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第三章土地管理法律制度 本章提要 土地是房屋等建筑物和附着物得以形成和存在的基础 离开土地任何房地产开发 经营都无从谈起 土地管理法房地产法的基本内容之一 本章主要包括土地管理法的概念 土地法律关系 土地的所有权和使用权 土地用途管制 耕地保护等内容 通过本章的学习 了解土地管理法的概念 土地管理法立法概况 理解土地管理法的立法宗旨 土地法律关系以及我国土地基本制度 掌握土地所有权 土地使用权土地用途管制 耕地保护等有关内容 第一节土地管理法概述 一 土地管理法的概念土地管理法 是调整以土地为客体形式的各种社会关系的法律规范的总称 具体来讲 土地管理法是国家制定或认可的 由国家强制力保证实施的 调整因确认土地所有权 取得和转让土地使用权 开发利用土地 以及规划 管理 保护土地而产生的各种社会关系的法律规范 土地管理法具有鲜明的特征 体现在以下三方面 一 土地管理法既包括财产法规范 又包括行政法规范 二 土地管理法既包括实体法规范 又包括程序法规范 三 土地管理法既包括强行性规范 又包括任意性规范 二 土地管理立法概况 新中国成立之后的土地管理法沿革 大体经历了以下几个阶段 第一阶段 50年代立法第二阶段 60年代至80年代初期立法第三阶段 80年代后期的立法第四阶段 90年代的立法 三 土地管理法的立法宗旨 根据土地管理法的规定 其立法目的有以下几个方面 一 维护土地的社会主义公有制 二 保护 开发土地资源 合理利用土地 三 切实保护耕地 四 促进社会经济的可持续发展 四 土地管理法律关系 土地法律关系是由土地法律规范调整而形成的 具有权利义务内容的关系 土地法律关系所指向的客体是土地 土地法律关系的内容 是土地法律关系的主体所享有的权利和所承担的义务 第二节土地的所有权和使用权 一 土地所有权 一 土地所有权的概念和特征土地所有权是指土地所有者对其所有的土地依法享有的占有 使用 收益和处分的权利 我国土地所有权具有如下特征 1 主体的特定性2 内容的限制性3 客体的差异性 二 土地所有权的范围 1 国有土地所有权的范围 1 国有土地所有权的概念国家土地所有权是指国家作为民事主体所享有的土地所有权 国家土地所有权不同于国家主权 后者是国际法上的权利 它所对抗的是其他国家对主权的侵犯 国家土地所有权也不同于国家土地征用权 后者是行政法规定的国家权力 2 国有土地所有权的范围我国宪法第九条第一款规定 矿藏 水流 森林 山岭 草原 荒地 滩涂等自然资源 都属于国家所有 即全民所有 由法律规定属于集体所有的森林和山岭 草原 荒地 滩涂除外 第十条第一款规定 城市的土地属于国家所有 第十条第二款规定 部分农村和城市郊区的土地也属于国家所有 2 集体土地所有权的范围 我国的集体土地所有权指由农村集体经济组织所享有的土地所有权 其范围是 农村和城市郊区的土地 除由法律规定属于国家所有的以外 属于农民集体所有 宅基地 自留地和自留山 属于农民集体所有 二 土地使用权 一 土地使用权的概念和特征1 土地使用权的概念土地使用权是土地使用者依法取得的 在法律规定的范围内对土地享有的占有 使用 收益和有限制的处分权利 2 土地使用权的性质和特征 在我国现行制度下 土地实行公有制度 属于国家和农民集体所有 但土地的使用却有很强的社会性 各种生产 生活及一切社会活动均需要一定的土地作为生产条件 活动场所和生活空间 使用土地是一种大量而普遍的行为 土地使用权作为一种独立的权利类型 主要具有以下特征 1 土地使用权具有派生性 2 土地使用权具有物权性 3 土地使用权具有期限性 4 取得的法定性 二 土地使用权的类型 1 根据土地使用权的来源不同 可将土地使用权分为国有土地使用权和集体土地使用权 2 根据土地使用权取得方式的不同 可将国有土地使用权分为出让土地使用权和划拨土地使用权 3 根据土地用途的不同 可将土地使用权分为建设用地使用权和农业用地使用权 三 土地使用权的取得 变更和终止 1 土地使用权的取得 1 原始取得土地使用权原始取得的方式 主要为有偿出让和行政划拨 2 传来取得土地使用权传来取得的方式 包括通过转让 抵押权的实现或民事执行 变更国有土地使用权的主体等 2 土地使用权的变更 1 主体变更土地使用权主体变更的事由通常有以下几种情况 买卖 互易 赠与 继承 共有权分割 法人合并 法人分立 投资等 2 内容变更土地使用权内容变更是指土地使用权各项权能的变更 3 其他事项变更其他事项变更是指列入土地使用权登记项目的其他事项的变更 如土地面积的变更 地上附着物的变更 3 土地使用权的终止 1 因土地使用权出让合同期限规定的使用期限届满而终 2 土地使用权期限届满前 国家根据社会公共利益的需要 司以依照法律程序提前收回土地使用权 3 因土地使用者严重违反城市规划或违反土地使用权出让合同而被国家强制收回土地 4 因土地的灭失而导致土地使用权的终止 第三节土地用途管制制度 一 土地用途管制制度的概念土地用途管制制度 是指国家为保证土地资源的合理利用 促进经济 社会和环境的协调发展 通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域 确定土地使用限制条件 土地的所有者 使用者严格按照国家确定的用途利用土地的一种制度 二 土地用途管制制度的内容 一 土地用途管制的依据 作为实行土地用途管制依据的 是土地利用总体规划 该总体规划指 在一定区域内 根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然 经济 社会条件 对土地的开发 利用 治理和保护 在空间上 时间上所作的总体安排和布局 1 土地利用总体规划的编制原则 一是严格保护基本农田 控制非农业建设占用农用地 二是提高土地利用率 三是统筹安排各类 各区域用地 四是保护和改善生态环境 保障土地的可持续利用 五是占用耕地与开发复垦耕地相平衡 2 土地利用总体规划对土地用途的分类土地管理法将土地分为农用地 建设用地和未利用地三类 3 土地利用总体规划的审批程序全国土地利用总体规划 由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制 报国务院批准 省 自治区 直辖市的土地利用总体规划 报国务院批准 省 自治区人民政府所在地的市 人口在100万以上的城市以及国务院指定城市的土地利用总体规划 经省 自治区人民政府审查同意后 报国务院批准 前述以外的土地利用总体规划 逐级上报省 自治区 直辖市人民政府批准 其中 乡 镇 土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市 自治州人民政府批准 土地利用总体规划一经批准 即具有法律上的效力 必须严格执行 4 土地利用总体规划的任务 全国和省级土地利用总体规划为宏观控制性规划 主要任务是 在确保耕地总量动态平衡的前提下 统筹安排各类用地 控制城镇建设用地规模 通过规划分区和规划指标对下级土地利用总体规划进行控制 县 乡级土地利用总体规划为实施性规划 主要任务是 根据上级土地利用总体规划的指标和布局要求 具体划分各土地利用区 明确用途和使用条件 为农用地转用审批 基本农田保护区划定 土地整理 土地开发复垦提供依据 特别是乡 镇 土地利用总体规划 要具体确定每一块土地的用途 并向社会公告 5 土地利用总体规划的修改 土地利用总体规划的修改 必须经原批准机关批准 未经批准 不得改变土地利用总体规划确定的用途 经国务院批准的大型能源 交通 水利等基础设施建设用地 需要改变土地利用总体规划的 根据国务院的批准文件修改 经省 自治区 直辖市人民政府批准的能源 交通 水利等基础设施建设用地 需要改变土地利用总体规划的 属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的 根据省级人民政府的批准文件修改 二 农用地转为建设用地的批准权限 据土地用途管制的要求 建设用地必须符合土地利用总体规划所确定的用途 并且严格限制农用地转为建设用地 控制建设用地总量 因此 建设占用土地 涉及农用地转为建设用地的 应当办理农用地转用审批手续 省 自治区 直辖市人民政府批准的道路 管线工程和大型基础设施建设项目 国务院批准的建设项目占用土地 涉及农用地转为建设用地的 由国务院批准 在土地利用总体规划确定的城市和村庄 集镇建设用地规模范围内 为实施该规划而将农用地转为建设用地的 按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准 前述以外的建设项目占用土地 涉及农用地转为建设用地的 自省 自治区 直辖市人民政府批准 三 集中征地审批权 土地管理法 针对以往征地权过于分散带来的弊病 适应土地用途管制的要求 适当集中了征地审批权 这是一项重大的制度变革 其基本内容为 征收基本农田 或者征收基本农田以外的耕地超过35公顷的 其他土地超过70公顷的 必须由国务院批准 征收前述以外的土地的 由省 自治区 直辖市人民政府批准 并报国务院备案 取消省级以下人民政府的征地审批权 征收农用地还必须先行办理农用地转用审批 四 完善土地登记制度 土地登记是指国家依照规定程序将土地的权属 用途 面积 政府对该宗地的利用设置的管制条件等情况登记在专门的簿册上 同时向土地所有者和土地使用者颁发土地证书的制度 五 健全土地监督检查制度 强化土地法律责任 实行土地用途管制制度 要求使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地 为加强监督检查 土地管理法 作了专章规定 授权县级以上人民政府土地行政主管部门 对包括违反土地用途管制在内的土地违法行为进行监督检查 要求对各种土地违法行为追究相应的法律责任 第四节耕地保护制度 一 耕地保护制度的概述 一 从规划上保证总量平衡土地利用规划必须确定土地的用途 根据耕地总量平衡与可供土地的可能 确定本地区的耕地总量和可供土地总量 二 实行土地用途管制制度严格控制耕地转为建设用地 这是保护耕地的一项基本措施 三 实行占用耕地补偿制度 土地管理法 规定 非农业建设经批准占用耕地的 按照 占多少 垦多少 的原则 由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地 没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的 应当按照省 自治区 直辖市的规定缴纳耕地开垦费 专款用于开垦新的耕地 四 实行基本农田保护区制度 对粮 棉 油 蔬菜等优良耕地 按规定划为基本农田保护区实行严格管理 特殊保护 五 禁止闲置和荒芜耕地 任何单位和个人不得闲置 荒芜耕地 已经办理审批手续的非农业建设占用耕地 1年内不用而又可以耕种收获的 应当由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种 也可以由用地单位组织耕种 1年以上未动工建设的 原则上按出让或划拨土地价款的20 征收土地闲置费 超过2年未使用的 经原批准机关批准 由上级人民政府收回用地单位的土地使用权 二 基本农田保护区制度 一 基本农田保护区的范围基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求 依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地 基本农田保护区是依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域 下列耕地应当划入基本农田保护区 1 经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮 棉 油生产基地内的耕地 2 有良好的水利与水土保持设施的耕地 正在实施改造计划以及可以改造的中 低产田 3蔬菜生产基地 4 农业科研 教学试验田 5 国务院规定的应当划入基本农田保护取得其他耕地 各省 自治区 直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80 二 基本农田的保护 基本农田保护区一经依法划定 任何单位和个人不得改变或者占用 基本农田保护区受法律的严格保护 需要占用基本农田应报国务院批准 国家能源 交通 水利 军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区 需要占用基本农田 涉及农用地转用或者征用土地的 必须经国务院批准 实行基本农田补充制度 三 土地开发与复垦 一 土地开发1 土地开发的概念土地开发是为扩大土地的可利用面积和提高土地利用深度 通过劳力 技术和资金的投入将土地由自然资源改造为经济资源 土地开发包括对未利用土地的开发 也包括对被破坏土地或利用不合理 不充分的土地进行的开发 其中 土地开垦是以垦殖为目的的开发 即开垦荒地为耕地用于农作物的种植 因此 开垦土地成为土地开发的一种具体形式 2 土地开发的原则 土地开发应当遵循以下原则 1 符合土地利用总体规划 2 保护和改善生态环境 防止水土流失和土地荒漠化 3 农业用地优先开发 4 保护开发者利益 3 土地开垦的范围和程序 开垦未利用的土地 必须按下列程序进行 1 经过开垦的科学论证和评估 2 开垦土地要报经批准 二 土地复垦 1 土地复垦的概念土地复垦是指对在生产建设过程中 因挖损 塌陷 压占等造成破坏睁土地 采取整治措施 使其恢复到可供利用状态的活动 2 土地复垦的实施 土地复垦实行 谁破坏 谁复垦 的原则 复垦可以由企业和个人自行复垦 也可以由其他有条件的单位 个人承包复垦 承包复垦土地 应当以合同形式确立承包 发包双方的权利和义务 土地复垦费用 应根据土地被破坏的程度 复垦标准和复垦工程量合理确定 3 复垦后的土地使用权和收益分配 1 复垦后的集体土地 不能恢复原用途或复垦后需要用于国家建设的 由国家征用 不能恢复原用途 但集体经济组织愿意保留的 可以不实行征用 经复垦可以恢复原用途 但国家建设不需要的 不实行国家征用 2 复垦后的国有土地 如果是企业利用自有资金或者贷款进行复垦的 复垦后归该企业使用 依照国家规定办理过户登记手续 企业不需要使用的土地 或者未经当地土地管理部门同意复垦后连续2年以上不使用的土地 由县级以上人民政府统筹安排使用 3 企业采取承包或者集资方式复垦国有土地 复垦后的土地使用权和收益分配 依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定 因国家生产建设需要提前收回的 企业应当对承包合同或集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费 第五节违反土地管理法的法律责任 一土地行政法律责任 一 行政责任的概念及特征行政责任是指行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果 其特征如下 1 行政责任的主体是行政法律关系主体 包括行政主体和行政行为相对方 2 行政责任是由于行政主体违反行政法或不履行行政法定职责和义务而引起的 3 行政责任是一种法定责任 具有强制性 二 行政责任的构成要件 1 有违反行政法律义务的行为 2 承担行政责任具有法定依据 3 主观上有过错 三 行政主体承担责任的方式 1 通报批评 2 赔礼道歉 承认错误 3 恢复名誉 消除影响 4 返还权益或恢复原状 5 停止违法行为 6 依法履行职责