法监督环境管理 环境管理的模式 手段和职能 一 环境管理模式 环境管理模式 指在特定的环境管理组织模式中所确定的环境管理系统的运行模式 1 区域管理模式 2 行业管理模式 3 区域与行业相结合的管理模式 二 环境管理手段 环境管理手段 指为实现环境管理目标 管理主体针对客体所采取的必需 有效的手段 1 法律手段 主要特征 强制性 权威性 规范性 共同性和持续性 2 经济手段 宏观管理的经济手段 微观管理的经济手段 主要特征 利益性 间接性和有偿性 3 技术手段 污染防治技术 a 污染预防技术 清洁生产技术 b 污染治理技术 环境工程技术 污染治理监督技术 4 行政手段 主要特征 权威性 强制性 具体性和无偿性 5 教育手段 基础环境教育 专业环境教育 社会公众环境教育 主要特征 后效性 广泛性和非程序化 三 环境管理的职能 环境管理的职能 即环境管理的职责与功能 1 计划职能 2 组织职能 3 监督职能 4 协调职能 5 指导职能 6 服务职能 环境管理的原则 理论 原理与方法 一 环境管理的原则 环境管理原则 指观察环境管理现象和处理环境管理问题的思维尺度和行动准绳 1 随机制宜原则 任何环境管理都必须从具体实际出发 2 能级分布原则 管理组织的能级结构优化 3 管理动力原则 针对环境管理客体而言的一种行为动力原则 管理动力激励和惩罚 两者缺一不可 相辅相成 互为促进 4 管理反馈原则 指通过管理系统反馈机制来调整和优化系统的决策 系统的运行以减少决策的失误 提高管理效率 二 环境管理的理论 1 三种生产理论 1 三种生产 人和环境组成了世界系统 人与环境之间有密切的联系 体现在二者之间的物质 能量和信息的交换和流动上 物质的流动是基本的 可划分为三个子系统 即物资生产子系统 人口生产子系统和环境生产子系统 物资生产 指人类利用技术手段从环境中索取自然资源 并将其转化为人口生产和环境生产所资物资的总过程 人口生产 指人类生存和繁衍的总过程 包括人口的再生产 繁衍 生育 和人口在其生存过程中对物质资料的消费 基本参量 资源利用率 产品流向比 社会生产力 基本参量 人口数量 人口素质 消费方式 环境生产 指环境在自然力作用下消纳污染 生产加工过程 消费过程产生的废弃物 和产出自然资源 生活资源 生产资源 的总过程 基本参量 污染消纳力 资源生产力 2 人类 环境世界系统模式的演变过程 农业文明时代 物资生产与环境生产的相互作用成为世界系统运行的主导 古生文明时代 环境生产起主导作用 工业文明时代 人口生产 物资生产与环境生产之间的相互关系成为世界系统运行的主导 3 人类对世界系统的认识历程 其后 人类又认识到人口生产系统的存在 最初 人类只注意到物资生产系统的存在 现在 人类才认识到环境生产系统的存在 4 三种生产理论在环境管理学重的地位与作用 揭示出了环境问题的实质及其产生的根源 阐明了人与环境关系的本质 指明了环境管理的主要目标和任务 明确了环境管理的主要领域和调控对象 奠定了环境管理学的方法论基础 2 大系统理论 a 把环境问题 经济问题和社会发展问题看成一个大系统的若干子问题 大系统理论是研究生态 经济 社会这样一个巨型复合系统非常有效的理论 b 通过研究系统整体的协调机制来建定系统的最佳结构和发展模式 c 由系统优化原理 动态调节原理组成 d 通过矩阵结构方法和目标管理方法来实现 3 控制论 控制 指施控主体对受控客体的一种能动作用 控制论 以系统中的信息传递 变换和控制为对象 研究技术装置 生物体和人类组织等有目的开放系统可能行为方式和可能结构控制的科学 控制论的应用 工程控制 论 生物控制 论 智能控制 论 和社会经济控制 论 社会经济控制论 以社会管理系统 生态 经济 社会系统为研究对象 着重研究这些有目的开放系统内各组成部分及其与外部环境的相互联系 相互制约关系的运动规律 通过对人类的经济行为 消费行为和社会行为实施社会调节 社会控制和社会管理 以实现这些系统的最优化或准优化控制的目的 管理就是控制 实现环境管理目标需要强制性 控制措施和手段予以保证 4 行为科学 是研究在特定环境下和一定组织中人类行为规律的科学 1 行为与需要 a 人类行为包括自然行为 经济行为 包括生产和消费行为 和社会行为三种基本行为 b 需要 生存需要 生理需要 基本生活资料的需要 对良好生存环境的需要 相互关系需要 爱和尊重 发展需要 自我发展和团体发展 2 行为与需要的关系 需要是行为产生的根源 行为科学主要通过激励手段使人们在内在的动力驱使下自觉调整和改善在社会组织中的相互关系和行为 3 需要层次论 个体需要层次论 群体需要层次论 人的行为不仅受其所得到绝对报酬的影响 而且受到相对报酬的影响 5 需要与行为的改造 教育 奖惩 考核与监督 4 公平理论 又称社会比较理论 三 环境管理的基本原理 1 环境管理的生态学原理 1 极限性原理 环境容量 2 区域性原理 环境区划 3 生态平衡原理 加强资源管理 4 生物多样性原则 加强自然保护的管理 2 环境管理的系统原理 3 环境管理的经济学原理 4 环境管理的法规体系 四 环境管理的基本方法 1 环境管理的规划方法 2 环境管理的控制方法 我国环境管理的发展历程及环境管理的方针 政策 制度和对策 一 我国环境管理的发展历程 一 起步阶段 1973 1983年 第一次全国环境保护会议 1973 8 5 8 20 的召开背景 a 大连湾污染事件 第一声警钟 b 北京鱼污染事件 第一次治理 c 72年6 5 6 16 联合国人 环会议 中国环保事业的序幕 起步阶段的主要标志 a 初步实现了对环境问题认识上的转变 三废 治理 环境保护 b 初步实现了环境管理思想认识的转变 依法管理 c 建立了国家 省两级环境管理机构和 老三项 环境管理制度 d 治理了一批重点污染源 二 发展阶段 1984 1995 分为两个时期 1 第一个时期 1984 1988 是我国环境管理工作发展的关键时期 第一个时期的标志 第二次全国环境保护会议的召开 1983 12 31 1984 1 7 a 确立了一整套用以长期指导中国环境保护实践的环境管理方针 政策和制度 如 环境保护是我国的基本国策 三同步 三统一 方针 环保工作的 三大政策 新五项制度 b 明确了各级政府对环境质量的责任 c 进一步加强依法管理 2 第二个时期 1989 1995 环境管理从理论到实践过渡的探索时期 在该期面临着两大挑战 a 实施中国的可持续发展 b 加快中国的经济体制改革 该时期的标志 a 第三次全国环境保护会议的召开 1989 4 28 5 1 b 确立了可持续发展战略 制定了一系列纲领性文件 c 召开了第二次全国工业污染防治工作会议 提出了推行清洁生产 三 深化阶段 1996 是中国环境管理发展史上一个非常重要的时期 总体特点是 环境保护从管理策略 管理体制 管理思想和管理目标都进行了重大的改革和调整 该阶段的标志 a 全国第四次环境保护会议的召开 1996 7 15 7 17 一个目标 两大举措 一个策略 若干任务 b 提出了建立和完善环境与发展综合决策等四大机制 c 环境保护的地位得到加强 二 环境保护方针 1 三十二字 方针 全面规划 合理布局 综合利用 化害为利 依靠群众 大家动手 保护环境 造福人民 在1972年人 环大会上提出 2 三同步 三统一 方针 在国家计划的统一指导下 经济建设 城乡建设 环境建设同步规划 同步实施 同步发展 实现经济效益 社会效益和环境效益的统一 1983年第二次全国环境保护会议上提出 是对 三十二字 方针的重大发展 是环境管理思想与理论的重大进步 对 三同步 三统一 方针的理解与分析 a 三同步 的前提和基础是同步规划 体现了预防为主 b 三同步 的关键是同步实施 c 三同步 的目的是同步发展 是制定环境保护规划的出发点和落脚点 三 环境保护的政策 一 环境保护是一项基本国策 在第二次全国环保会议上把环境保护作为中国的一项基本国策 a 是立国之策 治国之策 兴国之策 b 在所有的环境政策中 国策居于最高的地位 把环境保护作为中国的基本国策的原因 a 是由中国的基本国情决定的 b 是由中国的环境状况决定的 c 是由国际履约责任决定的 二 环境保护的基本政策 1 预防为主 防治结合 综合治理的政策 贯彻预防为主的政策包括以下几个方面 a 把环境保护纳入到国民经济和社会发展计划之中 进行综合平衡 宏观层次是先决条件 b 环境保护与产业结构调整 优化资源配置相结合 促进经济增长方式的转变 宏观和微观层次 是根本保证 c 加强建设项目的环境管理 严格控制新污染的产生 微观层次是关键 2 谁污染 谁治理 的政策 是从日本环境政策中的 污染者负担 的原则引申过来的 实现这一政策 要解决两个问题 1 明确经济行为主体的环境责任问题 a 污染防治责任 经济活动的 外部不经济性 内化到企业自身的生产中去 b 生态保护责任 开发者保护 利用者补偿 破坏者恢复 环境责任者的内涵的变化 由企业扩展为经济行为主体 包括 生产行为主体 企业 和消费行为主体 意义 可解决环境保护资金问题 3 强化环境管理的政策 在第二次全国环境保护会议上提出 提出该政策的原因 a 中国在短期内不具备依靠高投入治理污染的条件 b 中国现有的许多环境问题是由于管理不善引起的 强化环境管理的措施 a 加强环境立法和执法 b 建立健全环境管理机构 c 建立健全环境管理制度 4 三大政策 的相互关系 三项基本政策互为支撑 缺一不可 相互补充 不可替代 预防为主的环境政策是从增长方式 规划布局 产业结构和技术政策角度来考虑的 谁污染 谁治理 的环境政策是从经济和技术角度来考虑的 强化管理是从环境执法 行政管理 宣传教育角度来考虑的 三项政策是一个有机整体 是环境保护工作的原则性规定 三 环境保护的单项政策 是环境保护基本政策的补充 1 环境保护的产业政策 指有利于环境保护的关于产业结构调整与发展的专项政策 包括两个方面 a 环境保护产业发展政策 b 产业结构调整的环境政策 2 环境保护的行业政策 指以特定的行业为内容开展环境保护的专项政策 a 鼓励发展的行业政策 b 限制发展的行业政策 c 禁止发展的行业政策 3 环境保护的技术政策 指以特定的行业或领域为对象 在行业环境保护政策许可范围内 引导企业采取有利于保护环境的生产和污染防治技术的政策 其是制定污染防治对策的依据 是开展环境监督管理的出发点 环境保护技术政策的总体思想 a 重点发展高质量 低消耗 高效率的适用生产技术 b 重点发展技术含量高 附加值高 满足环保要求的产品 c 重点发展投入成本低 去除效率较高的污染治理适用技术 4 环境保护的经济政策 指运用税收 信贷 财政补贴 收费等各种有效经济手段引导和促进环境保护的政策 a 污染防治的经济优惠政策 b 资源与生态补偿政策 c 污染税和污染费政策 5 环境保护的能源政策 指以提高能源利用率 开发无污染和少污染的清洁能源为主要内容 以适应和满足环境保护需要的能源政策 a 我国能源紧张 b 高消耗 浪费大 c 能源利用率与国际先进水平有很大差距 四 环境保护策略 是体现环境保护战略思想 从实际出发为解决未来一定时期内重大问题和实现环境保护阶段性目标的具体原则性谋划 是制定环境保护对策的依据 一 污染防治与生态保护并重 1996年在第四次全国环境保护会议上确立的新策略 a 是对过去20多年以来以污染防治为重心的环境保护策略的重新调整 b 是中国环境问题的发展 c 对环境问题的认识不断深化 d 二者处于同等重要的地位 不可偏废 不能替代 e 是环境保护策略的一个重大转变 二 以防治为主实施全过程控制 对环境污染和生态破坏实施全过程控制 是从 源头 上控制环境问题的产生 包括三个方面的内容 a 经济决策的全过程控制 b 物质流通领域的全过程控制 c 企业的全过程控制 五 环境保护的对策 一 污染防治对策 概括为 四个为主 四个结合 a 以浓度控制为主 实施浓度控制与总量控制相结合 b 以末端控制为主 实施末端控制与全过程控制相结合 c 以分散控制为主 实施分散控制与集中控制相结合 d 以区域治理为主 实施区域治理与行业治理相结合 二 生态保护对策 a 建设生态农业 b 生物多样性保护 c 流域生态保护 三 环境管理对策 环境管理对策是从强化管理的角度确定环境保护实践应遵循的准则和一系列可以操作的具体实施办法 是关于污染防治对策和生态保护对策管理思想的规范化指导 是解决环境管理中的 怎么管 的问题 包括 1 加强宏观调控 促进微观管理 措施 a 实施环境与发展综合决策 b 制定有效的环境经济政策 c 建立有效的环境经济体制 2 坚持 以新带老 以项目管理促进污染治理 以新建项目管理带动老污染治理 在杜绝新污染产生的前提下 加快老污染的治理 主要措施 a 加强行业建设项目环境管理 b 有效行使 环保审批权 c 建立排污权交易制度 3 坚持 以点带面 开展区域环境综合治理 抓住重点环境问题 以重点带动一般 主要措施 a 确定重点环境问题 b 确定重点工程项目 c 落实重点工程项目的环保资金 d 落实责任 分步实施 加强监督 4 坚持 以外促内 强化企业内部自主管理 要调整企业在环境管理活动中的定位 实现从被动的无条件服从到主动的自主选择的转变 要我做 我要做 具体措施 a 推行ISO14000环境管理体系标准 b 推行清洁生产 5 加强指导与服务 促进环境执法监督 四 中国环境与发展十大对策 1992年8月国家批准 1 实行持续发展战略 2 工业污染的防治 3 城市环境的综合整治 4 能源利用率的提高 5 生态环境的保护 6 加强科技开发 7 运用经济手段保护环境 8 提高全民族的环境意识 9 健全环境法制 强化环境管理 10 实施可持续发展战略的行为计划 六 环境管理制度 已形成了一个符合我国国情的环境管理制度体系 老三项 制度 1 环境影响评价制度 规定所有建设项目 在建设前对该项目可能造成的影响进行科学论证评价 提出治理方案 编制环境影响报告书 避免盲目建设对环境的损害 a 评价的对象 建设项目 区域开发计划和国家政策 b 是 预防为主 政策的具体体现 c 强化了对建设项目的环境管理 d 促进了环境科学 监测技术的发展 2 三同时 制度 指对环境有影响的一切新建 改建 扩建的基本建设项目 技术改造项目 区域开发项目或自然资源开发项目 其防治污染和生态破坏的设施 必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投入使用的制度 是我国最早实行的一项环境管理制度 3 排污收费制度 指国家环境行政机构依法对超标准排放污染物和向陆地水体排放污染物的单位和个人征收一定数额的费用 是常用的经济手段之一 开辟了一条可靠的污染治理资金渠道 排污即收费 收费标准偏低 强调了浓度 而忽略了总量 单因子收费 新五项制度 4 环境保护目标责任制 指各级政府行政首长应当对当地的环境质量负责 企业的领导人对本单位污染防治负责 并确定他们在任期间内环境保护的任务目标 列为政绩进行考核 a 加强了各级政府对环保的重视 b 有利于把环保纳入国民经济和社会发展计划 c 有利于由单项治理 分散治理转向区域综合防治 5 城市环境综合整治定量考核制度 对城市实行综合整治的成效 城市环境质量 制定量化指标 进行考核 每年评定一次 城市各项环境建设与环境管理的总体水平 使城市环境综合整治工作定量化 规范化 定量考核指标 1 环境质量指标 T S P等7项 权重30分 2 污染控制指标 水污染物排放总量削减率等9项 权重34分 3 环境建设指标 城市集中供热率等6项 权重20分 4 环境管理指标 排污费征收面 率 等5项 权重16分 共有27项 共计100分 6 排污许可证制度 指向环境排放污染物的排污者 事先必须向环境保护行政管理部门提出申请 经过审核批准领取许可证后 按照排污许可证所规定的条件排放污染物的制度 a 是定量化的手段 b 核心是确定污染物总量控制目标和分配削减指标 c 主要内容 排污申报登记 核定排污量 审核发放排污许可证 排污许可证的监督与管理 7 污染集中控制制度 污染治理应是集中与分散相结合的道路 以集中控制作为发展方向 我国在污染源的分散治理上 花费了很大的财力 物力 但效果并不显著 原因之一是 对环境工程的费用 效益分析不够 8 污染限制治理制度 对造成环境严重污染的企事业单位和在特殊保护区内超标排污的已有设施 由有关国家机关依法限定其在一定期限内完成治理任务 达到治理目标的规定的总称 限期治理的对象 a 位于特殊保护区内的超标排污的污染源 b 造成严重污染的污染源 我国环境管理的模式 手段和职能 一 环境管理模式 一 环境管理模式 定义 是指正确处理环境管理事务中上下左右 条条块块的权力 责任 相互关系及沟通这些关系的方式 1 上下关系 在中央统一领导下 条条与块块相结合 以地方为主 即中央颁布政策 法令 提出目标要求 以地方为主组织实施 2 左右关系 有关行业 部门 单位 按照明确分工 各方去办的原则 负责管理所辖范围内的环境保护工作 环境管理部门要从方针 政策 规划上给予指导 同时进行协调和监督 三种模式 1 区域管理模式 即 横向管理 或 块块管理 模式 是将同一区域的环境问题 不分行业 不分领域 不分类别均纳入该区域的环境管理范围之内的管理模式 a 该模式是环境管理模式中的主要模式 是其它管理模式的基础 b 资源环境管理 城市环境管理 乡镇环境管理 自然保护区环境管理等均采用此模式 2 行业管理模式 即 纵向管理 条条管理 模式 是跨越行政区域范围 以行业作为管理对象 以行业作为管理内容的一种管理模式 3 区域与行业相结合的管理模式 是前两者的有机结合 既能发挥区域行政管理的优势 又能兼顾行业管理体制的特长 优势互补 二 国外环境管理模式简介 共有四种模式 1 分散管理模式 环境管理权由不同的部门分别掌握 意大利 荷兰 前苏联等 这些部门主管的业务范围或可能造成环境污染 或可能受环境污染的影响 如前苏联 把环境交由农业 卫生 渔业 地质等部门分别行使 优点 各部门比较熟悉本部门的业务 可以把环境与其业务协调起来 不足之处 a 各部门既有业务上的目标 又有环境方面的目标 牺牲环境利益谋求业务目标 b 环境管理需要各部门的综合协调 而该模式因机构分散 各行其是 甚至相互扯皮 2 集中管理模式 环境管理权属于专门从事环境管理工作的机构 由该机构统一行使 美国 丹麦等 优点 有一个具有实权的专门机构对环境实行全面统一的管理 从而保证无论何时都有一个机构在为环境保护而努力 不足之处 由于环境管理涉及相当广泛的专门性问题 不很熟悉各部门的业务 协调困难 3 分散管理与统一监督相结合模式 环境管理权赋予业务与环境相关的各主管部门 但同时还创设一个中央机关负责达到更高的环境质量标准和协调环境保护各种机构的工作 英国 法国等 优点 既能发挥各个业务部门熟悉本部门业务的积极性 又有一个专门的机构进行协调 不足之处 由于其专门机构的地位与权限与其他业务部门平行 在环境管理中时常会遇到阻力 4 政府长官负责与统一管理相结合模式 环境管理权由各级政府长官和专门从事环境保护工作的机构共同行使 日本等国 优点 a 政府首脑兼任环保机构的领导 较大的管理权限 克服各种阻力 b 公害对策会议能为政府长官和环境厅在业务方面提供咨询 各种环境决策和重大管理措施在技术 经济 法律 政策等方面稳妥可行 三 我国现行的环境管理模式 是一种类似分散管理与统一监督相结合的模式 设有相对独立 专门的环境监督管理机构 其主要职能是 a 对整个环保工作进行规划 协调 b 依法提出环境法规草案和制定行政规章 c 依法监督 管理环境法律 法规 规章 规划 标准的实施 还相应建立了地方分级管理体制 区域性和地方性 优点 充分发挥了中央统一领导 宏观调控的作用和地方各级政府微观管理的积极性 不足之处 a 环境保护行政主管部门与其他部门之间的分工不明确 难以发挥其统一监督管理的职能 b 环境要素的多元化管理 仅关注与本部门相关的问题 忽略环境问题的相互联系性 难以根本解决问题 c 环境问题具有综合性 且有一个量变到质变的过程 量变过程中后果不明显 环保难介入 监督滞后 d 环境管理部门多元化导致环境综合管理的不协调性 管理手段的不兼容 每个部门都有自己的一套管理手段和方法 各环境各要素管理部门制定政策是相互不协调 结论 a 提高环境保护行政主管部门的地位 b 实行各级政府首长的环境保护责任制 二 环境管理的手段 指为实现环境管理目标 管理主体针对客体所采取的必需 有效的手段 1 法律手段 指管理者代表国家和政府 依据国家环境法律 法规所赋予的 并受国家强制力保证实施的 对人们的行为进行管理以保护环境的手段 是环境管理的最基本的手段 是其他手段的保障和支撑 最终手段 主要特征 强制性权威性规范性共同性持续性 2 经济手段 指管理者依据国家的环境经济政策和经济法规 运用价格 成本 利润 信贷 税收 收费和罚款等经济杠杆来调节各方面的经济利益关系 规范人们的经济行为 培养环保市场已实现经济效益和环保效益统一的手段 宏观管理的经济手段 微观管理的经济手段 主要特征 利益性 间接性 有偿性 经济手段发挥作用的基本前提 企业因违反环境法律 法规所必须支付的用于环境保护的补偿或费用必须大于企业因逃避环境责任而获取的非法收入的额度 3 技术手段 是指通过污染防治技术 污染治理监督技术来规范企业的排污行为 对污染控制和监督活动实施全过程管理的手段 污染防治技术包括 a 污染预防技术 清洁生产技术 b 污染治理技术 环境工程技术 污染治理监督技术 指地方环保部门对污染行为单位的污染治理活动和过程实施有效监督的技术 a 常规监测技术 b 自动监控技术 是微观环境管理中最直接最主要的技术手段 4 行政手段 是指在国家法律监督之下 各级行政管理机构运用国家和地方政府授予的行政权限开展环境管理的手段 主要特征 权威性 强制性 具体性 无偿性 5 教育手段 是指运用各种形式开展环境保护的宣传教育以增强人们的环境意识和环境保护专业知识的手段 环境教育包括 基础环境教育 专业环境教育和社会公众环境教育三种形式 公众环境意识是国家和政府进行环境决策的基础 是群体对个体的影响 环境教育的特征 广泛性 非程序化 三 环境管理的职能 指环境管理的职责与功能 环境管理有六大职能 1 计划职能 是环境管理的首要职能 指对未来的环境管理目标 对策和措施进行规划和安排 确立短期和长期的管理目标 选定实现管理目标的对策和措施 2 组织职能 指为了实现环境管理目标 对人们的环境保护活动进行合理的分工和协作 合理配备和使用各种资源 协调和动员社会各方面的力量 正确处理人际关系和调整社会各阶层的经济利益关系的职能 包括两大方面 a 环境管理的内部组织职能 b 环境管理的外部组织职能 是第一位的 如何有效发挥外部组织职能 是环境管理学面对的理论和实践两大问题 需通过环境管理体制改革加以解决 3 监督职能 是环境管理活动中一个最基本 最主要的职能 按监督的功能划分 a 内部管理监督 管理组织的自身监督 b 外部管理监督 管理组织者对被管理者实施的监督 是环保部门开展环境管理的主要内容和主要方面 按监督的内容和对象划分 a 经济主体监督 指环境管理部门对所有经济行为主体依法开展的环境监督 b 行政主体监督 指环境管理部门对依法赋予环境保护责任与义务的政府其它部门和所有经济行为主体的行政主管部门有关环境保护的计划 实施情况依法开展的环境监督 4 协调职能 指在实现管理目标的过程中协调各种横向和纵向关系及联系的职能 从宏观上讲 环境管理要协调环境保护与经济建设和社会发展的关系 实现国家的可持续发展 从微观上讲 环境管理要协调社会各个领域 各个部门 不同层次人们的各种需求和经济利益关系 以适应环境准则 如对汽车尾气的管理 5 指导职能 指环境管理者在实现管理目标的过程中对有关部门具有的业务指导职能 a 纵向指导 上级环境管理部门对下级环境管理部门的业务指导 b 横向指导 指在同一政府领导下的环境管理部门对同级相关部门开展环保工作的业务指导 6 服务职能 环境管理的经济学原理 一 外部性概念 定义 指在实际经济活动中 生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场的影响 类型 一 外部性理论及其内部化方法 1 按外部性的性质 a 外部经济性 或正外部性 有益的影响 b 外部不经济性 或负外部性 有害的影响 2 按产生外部性的原因 a 生产的外部性 正或负 主要 b 消费的外部性 正或负 3 按外部性影响的对象 a 公共外部性 不可减少的外部性 b 私人外部性 可减少的外部性 公共物品的两个最基本的性质 a 供给的普遍性 即消费的无竞争性 指某人对某物品的消费完全不会减少或干扰他人对此物品消费 普遍性体现在不可减少性之上 b 消费的非排他性 指某人的消费不能阻止任何其他人免费享受该物品的消费 两种性质可能同时存在 却不一定相互依存 如大气污染 私人外部性 外部影响只对个别人产生影响 且这种影响是可以减少的 如垃圾 即一个受害者对外部性的消费减少了他人的类似消费 重要的资源配置问题是 如何以最小的社会成本处理 垃圾 该生产者或消费者产生的外部费用 进入生产或者消费决策 由它们自己来承担或消化 即 污染者付费 的原则 方法 分为两类 二 外部不经济性的内部化 管制 即命令控制型 和经济刺激 即市场激励 指有关当局根据相关的法律 法规和标准等直接规定当事人产生外部不经济性的允许数量及其方式 1 管制 a 控制污染物的排放 浓度或排放量 b 控制源头 原料 能源 管制手段是占主导地位的 前提 有一系列污染控制法律 法规 管制在消除外部不经济方面有较大的确定性 管制系统包括 管制指令生成机构 执行机构 制裁 监督机构 管制手段的局限性 a 需大量污染源信息 成本提高 有效性下降 c 企业间的技术差异和控制费用差异较大 执行统一管理 社会费用高 b 要适应新的生产工艺和环境状况 不断制定生产工艺和产品的详细规定 需大量的时间 很难对新技术作出及时的反应 d 难以解决大量小型而分散的污染源 2 损失赔偿 是一种直接赔偿法 是通过法律补救和纠正外部不经济性的一种法院仲裁方法 是一种事后补救性的手改 但可起到警告和预防作用 在理想的条件下 法院的判决应刚好使污染者的所有外部费用内部化 即污染者的私人费用等于外部费用 a 诉讼费用或交易费用可能很高 且可能拖很长时间 c 许多受害者和自己不参加起诉 外部费用的计算困难 d 环境污染多为滞后的损失 在技术上给公正判断造成困难 b 由于环境问题的复杂性 污染者和受害者之间的损失剂量关系在技术上难以判断 损失补偿的定量化困难 3 排污权交易市场 后述 4 非市场的经济手段 主要通过政府的强制力量 通过价格 税收 信贷和收费等强制手段 使企业和消费者把他们产生的外部性纳入它的决策中来 排污收费是非市场手段中应用最广泛的 最典型的一种方法 一 有效率的污染水平 环境容量是资源 a 对环境容量不利用或利用不足 是资源配置的无效率或低效率 二 环境经济政策 b 环境容量是有限的 过度使用或损害环境容量 也是资源配置的低效率或无效率 环境容量的有效利用决定于边际治理成本 MAC 和边际损害成本 MEC 污MEC染成本MACE EE 排放水平图5 1 有效率的污染水平 治理成本与损害成本之和是社会总成本 理想的排放水平和治理水平是在E点 有效率的污染水平 社会总成本最小 资源实现有效率的配置 在环境管理的实践中 E点只可能近似的获得 由于政治 社会 经济 技术等原因 实现该目标的手段 强制执行各类环境法规 以市场为基础的经济手段 二 污染者付费原则 强制执行的各类环境法规又称为命令 控制型的环境政策 包括 各种环境标准 必须执行的命令和不可交易的配额 特点 a 其环境政策目标明确 能获得预期的环境效果 b 需庞大的执法队伍和高额的执行成本 因此 在环境管理中 不同程度运用以市场为基础的经济手段 即环境经济政策 环境经济政策的特点 与命令 控制型政策相比 a 是以市场为基础 着重间接宏观调控 不需全面监测政策对象的微观活动 大大降低了政策执行成本 b 可通过市场中介 把具有一定的行为选择余地的决策权交给环境责任者 而不是政府本身 使环境管理更加灵活 可适用于具不同条件 能力和发展水平的政策对象 c 可有效地配置环保所需的资金 既可投资污染治理 也可用于纠正其他不利于可持续发展的经济政策 环境经济政策的目标是纠正环境问题的外部不经济性 并使其内部化 具体体现为 污染者付费 原则 PolluterPaysPrinciple 定义 污染者应该承担由政府决定的控制污染措施的费用 以保证环境处于可接受的状态 换言之 在生产过程或消费过程产生污染的产品和服务的成本中 应包括这些控制污染的费用 OECD1974年要求各成员国不应该通过补贴或税收优惠来帮助污染者承担污染控制费用 非补贴规定 三 环境经济政策的一般形式 基于市场的环境经济政策分为两类 1 调节市场 型 利用现有的市场实施环境管理 如收排污税 费 取消对环境有害的补贴 建立抵押制度等 a 通过 看得见的手 即政府干预来解决环境问题 b 由政府给外部不经济性确立一个合理的负价格 c 由外部不经济性的制造者承担全部外部费用 此类环境经济政策又称 庇古手段 2 建立市场型 包括明晰产权 可交易的许可证 国际补偿体制等 通过 看不见的手 即市场机制本身来解决环境问题 此类环境经济政策又称为 科斯手段 两类经济手段的异同性 1 相同之处 a 使外部费用内部化 b 允许经济人为了实现环境目标 通过费用效益的比较 选择一种最优方案 2 不同之处 两类手段的实施途径和效果是不同的 表现在 a 庇古手段多依赖于政府 而科斯手段更多地依赖市场机制若不存在 政策失效 两种手段都可行 但如果出现政府 寻租 则科斯手段较有效 b 庇古手段需政府实施收费或补贴 管理成本较大 科斯手段需要政府界定产权 当污染者数量多 环境资源产权界定困难时 企业间交易成本较大 科斯手段效率降低 c 庇古手段不仅可以获得环境效益 还可使政府获得经济效益 科斯手段一般只获得环境效益 d 庇古手段一般提供不了刺激 税 费 率一般是固定的 且常低于边际治理成本 对所有厂商的标准一样 不公平 科斯手段一般能刺激厂商 减少排污 e 如果被税收保护的人企图通过自己的行为影响税负和税收 实施庇古税可能导致另外一些外部性 如为获赔偿搬到排放烟雾的工厂周围居住 人为造成社会成本增加 庇古手段和科斯手段各有利弊 在环境收益情况相同情况下 选取何手段主要取决于边际管理成本和边际交易成本 边际管理成本 MMC 指增加一个污染者所带来的政府管理总成本的增量 边际交易成本 MTC 指增加一个污染者所带来的企业与企业之间交易的费用 a MMC和MTC都包括环境保护机构的运行成本和环境监测成本 b 这些成本在两类中占的比例不同 c 当污染者数量较少时 MMC较高 而MTC较低 d 当污染者数量较多时 MMC较低 而MTC较高如下图 边庇古手段MTC命令控制型际科斯手段成本MMCMC00Q1Q2Q3Q4污染企业数图5 2 边际管理成本与边际交易成本 F L G 当Q Q2时 对应的MTC和MMC相交于F点均为MC0 此时 两种手段都可以采用 当QMTC 应选择科斯手段 当Q Q2时 MTC MMC 应选择庇古手段 当Q L 最低点 时 采取何手段不仅取决于MMC与MTC的比较 还取决于MMC与命令控制型手段的比较 当Q2 Q Q4 即在G点以左 时 还可以继续选择庇古手段 当Q Q4 即在G点以右 时 由于MMC急剧回升 故应考虑采用命令控制型手段 市场化程度与政府效率对管理手段的影响 1 市场化程度提高 MTC曲线右移 交点由F移至F Q2 决策管理手段的临界污染企业数 移至Q2 科斯手段的活动区间增加 2 政府工作效率提高 MMC曲线下降到MMC 交点F降为F Q2降为Q2 庇古手段的活动区间增加 3 市场化程度和政府工作效率同时提高 F点移至E点 虽经济政策手段的区间不基本一致 但边际成本由MC0下降到MC0 边MTCMTC 际成MMC本MMC MC0F E0Q2 Q2Q2 污染企业数图5 3 市场化程度与政府效率 F F 四 环境经济政策的类型 世界各国环境经济政策经常使用的经济手段 主要有9大类 1 明晰产权 所有权 使用和开发权 2 建立市场 可交易的排污许可证 可交易的环境股票 3 税收手段 污染税 产品税 出口税 进口税 税率差 资源税 免税等 4 收费制度 排污费 使用者费 资源 环境 补偿费 5 罚款制度 违法罚款 违约罚款 6 财政手段 财政拨款 赠款 部门基金 专项基金 7 金融手段 软贷款 贴息贷款 优惠贷款 商业贷款 环境基金等 8 责任赔偿 法律责任赔偿 环境资源损害责任赔偿 保险赔偿等 9 证券与押金制度 环境行为证券 废物处理证券 押金 股票等 五 环境经济政策的实施条件 1 实施条件 1 比较完备的市场体系 a 若市场功能不健全 管理者失去了传递意图的中介或导致市场信号失真 b 管理对象对市场信号反应迟钝 甚至不发生反应 2 相应的法律保障 参与市场运行的环境经济政策 只有在相应的法律保障之下 才具有合理性和权威性 如 巴西的宪法只允许对每一项交易征收一种税 3 配套的规章和机构如 排污收费制度的实施 需要制定实施细则 收费标准 及建立相应的环境监理机构 4 相应的数据和信息如 要在最优水平上实施调控 使边际控制成本 边际损害成本 掌握污染控制的成本函数及环境损害函数等信息 2 影响因素 1 政策可接受性 a 环境经济政策必然会影响一些部门 地区的利益 b 受影响的利益集团会采取相应反措施 c 当反对的力量强大到足以影响政治决策过程时 环境经济政策可能被放弃 必须评价环境经济政策的政治和社会的可接受程度 2 相关政策的制约 现行的法规框架为环境经济政策的选择划定了有限的生存空间 环境经济政策与其他经济政策之间的关系只能采取配合而不是冲突的形式 如 建立环境保护基金或投资公司 必须经中国人民银行批准等 否则 一些在环保部门内部合理的 有意义的设想 放在国民经济运行的背景之下 可能与国家的宏观经济政策相抵触 不具备现实可实施性 3 管理的可行性 管理的可行性既影响环境经济政策的选择 也影响具体的执行 如 荷兰1988年实行的环境税 税种多 难以管理 1992年 将5种税改为1种税 我国的排污许可证制度 因技术含量高 难推广 4 公平性的考虑 在决策者看来 有些经济手段的实施可能会引起社会不公平的问题 如普遍提高水资源的价格 5 对市场竞争力的担心 施行环境经济政策会给企业造成经济负担 影响经济效益水平 削弱本部门或地区产品的竞争力 6 产业政策 各级政府的实现特定时期的经济目标而制定的产业政策 会影响环境经济政策的实施 如财政补贴等 六 实行环境经济政策的必然性 1 中国的大多数环境政策 是在计划经济体制背景下制定的 严重的不适应性 政策效力减弱 新的经济体制呼唤新型环境管理模式 2 国民经济高速发展期 各类环境问题大量出现 传统的命令 控制型政策 已不能适应管理对象的迅速变化 环境经济政策具灵活弹性的管理形式 3 执行命令 控制型的环境政策需要设置机构 需投入大量资金 人力 环境经济政策利用经济杠杆发挥作用 人力 资金和机构需求较少 4 我国环保投入受资金供给和投资体制双重制约 投资纵令一直不能满足环保需要 环境经济政策的资金配置功能可解决这一燃眉之急 5 我国地域下 自然条件复杂 地区间经济和发展水平差异大 一刀切的命令控制型政策往往因过分强调环境效率而忽视了经济和社会公平 而环境经济政策灵活的实施方式 有利于具体环境问题的具体解决 庇古 1920年 应根据污染所造成的危害对排污者征税以弥补私人成本和社会成本之间的差距 使二者相等即 庇古税 把针对污染物排放所征收的各种税费统称为 庇古税 三 庇古税 费 排污费 征收排污费制度 对向环境排放污染或超过国家排放标准的排污者 按照污染物的种类 数量和浓度 根据规定征收一定的费用 利用经济杠杆的调节作用 从外部给企业一定的经济压力 使排污量的大小与企业的经济效益联系起来 一 排污收费制度的作用 a 提高了企业的环境意识 促进了企业加强环境管理 b 开辟了一条可靠的污染治理资金渠道 c 促进了环境保护事业自身建设的发展 保证了环保事业稳定的资金渠道 二 我国排污收费制度的发展 1978 12 31 环境保护工作汇报要点 国务院环境保护领导小组 第一次正式提出实施排污收费制度 1979 9 中华人民共和国环境保护法 试行 排污收费制度得以明确 为该制度的建立提供了法律依据 1982 7 1 征收排污费暂行办法 在全国执行 标志着排污收费制度在中国正式建立 1988 9 1 污染源治理专项基金有偿使用暂行办法 排污费由拨款改为贷款 重要的改革措施 1992 9 14 关于开展工业燃煤SO2排污收费试点工作的通知 排污收费实施范围的重要扩展 1993 8 15 关于征收污水排污费的通知 对不超标的污水排放征收排污费 首次体现了总量控制的思想 a 环境容量 资源 稀缺性 有偿使用 b 某些排污单位浓度虽低于国家排放标准 但占用环境容量 造成的实际危害甚至超过某些超标单位 不公平 三 我国排污收费制度的特点 1 收费地域广 收费种类和收费因子多 在全国范围污水 废气 固体废物 噪声 放射性等多种污染物 2 以征收超标排污费为主 以征收非超标排污费为辅的收费体系 考虑中国的国情国力 3 经济手段的多样化 包括收费 罚款 财政和金融等4种手段 4 是目前8条环保投资渠道中唯一由环保部门管理的投资渠道 5 排污收费的法规体系多层次 全方位 4个层次 法律 4部 行政法规 2项专门规定和12项补充规定 地方法规 规章 50多项 和行政规章 15项 6 建立了遍及全国的各级环境监理机构 执行排污收费制度 1600多个机构 2万多监理人员 7 排污收费的性质 是纳入财政预算内的行政收费 具 准税 的性质 环保局成为了集 排污收费 政策的设计者 实施者和资金的管理者 使用者四种身份为一身的政府部门 这在中国的政府机构中几乎是唯一的 四 我国排污收费制度的实施原则 1 排污单位缴纳排污费 并不免除其应承担的治理污染 赔偿损害的责任和法律规定的其他责任 2 排污单位逾期不缴排污费 每天增收滞纳金1 拒缴排污费 环保部门可以处以罚款 并可申请法院强制执行 3 缴纳排污费 但仍未达到排放标准的排污单位 从开征的第三年起 每年提高征收标准5 4 环境保护法 公布以后 新 改 扩建的工程项目和挖潜 革新 改造的工程项目排放污染物超过标准的 应加倍收费 5 中国目前对污水实行征收排污费和征收超标排污费的双收费制度 6 排污费和超标排污费可以从生产成本列支 但滞纳金 提高标准收费 加倍收费和补偿性罚款等均不得计入成本 7 征收的排污费纳入预算内 按专项基金管理 不参与体制分成 8 所缴纳的排污费中 不高于其中的80 的部分可用于排污单位污染治理费用不足的补助 20 可用于补助环保部门的自身建设 9 从中提取一定比例的资金 设立污染源治理专项资金 采用委托银行贷款的方式有偿使用 五 我国排污收费制度存在的问题 1 征收排污费的性质问题 对征收排污费的性质有不同的观点 a 认为是排污者对污染损失的一种补偿 但在我国 排污者实际缴纳的排污费和治理费与污染损失费相比 相差甚远 b 认为是环保筹集资金的一种形式 但排污量不应该成为环保资金来源的主要渠道 c 认为是税收的一种 但在我国排污费并不上缴国库 d 认为这是企业间的环境互助金 并具有 吃大户 的特点 结合立法精神来看 征收排污费是运用法律手段 是污染者承担一定经济责任 目的在于促使污染的治理 2 收费标准的确定问题 理论值收费标准的确定 应同立法的目的相一致 即收费额一般不应低于正常处理费用 否则排污单位宁愿缴纳排污费而不积极治理 这有悖于立法的目的 现状目前的收费标准仅为污染治理设施运转成本的50 左右 某些项目甚至不到治理成本的10 原因 a 许多老企业管理水平低 工艺设备落后 超标排污量大 如大幅度提高收费标准 会影响企业的支付能力 b 征收排污费必须和有关政策相衔接 如 燃煤排污收费标准过严则有悖于能源政策 c 需考虑某些行业历史形成的特殊情况如火电厂的粉煤灰的收费标准1 2元 月 吨 而其他工业废渣5元 月 吨 3 收费面不全 排污收费的对象 主要是大中型企业和一部分事业单位 对第三产业和乡镇企业的排污费仅在一部分地区开始实行 居民生活污染物排放基本未实行收费 4 以浓度为基础的超标排污收费不利于污染物总量控制 同一排污口含有两种以上有害物质时 收费按最高的一种计算 存在以下弊端 5 多种污染物收费计算方法问题 a 使不同排污者在竞争中可能处于不平等的地位 b 削减污染物种类对排污者没有实惠 6 收费的使用问题 按排污收费办法规定 不超过80 的排污费交还企业用于治理污染 这在收费的使用上产生以下问题 a 企业费用负担依旧不均因为排污费的绝大部分被无偿使用 b 从根本上说 是把治理费转嫁给消费者因为排污费已打入生产成本 消费者给排污者以财政资助 c 污染治理资金使用效益不高资金分散使用 忽视了必要的集中治理 d 排污者只能用于工业污染的末端治理 不能用于清结生产和集中控制设施 影响了投资效果 e 排污费有偿