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鲁谷社区管理模式 王静静 李榕珊 裴大雄 徐广亚 陈中帅 常飞 目录 社区改革的必要性社区改革的经验及我国社区建设的发展鲁谷社区改革的提出鲁谷社区改革的具体措施鲁谷社区改革的意义鲁谷社区改革存在的问题我国社区改革存在的问题对我国社区改革的启示及建议 社区改革的必要性 王静静 1954年 城市街道办事处组织条例 规定 街道办事处作为区级政府的派出机关 代表政府办理有关居民适宜的组织 并不具有完全的行政机构性质 专职工作人员人数为3至7人 工作任务主要有三项 办理市 市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项 指导居民委员会的工作 反映居民的意见和要求 改革开放后 尤其是20世纪80年代中期以后 国有企业改制使原来由单位承担的诸多社会功能转移出来 归属于城市基层管理机构 最后落到街道办事处 庞大的流动人口涌入城市 使城市实际居住人口剧增 加重了社会管理的任务 城市基层管理机构的工作对象 工作内容以及工作强度均发生了诸多变化 工作职能 城市管理 民政福利 社区服务 人口 包括外来人口 管理 社会治安 街道党的建设 指导居委会 社区精神文明建设等 街道内设机构一般在20个左右 人员编制也由最初的3至7人扩大到100人以上 一 职能调整不到位 首先 街居制的管理体制没有完全理顺 街道作为一级准政府 包揽了一切社会事务 权力体系过于集中 管理层次过多过滥 部门之间职能重叠 其次 在经济社会转型之中又承担了很多新职能 最后 随着政府职能转变 政府 瘦身 而下移的各项任务 由于街道办事处的职能调整不到位 使得街居制的负载量越来越重 政府缺位 越位现象时有发生 二 职责不对称 街道在承担了大量繁重任务的同时 却没有独立的执法权和完全的行政管理权 在权限上受制于上级政府各职能部门 即街道作为政府的基层组织 承担了大量的责大权小甚至是有责无权的职责 致使政府部门与街道之间职责不清 条块关系混乱 运行机制不畅 阻碍了城市管理科学化的发展 三 行政方式不健全 经过近10年的发展 北京市各街道办事处都引进了一些新的办事方式和手段 但总体来看 行政方式还需要进一步转变 如 网上办公速度较慢 信息的时效性和准确性难保证 与辖区居民的沟通渠道不畅通 服务供给缺乏竞争机制和激励机制等等 这些问题的存在 一方面使街道办事处的管理和服务信息化程度不够 不能真正了解和掌握辖区居民的需求和要求 影响服务质量和水平 另一方面使管理成本上升而管理效率下降 四 队伍建设不完善 由于职能繁多 直接导致街道办事处机构庞杂 人员膨胀 队伍素质有待提高 不仅使行政运行成本不断增加 而且人浮于事 部门间协调不畅 行政运转效率十分低下 从理论上讲 我国城市管理体制改革的目标是建立 二级政府 三级管理 的组织构架 但由于街道办事处 行政化 的工作思维和运作方式 使我国城市管理实际上形成了 三级政府 四级管理 的多行政层级的复杂局面 因此 我们必须通过改革 建立与现行经济社会发展需要相适应的现代街道办事处管理体制 国外及港台地区社区建设的主要做法和特点 王静静 一 政府高度重视社区建设 计划性 规范性强 自20世纪50年代联合国倡导社区发展以来 社区建设成为西方国家政府有计划 有目的地引导社会发展的重要内容 政府每年对社区建设工作都要制定一系列的工作计划和发展计划 每项计划包括工作内容 组织措施和目标要求等 大多都有数量指标 如解决社区居民就业 贫困 老年 青少年儿童等方面的各类社区发展计划等 在美国纽约 政府和官员在社区建设中的职责都有明确的规定 二 多主体 多层次 多功能的社区发展组织模式 工作机构 组织体系健全 西方国家社区工作组织体系是由政府各职能部门 政府资助的社区组织和民间团体举办的非营利机构所组成 政府在社区工作体系中承担的主要职能 一是制定相关政策与立法 二是财政支持 三是监督 检查民间团体和非营利机构的工作情况 四是实行严格的宏观调控与管理 经过多年的社区发展 西方发达国家初步形成了政府组织 指导与监控 社区组织和民间团体主办 企业在社区内通过市场机构提供优质服务 以满足不同人群特殊需求的社区发展运行机制和组织体系 三 非政府非营利组织发达 专职人员都受过社区工作的专业训练 在西方许多国家和港台地区 非政府组织作为一支重要的社会力量 数量多 分布广 发挥了不可替代的作用 一是为社区居民提供具体的服务 二是拓宽资金来源 三是了解和反映社区居民的需求和利益 另外 在西方国家 社区工作已成为一项重要的职业 从业人员大都经过严格的职业技能培训 主要通过学历教育和成人教育两种途径 培训时间 科目等都有严格要求 其收入和待遇与政府工作人员大体相同 四 社区参与广泛 自治和自助能力不断提高 社区参与广泛主要体现在社区参与的结构上 一些西方发达国家社区参与人员中 既有老人 中青年 还有中小学生 既有社区内的非营利组织和志愿组织 还有驻区企业单位 强烈的社区参与意识 原因有三 一是政府的大力提倡 鼓励 许多国家在鼓励青年参与社区工作方面形成制度化要求 二是社区居民争取和维护自身利益的重要途径 三是新的经营理念所取得的成功 五 多渠道的筹资方式 美国 联邦政府出资为主 地方政府 基金会 教会 企业 个人等多途径投资和捐款并存澳大利亚 政府资助全部费用的60 左右 其余部分通过社会赞助和社会义工来解决以色列 国家贷款 地方政府拨款 有偿服务收入 社会各界的资助和犹太人组织筹集的资金英国 各级政府财政拨款香港 主要来自政府 约占70 80 其次来自收费 其余来自公积金 捐款等台湾 主要来自政府资助和民间捐助 我国社区建设的发展及现状 王静静 我国社区建设的提出与发展 提出 1989年12月26日全国人大通过的 城市居民委员会组织法 第一次将 社区服务 的概念以法律条文形式固定下来 发展三阶段 从1986年民政部倡导社区服务开始到1999年 全国社区建设实验区 试点工作启动 为社区建设的提出及试点阶段 从2000年到2002年 以中办发 2000 23号文件下发为标志 为社区建设全面推进阶段 2002年以来 以全国社区建设示范市 区 评选为标志 社区建设进入发展阶段 当前我国社区建设工作现状 成效 社区的规模逐步扩大 社区的功能不断扩大 社区的任务不断增加 社区民间组织日趋活跃 社区居民自治制度初步建立和规范 社区工作这素质逐步提高 社区基础服务设施得到加强 但是 从社区建设的本质要求上看 我国社区建设仍然停留在政府主导阶段 实质上是起步阶段 全国社区建设水平整体上发展不平衡 社区建设的主要目标是加强基层政权建设和提高城市管理水平 鲁谷社区改革的提出 裴大雄 鲁谷社区位于北京市石景山区 占地面积7万余平方米 有住宅楼17座 住户1842户 居住人口4631人 目前辖区内有各种人口10万余人 常住外来人口1万余人 中央 部属单位11个市属单位9个区属单位26个中小学校5所小区物业管理部23个商业餐饮服务网点300余家社区居委会20个 鲁谷社区的介绍 2011年 北京市开始进行行政区划调整 石景山区也被纳入调整范围 市 区有关部门曾考虑将八宝山街道一分为二 在鲁谷地区成立一个新的街道办事处 石景山区委 区政府并没有简单地进行 分割 处理 而是在鲁谷区进行社区体制的改革 努力革除传统行政管理所带来的弊端 在街道层面进行 突破式 的管理体制创新 1 2 3 行政区划调整 鲁谷脱离八宝山 管理体制创新 鲁谷社区管理体制改革的提出 一 改革契机行政区划调整 召开全国性的社区体制创新交流会 邀请国内外理论工作者 实践工作者共同探讨鲁谷改革方案 赴上海 青岛 沈阳 武汉等地考察调研其他地区街道管理体制改革的经验 鲁谷社区体制创新筹备组 收集相关文献法规资料 确立改革的制度合法性 通过走访 座谈 问卷调查等形式收集居民 居委会 区政府相关职能部门的意见 二 改革筹备 理念先行 三 确立改革原则 定位政府 社会和市场三者间的系 政府依法行政 社区依法自治 政府行政管理职能归位 社会职能归位 社区党工委负责党建工作社区 行政事务管理中心承担行政管理职能 社区代表会议是社区居民自治组织 定位一个关系 保证两个依法 实现两个归位 建立三个体系 四 改革筹备 在实践中推进改革鲁谷社区新体制的创立 采用了先构架 后搭台的原则 即先确立改革的原则 确定新社区体制的框架 挂牌宣布成立之后 逐步逐条梳理社区部门职能 然后确定新机构的编制 人数 经费 工作形式等具体内容 最后在实际运作中不断的修订 完善运行机制 在国家民政部 市委组织部 市委研究室 市编办等部门的支持和参与下 鲁谷最终改革方案于2003年3月确定 4月进入试运行 同年7月 鲁谷社区 正式挂牌 1 2 3 城市管理中新旧体制转换和社会转型中所积累的问题和矛盾 街道 越位 错位 权能失衡 问题突出 改革街道管理体制势在必行 全国社区体制改革的大趋势影响 石景山区委 区政府高度重视社区建设 鲁谷社区管理体制改革的动因 鲁谷社区管理体制改革的动因 直接动因 适应城市社区建设发展的需要根本原因 现行城市社会管理体制与社会主义市场经济的发展要求不相适应 是新形势下我国城市行政管理体制在实现政府 社会管理 公共服务 两大职能方面存在着诸多问题和严重不足 目前 鲁谷社区以其 小政府 大服务 大社区 高效率 的新型社区管理模式 在全国引起了广泛的影响 得到了国家民政部和专家学者的充分肯定 并将其称为 鲁谷社区管理模式 鲁谷社区改革具体措施 李榕珊 主要内容 1 改革了机构名称 新机构取消 街道 二字 冠名 社区 成立了街道级的大社区 下辖20个居委会 是目前北京市唯一称之为 社区 的街道 主要内容 2 建立了新的组织体系 在建立社区党工委 社区行政事务管理中心的同时 选举产生了鲁谷社区代表会议及其常设机构一鲁谷社区委员会 作为代表鲁谷社区广大居民和社会单位利益的群众性自治组织 承接政府剥离出来的部分社会事务 监督政府依法行政 鲁谷社区代表会议由233名代表组成 类似向志高这样的160名代表由20个社区居委会选民选出 另有33名驻社区单位的代表 由驻区单位推荐产生 其余的40名代表是驻区的各级人大代表和政协委员 社区代表会议选举产生的社区委员会是社区代表会议的常设议事协调机构 下设6个专业工作组 分别承担社区服务和社会福利 文教体卫等工作 社区里的人大会议和人大常委会 主要内容 3 精简了机构 在机构设置上改革了街道办事处传统的自上而下 一对一 模式 鲁谷社区内设机构由北京市同类街道的17个科室精简为 三部一室 即 党群工作部 社区事务部 城市管理部和综合办公室 精简了73 公务员编制由同类街道的90人减少到39人 减少了57 主要内容 4 转变了政府职能 将街道承担的168大项368小项职能进行梳理 按照政社 政事分开的原则 将28项管理职能从 街道 剥离出来 分别由政府相应职能部门 社会自治组织和社会服务组织承担 同时 梳理 条块关系 将区政府职能部门在鲁谷社区的派出机构公安派出所 城市管理监察分队 统计所 司法所 以及交通安全 消防部门派驻的专业工作人员 均实行职能部门垂直领导 鲁谷社区为其提供相关保障服务 鲁谷社区改革的主要特点 1 改变机构名称 强化社区理念 2 精简机构人员 提高行政效能 3 通过职能归位 理顺内外关系 4 创建大社区民主自治组织 强化基层民主自治功能 鲁谷社区管理体制改革的意义 徐广亚 一 在完善城市基层社会管理体制 建设服务型政府方面进行了积极探索 一是在城市基层社会管理方面第一次构建了 三驾马车 组织体系 在组织结构了体现了加强党的领导 政府依法行政和广大人民的利益表达的高度一致 为加强城市基层社会管理提供了组织保障 二是推行 小政府 大社会 理念 并按照此理念精简了行政管理工作机构和人员 实行灵活的用人机制 实现了 少养人 多办事 目标 三是实行 大部制 优化城市基层管理机构设置 根据工作性质 组建相对科学的内部组织机构 强化了社会管理和公共服务职能 促进了政府工作人员素质的改进和提升 四是设立 一门式 服务大厅 工作方式由 街道体制 向 社区体制 转变 从重管理到重服务 政府工作机构和人员服务方式实现了转变 二 在完善社区自治制度 构建社会公共治理新平台方面进行了突破性探索 社区自治组织 基础作用社区居委会 网底作用社区自治功能的发挥与法律上的定位 居民的实际需求突破现行的社区范围 将社区定位在街道办事处管辖区域畅通了居民群众的利益诉求和利益表达渠道几年来 社区代表会议共组织各类评议会5次 居民代表共有750人次参与评议 参与社区巡察 视察 听证会的居民代表达到1200人次 基本上实现了社区事务社区居民说了算 三 在完善城市基层社会管理机制 引导多元主体参与方面进行了有效的探索 鲁谷社区通过建立社区党委 成立地区管理委员会和社区代表会议 进一步建立和完善了新型城市基层社会动员机制 利益协调机制 利益诉求和表达机制 矛盾调处机制等 形成加强社会管理的合力 鲁谷地区管理委员会 的成立有效整合了地区执法资源 初步实现了社区治理责任共担 鲁谷社区党委的建立 将组织关系不相隶属的党组织以地域为单位 按照基层党委的方式进行整合 实现了活动方式和教育方式上的双重管理 在理论上是对党的组织建设的新创造 在实践中是对以辖区单位共同参与 共享资源为主要内容的社区党建大格局的新发展 四 在培育社会组织方面进行了积极的探索 鲁谷社区积极推行政事分开 政社分开 从资源分配和资金投入上给予辖区社会组织极大的支持 拓宽了社会组织的发育空间 通过政府花钱购买服务 项目管理等多种方式 多渠道培育和发展社会组织 推进社区服务中心的改制 实施社会组织孵化计划 地区社会组织得以较为充分的发展 鲁谷社区在全市率先成立了注册的鲁谷义工协会 创办了 银龄港湾 为老服务活动 亲情陪伴在社区 等品牌活动项目 几年来 社会组织在地区的社会管理和公共服务方面发挥着很好的作用 鲁谷社区体制改革中暴露出来的问题 陈中帅 一 政府职能转变难以完全落到实处 从石景山区 北京市乃至全国范围来看 政府职能转变总体仍旧滞后 区街职能划分不清晰 原有的思维方式 惯性的工作方法根深蒂固 一时难以转变和适应新观念和新模式 这一点在鲁谷社区体制改革中体现尤其充分 区政府职能部门对街道的工作指导还未能完全和新体制接轨 仍倾向于继续让街道办事处承担更多的专业管理职责 因此 导致部分职能剥离不彻底 部分职能剥离后反弹等 政府职能转变不彻底 既是城市基层社会管理仍是以行政权力导向为主的计划体制的具体体现 也是影响新的社会化社会管理体制建立的关键因素 二 社区自治新体系作用发挥不够充分 根据制度设计 社区 街道 层面的 大 民主自治与居委会层面的 小 民主自治之间的关系应该是指导与被指导的关系 但二者在工作衔接上缺乏明确的制度和稳定的机制 一定程度上影响了鲁谷大社区自治体系作用的发挥 三 社会服务组织发育不够充分 实行 政社 政事 分离的前提是社会中介组织 社团组织和自治组织的发育成熟 政府部门运用市场机制的功能健全 确实能够承接起政府剥离出来的社会事务和市场职能 鲁谷社区在改革进程中在这两方面都进行了努力尝试 也取得了一定的成效 但是与群众渐趋多样化的需求相比 总体上步伐还比较缓慢 手段还不够成熟 四 社会管理新形势和相对不变的城市行政管理大环境制约了改革的深化 一方面 随着社会经济的发展 城市管理发生了很大的变化 增加了大量的全新的工作任务 另一方面 市 区行政管理维持原体制 制约了新体制的深化 从根本上看 鲁谷社区体制改革中暴露出来的问题可以概括为两大类 外部大环境的问题和内部管理人员素质方面的问题 最为关键的是 面对新的形势 我国城市基层政府主要职能及工作重心需要重新定位 相应工作机构及人员的设置也需要重新定位 当前城市基层社会管理体制方面存在的突出问题 陈中帅 一 对社会管理工作认识不到位 当前 一些城市市 区党委 政府的领导和工作人员 一些社会组织和部分居民等对社会管理工作在经济社会发展中的重要地位和作用的认识不到位 对政府在社会管理方面的职能 职责缺乏清醒的认识 很多领导头脑中还是 重经济 轻社会 这在一定程度上导致社会管理工作规划的制定 社会管理的投入 社会管理政策和措施的制定与落实等难以到位 从而影响了社会管理体制改工作的深入推进和城市社会管理水平的提高 二 行政管理体制改革不够深入 社会管理组织体系还不健全 创新社会管理体制的关键是政府职能的转变 从现实看 我国城市政府行政管理体制的改革还不深入 政事分开 政社分开还不够彻底 影响了政府的社会管理和公共服务职能和作用的发挥 限制了社会组织 社区自治组织等承接社会事务 参与社会管理的空间 同时 受经济社会发展水平的限制 社会管理的实践探索还不充分 目前我国还没有建立起一整套与社会管理现实需要相适应的组织体系 以及与之相适应的工作机制 社会管理的手段单一 仍然以计划经济时期形成的行政手段为主导 社会的 市场的方法和途径运用不充分 三 社会组织的发育还不够完善 社会工作者队伍整体素质不够高 在城市基层管理体系中 社会组织在提供公共服务 反映利益诉求 扩大公众参与 增强社会活力 促进社会发展方面都发挥着积极的作用 当前影响我国社会组织发展的主要有法律 政策和指导三个方面的因素 一是法定条件过严 二是支持政策缺乏 三是指导社会组织工作指导主体的缺失或者能力不足 总体看 社会组织发育方面及存在总量不足的问题 同时还存在发展不平衡的问题 建立社会化的社会管理体系缺乏相应的承接载体 同时 社会工作者队伍建设方面问题突出 专业化 职业化程度不高 难以适应社会管理 公共服务的需要 四 公共服务体系不够完善 公共服务于社会管理密不可分 加强社会管理的目标是解决社会问题 提高人们的生活水平 促进人的全面发展 这些都需要通过公共服务来实现 总体上看 在公共服务体系的建设方面 现阶段城市基层存在着两方面的突出矛盾 一是公共服务体系建设与居民需求不相适应 二是城市基础设施建设 公共服务的提供水平等在一个城市不同地区存在着不均衡 也就是公共服务总量不足的同时分布不均 五 作为城市基层社会管理重要平台和基石的街道和社区作用发挥不够充分 街道办事处是联系城区政府和社区自治组织的枢纽 其作用的发挥对于城市基层社会管理体系的构建具有十分重要的作用 但是 由于现行体制下 街道办事处缺乏应有的法律地位 其职能定位 机构设置和人员素质与新形势下社会管理的要求不相适应 随着经济社会发展的转型 今天的社区管理组织事实上成为了城市社会管理和政府提供公共服务的 网底 组织 社区居委会现有法律制度设计 社区组织结构和社区工作人员队伍与形势要求不相适应 有的矛盾还十分突出 社区居民自治制度还不够完善 影响了党的领导 政府依法行政 居民依法自治以及市场机制等各种制度的有效衔接和有机融合 这些都在一定程度上制约着街道和社区在基层社会管理方面作用的有效发挥 推进我国社区改革的启示及建议 裴大雄 社区管理体制改革需要进一步转变政府职能 为社区新体制提供良好的社会环境社区管理体制改革需要进一步完善管理制度 使社区新体制准确定位社区管理体制改革需要大力提高社区管理人员素质 为社区新体制奠定坚实的人力资源基础社区管理体制改革需要综合推进 以保证社区新体制有良好的运行机制社区管理体制改革需要勇于创新 周密筹备 为社区新体制创造稳妥的运行基础 启示 一 提高认识 统一思想 加强对社会管理工作的领导 牢固树立社会建设与经济建设同等重要 社会和经济要协调发展的观念 健全和完善社会建设与管理领导体制和工作机制 建立专门的社会建设工作机构 加强理论研究 综合协调和宏观指导 研