第四讲--中央行政体制和运行机制PPT课件.ppt

第四讲 中央行政体制和运行机制 1 第一节中央行政体制的发展概况第二节中央辅政体制及其运行机制第三节中央政务机构的运行机制第四节职官制度的发展规律及其特点 2 第一节中央行政体制的发展概况 从夏代建立国家以后的4000多年的漫长历史过程中 中央行政体制代有因革 世有增损 在新旧交替过程中 曾不断进行调整改造 3 一 早期国家中央行政体制的初建当部落结为联盟 逐渐成为凌驾于社会之上的权力时 国家就从原始社会中脱胎而出了 联盟的公共管理机构逐渐发展为国家机构 是有一定过程的 而这种发展过程又是与当时社会生产力的发展水平相一致的 至商代 在中央的职官大概有四类 一是国家政务官员 二是宗教事务官 三是事务官 四是王家服务官员 并且逐渐形成一定的体制和分工 4 二 从 两寮 六大 到文武分职的中央行政管理体制 西周早期是由 卿事寮 和 太史寮 执掌国家各项政务 分辖司土 徒 司马 司工 空 太史 太祝 太卜等 六大 以管理各项具体政务 但这种分工是很不明确的 职事划分也还没有严格规定 经过春秋战国时期的发展 文武分职才逐渐明朗 国家管理制度趋于系统严密化 5 三 三公九卿与中朝官尚书行政管理体制 三公九卿制形成于战国 确立于秦汉时期 秦汉以丞相 太尉 御史大夫为三公 东汉以太尉 司徒 司空为三公 辅助皇帝处理政务 九卿是奉常 郎中令等中央各行政机关 上述官员都由皇帝任免和调动 不能世袭 6 在以皇帝为核心的专制政体中 是由内而外放射式地分配权力和使用权力的 中央官吏分为三类 一是在禁省中工作或居住在禁省中的官吏和官署 二是设在皇宫内或与宫内有关系的官吏和官署 三是设在宫外的百官 三者内外有别 分管的事务也不同 7 盐官宰相府 盐官宰相府 8 汉武帝刘彻为强化个人权力 压抑以亟相为首的百官权力 使用在内廷主管收发文件的尚书掌管机要 同时又将一些亲信朝官封以 加官 之号 使他们在宫中行走 在皇帝左右处理政务 组成另一实在的辅政决策集团 时人称之为 中朝 东汉时 尚书台正式成为国家政务的中枢机构 尚书台管理主要政务 对当时政治产生了很大影响 9 四 公省监台卿卫行政管理体制 魏晋南北朝时期的政权更迭频繁 中央行政体制由于政治和人为的原因也比较混乱 但总体上还是在东汉的基础上 逐步发展的 并且形成了以二相 八公 诸省 诸监 诸台 诸卿 诸卫等为顺序的中央行政组织 这个时期的禁省官 宫中官 外廷官的区分更为明晰 并因此形成尚书省 中书省 门下 侍中 省对峙和三省交互辅政的局面 主要行政事务也大部分划归尚书省所统领的诸曹 10 五 以 周札 为本的行政管理体制 王莽取代汉朝 建立 新 朝 公元9 23年 杂采古礼 更改官制 北周 公元557 581年 宇文政权以 周礼 为本 建立六官制度 在历史上出现复古改官的特殊行政管理体制 王莽改官制和北周设六官 虽然均以复古为名义 但其内容和形式却完全不同 所起的社会作用和社会效果也完全不同 11 六 以三省六部为核心的行政管理体制 唐代行政法典 唐六典 以三师三公为首 以下按省 台 寺 监 卫 东宫官为序 但在实际上是以三省 尚书 中书 门下 六部 吏户礼兵刑工 为中央行政管理的核心 12 七 诸使差遣负责制的行政管理结构 统治者为适应当时社会政治 经济和军事的发展变化 加强中央的统治能力 往往在不变更祖制的情况下 另设置一些临时性质的使节去执行一定的任务 进而逐渐侵夺正式机构的各种实权 13 宋代在广置诸使的基础上实行差遣制 即将官衔与实际职务相分离 使 居其官不知其职者 十常八九 在实际上已经部分改变了行政管理的结构 使正规的行政系统陷于半瘫痪 这种诸使差遣制在古代与正规官制长期并存 14 八 因俗而治 的行政管理体制 夏 辽 金 元都是以少数民族为主体的政权 它们建立政权所处的历史时期 已是封建文明时代的晚期 前此在中原地区建立以汉族为主体的各朝政治体制对它们有着很大的影响 在落后与进步交融的过程中 它们的政权既保存有本民族固有的治理形式 又大力吸收了汉民族的治理形式 形成一种独特的 因俗而治 的行政管理体制 适应了当时的政治形势 15 九 以一省制为核心的行政管理体制 金代以尚书省 元及明初以中书省为政务的主体 既承汉代以来宰相 佐天子 理万机 的职权 又有 典领百官 会决庶务 的责任 直接统辖吏 户 礼 兵 刑 工六部 分管各种政务 使凡与政务有关的寺 监 卫 府等部门的事务统归尚书 中书 省调度 确立一省为行政核心 16 但在实际上仍保留相互制约的态势 正如忽必烈所言 中书省是我左手 抠密院是我右手 御史台是我医治左右手的 使它们处于既相对独立 又相互制约的行政体系之中 分别对君主直接负责 17 十 以六部为主体的行政管理体制明朝洪武十三年 1380年 撤销中书省 废除丞相制度 六部一度成为直接对皇帝负责的最高行政机构 明代中叶以后的皇帝 逐渐依靠内阁作为辅政部门 清代雍正以后另设军机处 与内阁实行双轨辅政制 因此 明清六部虽为行政的主体 但基本上还是在辅政部门指导下行使权力 18 第二节中央辅政体制及其运行机制 君主要实际运用其权力 必须有一套体现其意图 执行其指示 协助其处理政务的辅政机构 这套辅政机构的权力构成 组织形式 工作制度等代有不同 在习惯上称为 相 宰相 丞相 宰辅 等 19 一 贵族辅政制与王权的对立和统一早期国家的君主专制是以内外贵族联合为基础的 君主以武力和宗亲感情来压服和笼络异姓和宗亲贵族 并且依靠这些贵族来维护统治 当时担任辅政的官员都是拥有较大实权的贵族 他们既辅佐王决断国家大政 又拥有一定的专断权力 还有自己的封地和军队 因此有时限制了王权的发挥 20 辅政官员是王的重要助理 王既要依靠他们辅佐 谋议 顾问执行政务 又要对他们随时加以防范和遏制 防止辅政官的权力过分膨胀 更不允许辅政权力侵夺王权 辅政制度就是在与王权对立统一的过程中发展的 总的趋势是要求辅政绝对服从王权 21 二 宰相开府施政辅政制及其运行机制 宰相开府施政辅政制主要出现在隋代以前 它是指作为百官之长的宰相可以设置衙署 作为独立的机关 可以自辟僚属 遵照皇帝的政令 独立行使权力 22 府员分别管理府中所设的各部门 即相府的职能机构 相府内的职能机构有分工地按照职责 贯彻执行皇帝的政令和宰相的指示 府员大都由宰相任免 皇帝对宰相的用人权一般不直接干预 府员多随着宰相的更换而变动 由于以宰相为首长的相府能较为独立地办理政务 故这类宰相的权力很大 23 开府施政宰相权力虽然很大 但其职位是最高行政官而非世袭之职 其任免权完全掌握在君主手中 并且根据分权制约的原则进行设置 由于皇权和相权一直没有清晰的分界线 其权限交错和冲突便在所难免 宰相开府相对独立施政 必然与君主专制制度发生碰撞和冲突 因此无法持久存在 必然会被皇权排挤和取缔 24 三 宰相机构参议辅政制及其运行机制 宰相机构参议辅政制是设置有固定的宰相机构 但现任宰相无权更换各机构的属员 宰相有变动也不会导致相府人事的变动 宰相依照皇帝的旨意参与国家军政事务的谋议和辅助决策 通过辅政机构来传达和执行皇帝的旨意 一切重大事件必须事先请旨和事后复奏 一切必须严格按旨意办事 25 皇帝对宰相约控制趋于严格 宰相没有单独裁决政务的权力 而是根据旨意通过政务部门组织实施 宰相无非是高级执行人员而已 宰相机构参议辅政制从汉武帝时期开始出现 并与宰相开府施政辅政制实行双轨辅政 至隋唐以后得以全面确立 并且不断发展和完善 26 四 辅政制度的发展规律及其特点辅政制度是专制主义中央集权制度的重要环节 它的确立和演变 体现了皇权的提高和中央集权制度的加强 辅政制度的变化虽然十分复杂 其名称 取掌 设置也代有不同 但其发展变化还是有一定的规律和特点的 27 主要有 第一 宰辅制度的发展变化始终是围绕着皇权进行的 第二 皇权和相权的矛盾是促使宰辅制度本身不断发生变化的主因 第三 宰辅制度受到社会和阶级关系的影响 第四 统治集团对国家机器的调整也是宰辅制度变化的重要原因 28 第三节中央政务机构的运行机制 为适应专制主义中央集权政治高度发展 以及国家各方面纷繁事务的需要 在中央朝廷除设置辅政部门以外 还需要分别设置具体分管军事 监察 人事 财经 司法 生产 文教礼仪等各方面事务的政务机关 以组成内外相维 职责有别 统率有序 有规章可循的一整套国家机器 29 一 相府与诸卿系列的运行机制 这是秦汉时期的中央政务体制 相府分曹治事 诸卿各治其事 在政务处理上 相府诸曹有监督指导诸卿工作之责 诸卿在执行具体政务时 要向相府有关部门呈报备查 但仍保有较为独立的施政权 直接对皇帝负责 30 对专制主义中央集权制度来说 相府诸卿系列并不是理想的政务管理体制 要害之处在于并未充分满足集权的要求 因此 这套制度只具有暂时的 过渡的性质 一俟中央集权体制得到巩固后 便必然会大幅度地将之进行修正 31 二 相府 尚书诸曹与诸卿系列的运行机制 这是西汉武帝至南北朝期间的中央政务体制 由于尚书诸曹的出现 使 虽置三公 而事归台阁 尚书诸曹实际主管了各方面政务 与相府诸曹职权交叉 同时也使诸卿演变成为具体政务官 以尚书瓜分和取代宰相 诸卿的一部分职权 是经政治上的深思熟虑而采取的 是实行集权政策的重要措施 32 官署名 汉武帝始置 东汉中枢机关 是由汉代皇帝的秘书机关尚书发展起来的 秦及汉初 尚书是少府的属官 是在皇帝身边任事的小臣 与尚冠 尚衣 尚食 尚浴 尚席合称六尚 因其在殿中主管收发 或启发 文书并保管图籍 故称尚书 因位于宫中的中台 故以台名 并有中台 台阁 台省等别称 秦代于少府内设尚书 有令 丞 汉成帝时 初置 尚书 员5人 开始分曹办事 东汉光武帝刘秀鉴于西汉末年大权旁落于贵戚大臣 所以竭力把权力集中于君主 凡机密之事全部交给尚书 以此制约三公 因而加重了尚书的职权 因尚书的官署在宫禁内而称为台阁 故有尚书台之称 33 三 六部与寺监系列的运行机制 这是隋 唐 宋时期的中央政务体制 从地位上看 六部与寺 监基本是平行的 从职事分工来看 六部所掌与寺 监所掌各有不同 但亦有互相衔接之处 从制度上看 六部与寺 监是职有常守 位有常员 又保持着各部门和职官之间的相互牵制和监督 标志着中央集权制度的进一步完善 34 然而 也暴露出缺乏机动的应变能力 不能有机配合等弊端 在一定程度上反映了这种管理体制的不足 内侍监有时也称内侍省 是皇宫内的服务机构 其长官称 监 内侍监的长官就可以叫 内侍监 官署名 皇帝之近侍机构 北齐初置中侍中省和长秋寺 35 隋初改称内侍省 后称长秋监 参用宦官和士人 掌侍皇帝 管理宫室之事 唐代或称内侍省 或称内侍监 司宫台 专用宦官 由内侍监 内侍 内常侍等为首官 掌传达诏旨 守御宫门 洒扫内廷 内库出纳和照料皇帝的饮食起居等事务 宋代增置入内内侍省 元代有侍正府 明代分设内官12监 4司 8局 共24衙门 不设相当于内侍省的统辖机构 凡前代宫内各官署之职务 几乎全归宦官 权力甚至超过外廷正规机构 36 四 部院寺监府系列的运行机制 这是金 元以至明 清逐渐形成的政务管理体制 部 院 寺 监 府 是官制排列的顺序 在地位上基本相同 在政务上彼此也有一定联系 但不是一元化政务管理体制 37 在分工上 部承担中央政务总汇的职责 院是较独立的政务机构 寺 监是在部 院指导下 分管具体政务 并负责一定专门业务 府是由君主直接指挥的较独立的政务机构 实际上是一种多元多轨的政务管理体制 38 第四节职官制度的发展规律及其特点 中国古代国家官制十分复杂 在设官分职上 有的官名相同 而实际职掌已经变化 有的名称相异 而职掌却大略相同 有的有官名却没有职掌 有的没有正式官名却有实际职任 世代相袭而又演变 旧的官制末除 新的官制又出现 在如此繁复杂乱的官制当中 应该从中找出一定的历史规律 39 首先 在生产力发展水平较低 人们的社会关系比较简单时 设官分职一般采用军政合一 文武不分的方式 机构比较简单 随着社会分工逐渐明细和事务增多 军政便逐渐分途 文武各成一系 机构日益增多 同时也加强了职官自身的管理 其次 中国古代长期以儒家思想作为设官分职的指导原则 儒家的德治 礼治 40 伦常思想等使统治者碍于 祖宗成法 往