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第四章环境法的基本制度 环境法的基本制度是指国家为了保证实现环境法的目的和环境法基本原则的实施 而制定的一些法律制度的总称 我国环境法的基本制度主要有 环境影响评价制度 三同时 制度 限期治理制度 排污申报登记与环境保护许可证制度 征收排污费制度 环境标准制度 环境监测制度等 4 1 1环境影响评价制度概述 环境影响评价也称环境质量预断评价 是指在一定区域内进行某项开发建设活动之前 对该建设项目的选址 没计 施工及建成后可能对周围环境产生的影响进行调查 预测和评定 并为防止和减少环境损害制定最佳方案 为建设项目决策提供科学依据的过程 环境影响评价是一种预测性的工作 目的是为了防患于未然 它涉及多种学科 包括地理学 生态学 环境科学 数学 化学 物理学 统计学 经济学 法学等学科 4 1 1环境影响评价制度概述 环境影响评价需要由取得 建设项目环境影响评价证书 以下简称 评价证书 的设计 科研 高等院校 监测部门等单位互相协作 环境影响评价人员还必须 持证上岗 以保证评价工作的质量 环境影响评价制度也叫环境影响报告书 表 制度 是指对环境影响评价 环境影响报告书 表 按照法定程序进行的法律制度 4 1 1环境影响评价制度概述 所以环境影响评价制度实际上是在环境管理中贯彻预防为主原则 防止新污染源产生 保护生态环境的一个重要手段 4 1 2实行环境影响评价制度的意义 一 是贯彻预防为主原则 实现经济建设和环境保护协调发展的重要法律手段实行环境影响评价制度 在建设项目的可行性研究阶段 不仅要考虑资源 能源 交通 经济 技术等因素 而且还要考虑该建设项目本身对周围环境的影响 为建设项目决策者选择技术上可行 经济和布局上合理 对环境的有害影响较小的最佳方案提供科学依据 从而做到有利于经济建设和环境保护的协调发展 4 1 2实行环境影响评价制度的意义 二 可以为确定一个地区的发展方向和规模提供依据正确确定一个地区的发展方向和规模 不仅要考虑社会 经济和自然条件 还要考虑该地区的环境特点和环境保护的要求 只有通过环境影响评价 才能弄清该地区的环境现状以及开发建设活动对周围环境可能产生影响的范围和程度 4 1 2实行环境影响评价制度的意义 这样有助于优化设计方案 取得最大的经济效益和最小的环境影响 做到既能满足社会主义现代化建设的需要 又符合保护环境的要求 从而科学合理地确定其经济发展方向和规模 4 1 2实行环境影响评价制度的意义 三 可以为加强建设项目 三同时 管理提供合理对策进行环境影响评价 不仅要弄清建设项目周围环境的现状和它们对周围环境影响的范围 程度和趋势 同时还要提出防范和减少这些影响的要求和措施 由于这些要求和措施是建立在深入调查 全面分析和综合评价的基础之上的 因而具有科学性和可靠性 这些要求和措施的落实可以有效地加强建设项目的环境管理 4 1 3环境影响评价制度的法律规定 环境影响评价制度 最早是由美国作为一项法律制度确定下来的 1969年美国国会通过的 国家环境政策法 规定 联邦政府的一切机构在对人类环境质量有重大影响的每一顶建议或立法建议报告和其他重大联邦行动中 均应由负责官员提供一份包括拟议中的行为将会对环境产生影响的详细说明 4 1 3环境影响评价制度的法律规定 同年瑞典在 环境保护法 1974年澳大利亚在 联邦环境保护法 中也分别规定了这一制度 目前世界上已有l00多个国家和地区在开发建设活动中推行环境影响评价制度 4 1 3环境影响评价制度的法律规定 我国的环境法肯定了这项制度 环境保护法 第13条规定 建设污染环境的项目 必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定 建设项目的环境影响报告书 必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价 规定防治措施 经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准 环境影响报告书经批准后 计划部门方可批准建设项目设计任务书 4 1 3环境影响评价制度的法律规定 中华人民共和国环境影响评价法 已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于 年 月 日通过 自 年 月 日起施行 共5章38条 4 2 1 三同时 制度概述 三同时 制度是指新建 改建 扩建项目以及区域性开发建设项目中的环境保护设施必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投产使用的制度 三同时 制度是我国环境管理的一项基本制度 也是我国所独创的一项环境保护法律制度 是控制新污染源的产生 实现预防为主原则的一条重要途径 4 2 1 三同时 制度概述 我国的 三同时 制度 有一个形成和发展的过程 早在1973年国务院批转的 关于保护和改善环境的若干规定 试行草案 中就明确规定了这一制度 环境保护法 第26条规定 建设项目中防治污染的设施 必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投产使用 在此后的一系列环境法律 法规中也都重申了 三同时 的规定 4 2 2实行 三同时 制度的意义 1 实行 三同时 制度是防止环境质量恶化的一种有效措施 实行 三同时 制度 可以使建设项目的环境保护措施得到落实 从而有效地防止新的环境污染和环境破坏 做到经济建设和环境保护协调发展 4 2 2实行 三同时 制度的意义 2 实行 三同时 制度是加强建设项目环境管理的重要手段 三同时 制度明确了建设单位 环境保护行政主管部门 主管部门各自的职责 使环境保护行政主管部门在进行环境管理时更具可操作性 4 2 3 三同时 制度的法律规定 环境保护法 第26条第1款规定 建设项目中防治污染的措施 必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投产使用 防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后 该建设项目方可投入生产或者使用 一 三同时 制度适用范围的规定一切能对环境造成污染和破坏的工程建设项目和开发建设项目 都必须执行 三同时 制度 4 2 3 三同时 制度的法律规定 二 三同时 制度在项目不同建设阶段的要求的规定为保证建设项目落实 三同时 制度的要求 三同时 制度对项目不同的建设阶段都提出了环境保护管理要求 1 在建设项目正式施工前 建设单位必须向环境保护行政主管部门提交初步设计中的环境保护篇章 经审查批准后才能纳入建设计划 并投入施工 以此来保证环境保护设施与主体工程同时设计 4 2 3 三同时 制度的法律规定 2 在建设项目正式投产和使用前建设单位必须向负责审批的环境保护行政主管部门提交环境保护设施 验收申请报告 说明环境保护设施运行的情况 治理的效果 达到的标准 3 经环境保护行政主管部门验收合格后 才能投入生产和使用 防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置 确有必要拆除或者闲置的 必须征得所在地环境保护行政主管部门的同意 4 2 3 三同时 制度的法律规定 以此来保证环境保护设施与主体工程同时施工 同时投产使用 环境保护行政主管部门自接到环境保护设施 验收申请报告 之日起 要在一个月内组织审查验收 并在 验收申请报告 上签署意见 逾期不签署意见的 视为已被批准 环境保护设施竣工验收合格必须具备相关的法定条件 环境保护行政主管部门验收时应严格标准 4 2 4法律责任 违反 三同时 制度的要求就要承担相应的法律责任 初步设计环境保护篇章未经环境保护行政主管部门审查批难 擅自动工的 除责令其停止施工 补办审批手续外 还可以对建设单进行罚款 建设项目的环境保护设施没有建成或没有达到国家规定的要求 投入生产或使用的 由批准该建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用 可以并处罚款 4 2 4法律责任 未经环境保护行政主管部门同意 擅自拆除或者闲置防治污染的设施 污染物超过规定的排放标准 由环境保护行政主管部门责令重新安装使用 并处罚款 因违反 三同时 制度而造成环境污染和其他公害的 除承担赔偿责任外 环境保护行政主管部门还可以对其给予行政处罚等 4 3 1限期治理制度概述 限期治理是指对严重污染环境的污染源或污染严重的区域环境 依法限定在一定的期限内 完成治理任务 达到治理目标 对于严重污染环境而又无法治理的企事业单位 可采取关闭措施 对于生产严重污染环境产品的企业 采取停止生产的办法 对于规模小 设备落后 资金短缺 单独难以进行治理的小型企业 先进行合并 然后进行治理 4 3 1限期治理制度概述 对于因产品结构不合理的污染环境的企业 采取改变生产方向的方法消除污染 对于污染严重而布局不合理的单位 则采取搬迁的办法 限期治理制度是指对现已存在的危害环境的污染源 污染物 污染区域 由法定机关作出决定令其在一定期限内完成治理任务的制度 它是减轻或消除现有污染源的污染 改善环境质量状况的一项环境法律制度 也是我国环境管理中所普遍采用的一项管理制度 4 3 2实行限期治理制度的意义 1 可以推动污染企业积极治理污染 有效地控制污染源 改善区域环境质量 限期治理一般是对重点污染源限定在一定期限内进行治理 对这些重点污染源进行限期治理 就可以有效地控制新污染源 从而达到防治污染的目的 限期治理不仅对重点污染项目 同时还包括行业和区域环境的限期治理 如淮河流域的水污染治理及流域内 十五小 企业的关 停等 4 3 2实行限期治理制度的意义 通过把行业管理和区域管理结合起来 有力地调动各部门各行业和各地区的积极性 选择那些布局不合理 污染严重 危害大 群众反映强烈的项目 分期分批地进行限期治理和关 停 完成好的奖 未完成的给予处罚 这样就可以有效地控制行业污染和改善区域环境质量 4 3 2实行限期治理制度的意义 2 可以集中利用资金和时间 提高经济效益 有些污染实际上是资源 能源的浪费 因此 通过限期治理 更新 改革生产工艺 综合利用 回收利用 变废为宝 既改善了环境 又降低了成本 开发了新产品 通过提高环境效益 促进经济效益的提高 4 3 2实行限期治理制度的意义 3 有利于改善政府 企业 群众之间的关系 促进社会的安定团结 因为 限期治理和关 停 并 转 迁的项目 一般都是污染严重 群众反映强烈的突出的环境问题 这些问题解决了 可以有效地改善区域环境质量 从而为区域内的人民群众提供一个良好的生活 工作环境 4 3 3限期治理的法律规定 一 限期治理对象的确定根据 环境保护法 的规定 限期治理的对象主要包括以下几方面 1 位于特别保护区域内的污染源 特殊保护区域指对区域环境要求较严 需要特别保护的地域环境 环境保护法 第18条规定 在国务院 国务院有关主管部门和省 自治区 直辖市人民政府规定的风景名胜区 自然保护区和其他需要特别保护的区域内 4 3 3限期治理的法律规定 不得建设污染环境的工业设施 建设其他设施 其污染物排放不得超过规定的排放标准 已经建成的设施 其污染物超过规定排放标准的 要限期治理 海洋环境保护法 水污染防治法 等也作出了类似的规定 此规定有利于更好地保证特别保护区内的环境质量 4 3 3限期治理的法律规定 2 排放的污染物造成环境严重污染的企业事业单位 这一类污染源的限期治理 不是超标排污就进行治理 而是造成了严重的污染才限期治理 考虑到我国的实际情况 由于过去的建设项目采取的环保设施不够完善 欠账太多 根据国家环保总局历年发布的环境统计公报来看 工业废水达标率很低 还不到50 对这些一律实行限期治理是不现实的 4 3 3限期治理的法律规定 所以 环境保护法 第29条规定 对造成环境严重污染的企业事业单位限期治理 另外 水污染防治法 大气污染防治法 等也是这样规定的 但何为 严重污染 目前法律 法规中没有明确规定 实践中通常是根据污染物的排放是否对人体健康有严重影响和危害 是否严重扰民 经济效益是否远小于环境危害所造成的损失 是否属于有条件治理而不治理等情况来考虑是否属于 严重污染 4 3 3限期治理的法律规定 限期治理主要是选择污染严重 影响大 反映强烈 位于环境敏感区的污染源以及资金落实和治理技术成熟的项目进行限期治理 4 3 3限期治理的法律规定 3 按照 淮河流域水污染防治暂行条例 的规定 该限期治理的应由环境保护行政主管部门责令其限期治理 这种限期治理可参照上述第 1 方面的规定 限期治理可以抓住治理的重点 并对限期治理的单位造成非治不可的压力 并提供治理的条件和可能 实行关 停 并 转 迁制度 则可以区别不同情况 对污染源予以适当的处理 4 3 3限期治理的法律规定 二 限期治理决定机关的规定 环境保护法 第29条规定 对造成环境严重污染的企业事业单位 限期治理 限期治理的决定机关是 1 中央或省 自治区 直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治型及关 停 并 转 迁 由省 自治区 直辖市人民政府决定 4 3 3限期治理的法律规定 2 市 县或市 县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理及关 停 并 转 迁 由市 县人民政府决定 一些环境法规还规定 限期治理由县级以上人民政府的环境保护行政主管部门提出意见 报同级人民政府批准 即限期治理的审批机关是县级以上人民政府 由人民政府决定限期治理 既有利于协调经济建设与环境保护的关系 又能保证限期治理目标的实现 4 3 3限期治理的法律规定 三 限期治理的内容和决定形式1 限期治理的内容限期治理的内容包括 限期治理项目 限期治理目标和限期治理的期限 1 限期治理项目是指要进行限期治理的具体项目 项目的确定 主要是根据污染源及区域环境调查资料 选择重大污染源 污染严重的区域环境及群众反映强烈的项目 同时也要考虑在技术上可行 经济上合理 资金上可能 4 3 3限期治理的法律规定 2 限期治理目标是指通过限期治理需要达到 是指定的标准对于具体污染源的限期治理 其治理目标是排放物达到国家或地方规定的污染物排放标准 对于行业的限期治理 可以规定分期分批逐步做到所有的污染源都达标排放 对十区域环境的限期治理项目 则要求达到适用于该地区的环境质量标准 4 3 3限期治理的法律规定 3 限期治理的期限是指完成限期治理的时间 它由有权决定限期治理的机关 根据实际情况和有关规定确定 在确定限期治理期限时 应充分考虑污染源的情况 环境污染的严重程度和治理污染的有关条件 限期治理的时间不宜过长 尽量做到科学 合理 4 3 3限期治理的法律规定 2 限期治理决定的方式限期治理决定的方式是指采取限期治理措施的表现形式 实践中通常采取如下形式 1 限期治理决定通知书 2 召开新闻发布会向社会公布政府部门的限期治理决定 3 由环境保护行政主管部门与企业主管部门签订限期治理承包合同 其内容包括限期治理的项目 目标 期限 奖励和惩罚措施等 4 4 1排污申报登记和许可证制度概述 一 排污申报登记制度排污申报登记制度是指排污者必须按照有关规定向环境保护行政主管部门申报登记其污染物的排放和治理情况 并接受监督管理的一项法律制度 实行排污申报登记制度 有利于环境保护行政主管部门及时了解 准确地掌握本辖区内有关污染物排放 污染状况和污染防治情况的准确信息 为制定环境保护规划 确定环境保护工作重点提供可靠的依据 4 4 1排污申报登记和许可证制度概述 水污染防治法 第14条第1款规定 直接或间接向水体排放污染物的企业事业单位 应当按照国务院环境保护部门的规定 向所在地的环境保护部门申报登记拥有的污染物排放设施 处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类 数量和浓度 并提供防治污染方面的有关技术资料 4 4 1排污申报登记和许可证制度概述 该条第2款规定 排污单位排放水污染物的种类 数量和浓度有重大改变的 应当及时申报 拆除或者闲置污染物处理设施的 应当提前申报 并征得所在地环境保护部门的同意 1989年制定的 环境保护法 及此后制定的许多环境法律法规 都规定了这一制度 4 4 1排污申报登记和许可证制度概述 二 环境保护许可证制度环境保护许可证制度是指排放污染物的企业 事业单位 必须事先向有关管理机关提出申请 经审查批准发给许可证后方可排污的制度 世界上许多国家实行了环境保护许可证制度 这是一项更有效的环境管理制度 我国正逐步完善和推行这项制度 4 4 1排污申报登记和许可证制度概述 目前我国环境法规定并实行的许可证制度主要体现在三个方面 1 防止环境污染方面的许可证 如排污许可证 排污设施许可证 海洋倾废许可证 危险废物收集 贮存 处置许可证 放射性同位素与射线装置的生产 使用 销售许可证 废物进口许可证等 2 保护自然资源方面的许可证 如林木采伐许可证 渔业捕捞许可证 野生动物特许猎埔证 狩猎证 驯养繁殖许可证等 4 4 1排污申报登记和许可证制度概述 3 规划 建设方面的许可证 如建没用地规划许可证 核设施建造许可证等制度 排放污染物的单位和个人 建设或拥有污染物排放设施的单位和个人 从事某种影响环境质量状况的生产经营等活动的单位和个人 都必须依照有关规定向主管机关提出申请 由主管机关颁发相应的许可证 此外 我国一些地区根据本地区的需要和可能制定了许可证制度的地方性法规 如上海市和山东等省 市实行了电镀许可证制度 4 4 2实行排污申报登记和许可证制度的意义 1 环境保护行政主管部门可以根据环境质量的要求 有效地控制环境污染和新污染源的产生 并根据污染物总量控制的要求 防治和调节各污染源的排放 为其他方面的管理提供依据 2 可以根据排污单位的申报 获得本地区排污现状的准确信息 按照本地区环境容量确定污染物总量控制指标 然后通过技术 经济可行性分析和优化计算方案比较 确定各排污单位的污染物允许排放量 4 4 3排污申报登记和许可证制度的法律规定 1 排污申报登记的内容排污申报登记的内容因排放污染物的不同而异 但通常要包括排污单位的基本情况 污染物排放设施 处理设施 使用的主要原料 正常作业条件下排放污染物的种类 数量 浓度 污染物排放地点 排放去向 排放方式 噪声源的种类 数量和噪声强度 污染防治的设施 防治污染方面的有关技术资料等 4 4 3排污申报登记和许可证制度的法律规定 2 排污申报登记的适用对象 排污申报登记适用于中华人民共和国领域内及中华人民共和国管辖的其他海域内直接或间接向环境排放污染物 工业和建筑噪声 生产固体废物的单位或个人 排放放射性废弃物的 合特殊的申报登记要求 目前向环境排放生活废水 废气 生活垃圾和生活噪声的 不需要申报登记 4 4 3排污申报登记和许可证制度的法律规定 3 排污申报登记的程序现有的排污单位和个人 必须按所在地环境保护行政主管部门指定的时间填报 排污申请登记表 并提供必要的资料 新建 改建 扩建项目的排污申请登记 应当在项目的污染防治设施竣工并经验收合格后一个月内办理 排污单位在填写的 排污申请登记表 后 先由行业主管部门审核 然后向所在地环境保护行政主管部门登记注册 领取 排污申请登记注册证 4 4 3排污申报登记和许可证制度的法律规定 申请登记后 如果原申报的内容需作重大改变的 应在变更的15天向所在地环境保护行政主管部门履行变更申报手续 征得环境保护行政主管部门的同意填报 排污变更申请登记表 上述申报登记的事项发生紧急重大改变时 必须在改变后3天内向所在地环境保护行政主管部门提交 排污变更申报登记表 4 4 3排污申报登记和许可证制度的法律规定 4 许可证的颁发和管理 对于超出排放总量控制指标和限制条件的排污单位 颁发 排污许可证 对超出排放总量控制指标的排污单位 颁发 临时排污许可证 并限期消减排放量 对跨省 自治区 直辖市界区的排污单位 特殊性质的排污单位 特大型的建设项目 其 排污许可证 和 临时排污许可证 需报国务院环境保护行政主管部门审查核准污染物排放量 4 4 3排污申报登记和许可证制度的法律规定 许可证发放后 发证单位必须对持证单位进行严格的监督管理 使持证单位应按许可证的要求排放污染物 这种监督管理包括对排污况的监测 对排污数据的报送 对持证单位排污状况定期和不定期的检查等 对违反许可证排污的 要依法给予处罚 直至吊销许可证 4 4 4法律责任 排污单位不按照规定申报 甚至拒报或谎报排污申请登记事项的 环境保护行政主管部门可给予罚款 并限期补办排污申请登记手续 对应当办理变更申请登记手续而末办的 视为拒报 并按拒报给予处罚 对无证排污要依法给予重罚并限期改正 对违反许可证排行的 要依法给予处罚 直至吊销许可证 4 5 1征收排污费制度概述 征收排污费制度是指国家环境管理机关按照法律规定对排放污染物的单位或个人征收一定费用的管理措施 排污费是排污单位向环境排放污染物污染环境所必须支付的一种补偿费 排污费是州经济手段加强环境管理的好办法 同时又是 污染者负担原则 的具体体现 4 5 1征收排污费制度概述 世界上最早实行排污收费制度的是德国的鲁尔工业区 它在1904年就实行了排污收费 1976年9月德国制定了 废水收费法 专门规定排污收费问题 随后 在世界上许多国家都实行了这一制度 但各国对于排污收费的范围 标准 方法 收费的使用颇不一致 4 5 1征收排污费制度概述 我国在1978年提出实行排污收费办法 1979年 环境保护法 试行 正式规定 超过国家规定标准排放污染物的 要按照排放污染物的数量和浓度 根据规定收取排污费 1982年2月 国务院公布了 征收排污费暂行办法 就征收超标准排污费的目的 原则 收费机构 增收减收条件 排污费的使用和监督等作了明确规定 形成了征收超标准排污费的管理制度 1996年5月15日修改后的 水污染防治法 除重申征收超标准排污费外 4 5 1征收排污费制度概述 还规定 企业事业单位向水体排放污染物的 按照国家规定缴纳排污费 即规定了对向水体排放污染物的单位或者个人征收排污费 环境保护法 肯定了这一制度 该法第28条规定 排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位 依照国家规定缴纳超标准排污费 并负责治理 水污染防治法另钉规定的 依照水污染防治法的规定执行 征收的超标准排污费必须用于污染的防治 不得挪作他用 具体使用办法由国务院规定 4 5 2征收排污费的意义 征收排污费可以促进企业 事业单位加强经营管理 节约和综合利用资源和能源 加速污染的治理 保护和改善环境 缴费人