论我国粮食安全风险及其管控

论我国粮食安全风险及其管控论我国粮食安全风险及其管控 一 引 论 为什么提出新形势下的国家粮食安全战略 下文简称国家 粮食安全新战略 社会有人怀疑我国是否发生了粮食危机 在一些城镇化快速推进的地方 大量耕地被占用 粮田变成了 工业园区和房地产项目 更加确信我国粮食供应将进入到紧张 时代 国际上更是经常提出我国粮食安全危机的预警 甚至提 出中国威胁论 预言中国将发生的粮食危机将威胁全球粮食安全 特别是与世界上低收入缺粮国家在国际市场上争粮 威胁低收 入缺粮国家的粮食安全 这些言论正确吗 实际上 2013 年我国粮食总产量已经突破 6 亿吨 粮食生 产能力迈上新台阶 粮食库存充裕 粮食供给宽松 从 2012 年 开始 我国一些地方出现了不同程度的农民卖粮难问题 农民 实际销售粮食的价格涨幅明显的低于国家公布的最低收购价和 临时收储价提高幅度 我国粮食供给充裕已经成为不争的事实 事实胜于雄辩 中国短期内不会发生粮食危机 未来中国也几 乎不可能发生粮食危机 至于说中国是否到国际市场上抢粮 看看国际粮食市场的 基本行情就一清二楚了 据联合国粮农组织估计 2013 2014 年度 全球谷物大幅度增产 总产量估计达到约 25 亿吨 比上 年增加约 2 亿吨 增长 8 4 尽管不同谷物增产幅度存在着明 显差异 但是都普遍增产 全球大米产量估计达到 4 9 亿吨 比上年增长 1 0 小麦产量估计达到 7 1 亿吨 比上年增长 7 8 以玉米为主的粗粮产量估计达到近 13 亿吨 比上年增产 12 0 虽然全球谷物消费继续保持增长态势 但是在谷物大获 丰收后 谷物产量增长快于消费增长 谷物库存增加 全球谷 物库存消费比明显上升 2013 2014 年度全球谷物消费比将升 至 23 5 比 2012 2013 年度增加 2 6 个百分点 据美国农业部 预测 2013 2014 年度全球油籽 产量超过 5 亿吨 比上年度 增产 6 7 生产量明显地大于需求量 期末库存将超过 8 500 万吨 比上年度末增长 26 3 2013 2014 年度全球大豆产量超 过 2 8 亿吨 比上年度增产 7 2 生产量同样明显地超过需求 量 期末库存将超过 7 000 万吨 比上年度末增长近 25 可 见 尽管 2013 年中国进口粮食 包括谷物和大豆 规模接近 8 000 万吨 但是全球粮油棉大宗农产品库存有增无减 积压越 来越严重 中国粮食大规模进口并没有引起国际市场上粮油价 格大幅度上涨 相反地 自 2013 年以来 国际粮油市场价格持 续低迷 在我国粮食连续多年增产 国际市场上对我国粮食进口也 十分有利 国内粮食供给普遍充裕情形下 为什么我国仍然更 加强调国家粮食安全 特别突出强调要把中国人饭碗端在中国 人手里 中国人的饭碗要盛中国人自己生产的粮食 用通俗的 语言来回答这个问题 就是手中有粮心里不慌 或者说有备无 患 用管理学上的术语来回答这个问题 就是风险管理 只有 从粮食安全风险 或者更准确地说 只有从粮食不安全风险 才能深刻地理解新形势下的国家粮食安全战略 我国粮食是否 存在不安全风险 不同风险可能带来哪些影响 应对粮食不安 全风险有哪些对策思路 本文着重从这三个方面谈点认识 二 各级政府重视粮食安全方面的风险 经验表明 我国粮食生产明显滑坡往往都出现在粮食连续 多年增产后各地放松粮食生产 改革后 我国农业生产经历了 明显的几轮周期 粮食生产形势时好时坏 一般说来 每当粮 食形势不好的时候 各级政府才真抓粮食生产 出台的政策 含 金量 高 政策实施力度大 而当粮食形势好的时候 往往是 口号农业 重视粮食生产形式上讲得多 粮食形势好的时候 极容易滋生放松粮食生产的风险 进一步可能带来粮食生产的 周期性波动 需要加以防范和管制 1998 年 我国粮食生产曾创历史最高水平 达到 5 1 亿吨 农民出现了普遍的卖粮难 虽然国家实施了粮食保护价政策 但是由于政策执行不到位 粮价持续多年低迷 农民种粮积极 性受到伤害 粮食生产不断滑坡 直到 2003 年我国粮食生产出 现明显减产 当年粮食总产量只有 4 3 亿吨 粮价在当年第四 季度不断上涨 而且上涨幅度比较大 才促使 2004 年国家出台 一系列促进粮食生产的惠农强农政策调动农民种粮积极性 具 有划时代意义的政策 包括逐步取消农业税 建立对粮农的各 项补贴制度 并放开粮食收购市场 在主产区实行粮食最低收 购价和临时收储政策 这些政策措施为我国粮食十连增发挥了 重要积极作用 面对国际国内粮食供给形势 中央提出要以我为主 立足 国内保障粮食安全新战略 对于各地继续抓好保障粮食安全工 作的指导意义是显而易见的 不管国际粮食市场形势如何 不 管是经济发达地区还是经济落后地区 不管是工业化和城镇化 水平高的粮食主销区还是以农业为主的粮食主产区 都要高度 重视国家粮食安全 国家粮食安全 不仅仅中央必须重视 各 级地方政府也必须重视 不能以经济发达地区应主要为国家作 税收贡献而忽视国家粮食安全 也不能以粮食主产区需要经济 发展而厌弃粮食安全 实施国家粮食安全新战略 必须让各级政府承担起应有的 责任 从世界来看 保障粮食安全应主要是中央政府的责任 在粮食市场一体化的经济环境中 发达地方经济能力强 居民 收入水平高 粮食安全状况总体上会好于经济相对落后的地方 只有中央政府才会真正地想方设法提高粮食安全保障水平 中 央政府在保障国家粮食安全中承担首要任务 在调控粮食市场 建立粮食主产区利益补偿机制和保护调动农民种粮积极性等方 面发挥重要作用 并督促检查地方政府切实履行粮食安全责任 我国粮食安全的风险另一个表现是中央重视 而地方不重 视或者地方假重视 强调中央政府对保障粮食安全承担主要责 任 并不意味着地方政府对保障当地粮食安全没有责任 只有 改善和强化粮食省长负责制 才能确保中央推行的保障粮食安 全政策措施的落实到位 比较而言 粮食主销区不重视或者假 重视粮食安全的风险更高 过去 国家粮食安全的重任主要由 中央政府和粮食主产区地方政府承担 未来粮食主销区也应负 起责任 要在划定粮食功能区确保一定的粮食自给率 到主产 区建设粮食生产基地 增加粮食库存等方面发挥积极作用 长期以来 米袋子 省长负责制在提高我国粮食生产能力 和促进我国粮食安全方面发挥了重要积极作用 米袋子 省长 负责制要求粮食主销区库存粮食可满足当地 6 个月以上和粮食 主产区库存粮食可满足当地消费 3 个月以上 粮食库存消费比 是衡量粮食安全状况的极其重要指标 如果每个省份严格执行 国家要求的地方政府粮食库存水平 我国的粮食安全状况自然 会落到实处 但是 从实际情况来看 目前除了中储粮收储政 策性粮食外 地方粮库普遍地生存困难 甚至地方粮食局都不 存在了 虽然无法掌握各地是否按照国家相关政策规定储足粮 食 但是地方粮库没有存粮 或者代理加工企业开展商业储备 大致可以判断要求地方储备足够粮食满足当地消费需要可能会 落空 尽管受到资料限制 但根据了解和推测 我国各地的口 粮储备不足风险普遍存在 在现实生活中 一些地方政府将储备粮食交由当地某个 些 加工经营企业完成 由政府给予承担储备粮食企业的利 息和损耗等补贴 这样 哪个企业拿到了储备指标 意味着这 个企业经营粮食成本费用的减少 粮食储备指标成了滋生腐败 破坏公平竞争的干预手段 在实际中了解到 通过关系获取粮 食储备指标 买卖粮食储备指标 成了没有获得粮食储备指标 或者通过付费获得粮食储备指标企业抱怨的重要问题 地方口 粮储备不足加上储备分配不合理所带来的隐患使粮食安全风险 进一步加剧 因此 未来需要完善落实 米袋子 省长负责制 应更多地让地方政府承担和保护当地粮食生产能力的责任 即 使地方政府承包粮食储备 也要考虑让更多企业参与政府储备 粮食指标的公开竞争 企业储备政府指定的粮食数量必须是超 过企业经营常规商业储备之外的才能够获得补贴 地方政府对 当地居民口粮安全负责 应尽可能以不破坏市场公平竞争为基 本原则 三 国内粮食生产领域的一些风险 我国是一个自然灾害多发的国家 每年受灾面积都要占到 农作物种植面积的 1 3 左右 旱灾是影响我国粮食生产的首要 灾害 尽管我国农业防灾抗灾减灾能力不断提高 但是粮食生 产靠天吃饭的总体格局没有改变 气候变暖 极端灾害天气频繁发生 加剧了国内粮食生产 的风险 农业基础设施是提高抗灾能力的重要途径 农业基础 设施是提高农业抗灾能力的重要途径 多年来 我国的农业基 础设施建设投入严重不足 严重影响到农业防灾抗灾减灾能力 制约着我国农业生产的稳定发展 农业基础设施建设需要的投 入庞大 关键要完善投入机制 改进配套投资政策 针对我国 农业基础设施薄弱环节 要重点加强农田水利设施建设 加强 中低产田改造 要以财政投入为主 并引导金融资本和社会资 金 大力加强高标准农田建设 着力提高土地生产率和水资源 利用率 随着我国工业化和城镇化的推进 农村大量劳动力转移到 外地或者非农产业 2013 年全国农民工数量达到 2 69 亿人 其 中近 2 亿农村劳动力常年外出务工 在农村大量青壮劳动力外 出务工后 农村中老年人成为农业劳动力主体 如果这些中老 年劳动力不能再从事农业生产了 谁来种粮 根据调查 20 世 纪 80 年代后出生的新生代农民工 基本上没有种过地 也不愿 回到农村种地 未来谁来种粮的风险可能进一步上升 实施国家粮食安全新战略 需要解决谁来种粮和怎么种粮 这类具有长远影响的难题 加快农业发展方式 构建新型农业 经营体系 是创新我国种粮微观主体的根本方向 这就需要培 育出一批专业大户 家庭农场 合作社和涉农企业等新型主体 培育新型农业生产经营主体 必须有序稳妥推进农村土地流转 土地流转是一种经济行为 政府不能盲目地强制农村土地流转 更不能将农村土地流转规模大小作为政绩考核 而应着重培育 农村土地流转市场 促进农村土地配置效率的提高 尊重农民 有偿流转土地意愿 依法维护农民土地承包经营权 解决流转 土地农民后顾之忧 长期稳定农村土地承包关系和流转关系 我国约有 2 亿农户 每个农户经营的耕地规模过小而地块 过多 加上农业生产资料价格上涨和劳动力机会成本上升过快 耕地流转租金居高不下 这些因素困扰着我国粮食比较效益偏 低状况的改变 始终影响着农民种粮积极性 实施国家粮食安全新战略 同样地必须要保护好农民种粮 积极性 核心是要让粮食生产有利可图 我国已经建立起来的 粮食直补 农资综合补贴 良种补贴和农机购置补贴等政策措 施效果明显 需要坚持 针对我国一些地方向农民种粮计发补 贴与农民生产粮食实际还不够紧密的问题 未来在稳定农业补 贴存量的同时 新增农业补贴需要向粮食主产区农民 种粮大 户等新型粮食生产经营主体倾斜 我国实施的粮食托市收购政 策 对于防止粮价过度下跌和稳定粮食市场起到了重要作用 但是也带来了严重扭曲粮食市场价格的弊端 未来我国必须要 探索建立起既不会扭曲粮食市场价格 又能够保护农民种粮积 极性的政策 其中目标价格和差价补贴或者目标价格保险是重 要的调整方向 无疑地 化解粮食生产领域的风险离不开科技创新 农业 科技创新是保障新形势下国家粮食安全的根本支撑 农业技术 集成化 作业过程机械化和生产经营信息化 对我国农业生产 发展和保障粮食安全潜力仍然很大 未来仍然需要选择示范种 粮农户进行扶持 集成配套推广使用适用技术 包括优良品种 高效栽培 疫病防控 农业节水 机械化耕作 农机农艺结合 等方面的适用技术 实现优质高产 四 粮食生产资源保护与永续利用方面的风险 我国正处于工业化中后期和城镇化快速发展时期 经济建 设不可避免地要占用耕地 一些地方 受到土地财政的激励 长期低价征用农民土地 滥占耕地 一些地方 工业化相对发 达 土地紧缺 由于耕地用于农业生产效益相对较低 于是总 想方设法挤占耕地 或者占用良田补劣质农田以实现耕地总量 平衡 直接威胁粮食安全 经济发展 工业化和城镇化的推进 耕地减少 质量下降 是我国粮食安全面临的突出风险 节约 土地 走新型工业化和城镇化道路 是我国地少水缺基本国情 下保障粮食安全的必然选择 在中国农业发展中 各地普遍出现农业资源利用不当 以 及工业化给农业资源带来污染等突出问题 已经给全社会带来 了严重后果 不仅影响农业可持续发展 而且破坏了生态环境 加剧了农产品质量安全风险 长期以来 中国社会上经常将保障粮食安全理解为粮食增 产 为了实现粮食增产 甚至在一些生态敏感地区和脆弱地区 开垦种粮 特别地 中国一些地方甚至在水源地 沙化地和陡 坡地上耕作 虽然实现了粮食增产 但是给社会带来的巨大损 害是显而易见的 在水源地上耕作 会污染水源 损害广大用 水者的身体健康 在严重沙化土地上耕作 雨水冲刷会造成水 土流失 刮风季节会形成沙尘暴 在陡坡地上耕作 雨水冲刷 也会造成严重的水土流失 水土流失 不仅会淤塞河道 也可 能带来水体污染 为了追求农产品高产 农民大量施用化肥和农药等现代化 学投入物 我国是世界上化肥施用量最多的国家 目前每年化 肥施用量近 6 000 万吨 占世界总施用量的 35 左右 我国也 是单位耕地面积上使用化肥最多的国家 年均每公顷耕地面积 上施用的化肥量大约是 400 公斤 接近世界平均水平的 4 倍 长期过度施用化肥 会造成土壤板结 破坏良好的土壤理化性 状 后果是农业生态系统遭到破坏 土壤有机质含量下降 土 壤养分比例失调 化肥利用率低下 对粮食增产效果不断下降 我国化肥平均利用率大约只有 30 明显低于西方发达国家 40 以 上的水平 20 世纪 60 年代 我国施用 1 公斤化肥可以生产 70 多公斤的粮食 而目前施用 1 公斤化肥生产的粮食不足 20 公斤 化肥的边际效率递减十分明显 中国农业生产上还使用了大量的薄膜和农药等其他现代投 入物 虽然促进了农产品增产 有助于农民增收 但是 总体 上这些现代农业投入要素的边际效率呈现出递减趋势 对农业 增产农民增收作用持续下降 更为重要的是 化肥 农膜和农 药等现代农业投入要素所带来的农业生态环境破坏 环境污染 农产品质量下降和不安全隐患等问题也十分突出 在农业生产对资源利用不当带来污染的同时 我国一些地 方在快速推进工业化和城镇化进程中 由于没有有效地处理废 弃物 排放不达标 也对农业资源造成极其不利影响 我国已 经约有 1 5 亿亩耕地受到污染 中重度污染耕地约有 5 000 万亩 一些地方的土壤重金属污染 生产出来的农产品有害重金属严 重超标 在充分肯定新时期粮食十连增成效的同时 必须清醒地认 识到我们为此付出的资源环境代价和农业生产资源利用不可持 续性等突出问题 为了增产粮食 各地普遍过多地施用了化肥 还有一些地方开垦了山坡地 特别地 珠三角 长三角等经济 发达地方工业化水平上去了 粮食自给率却下来了 这些地方 的粮食等农产品消费越来越依靠北粮南运 遗憾的是 我国北 方水资源严重缺乏 为了增产粮食 很多北方地区过度使用了 地下水 这种利用农业资源方式是不可持续的 不仅威胁到我 们的子孙后代的粮食安全 而且削弱了农业生态功能 加剧了 环境恶化 保障粮食安全 不能长期单纯地依靠北方通过掠夺 农业资源实现粮食增产 为长久计议 经济发达的长三角 珠 三角等地也必须承担起粮食安全责任 加上适度进口等途径 缓解粮食主产区农业资源过度利用压力 实施国家粮食安全新战略 必须更加严格地保护耕地资源 和淡水资源 以我为主 立足国内 确保产能 核心是稀缺土 地和淡水资源的保护和改善 坚守 18 亿耕地红线 不仅要守住 18 亿亩耕地数量不能减少 而且还要保证耕地质量能够不断地 提高 无论什么地方 城镇建设和工业发展都不能以任何借口 在划定的永久基本农田上打主意 坚决杜绝在城镇建设用地增 减挂钩和土地整治中以劣质耕地替代良田的继续发生 用最严格手段保护耕地资源 守住耕地红线 未必是要让 所有耕地在任何时候都要高产粮食 显然 盲目地不计代价地 追求粮食产量 这样的后果也未必理想 一方面 我国粮食多 年增产后 国家库容已满 在一些粮食主产区已经不得不动用 社会的库容力量才能化解农民卖粮难问题 另一方面 农业资 源不能很好地休养生息 我们当代人与后代人在争饭吃 这是 不应该的 所以 粮食安全不安全 不能仅仅看当年的粮食产 量 更需要看国家的粮食生产能力 某年某地粮食减产了 可 以动用库存储备 在不明显冲击国际粮食市场情况下也可以多 增加进口 实现国内粮食供求平衡 当今世界 尽管科技很发 达 但是人类生产粮食仍然没有摆脱靠天吃饭的格局 我们既 要藏粮于库 也要藏粮于田 国内一旦遭遇连续多年不利天气 粮食库存水平降到很低水平时 如果又碰到国际粮食市场紧张 的情况 这时国内必须有足够的粮食生产能力可供利用 确保 国内粮食生产能力 不因粮食形势好和进口规模扩大而受到冲 击 这是国家粮食安全新战略的重大任务 特别地 确保有足 够的稻谷和小麦生产能力保障任何情况下人们口粮万无一失 这是我国经济社会发展和稳定的根本前提 五 粮食进口方面的风险 过去 我国始终强调 立足国内生产保障国家粮食安全 显然 这种国家粮食安全战略观是静态的 片面的 封闭的 仅仅立足国内生产解决我国粮食安全问题 没有充分考虑到我 国面临粮食安全挑战的长期性和农业耕地和淡水资源的有限性 没有充分考虑到我国是一个自然灾害多发频发重发而农业生产 仍然主要靠天吃饭的基本格局 没有充分考虑到我国农业既需 要发挥保障农产品供给功能也要发挥改善生态环境功能 也没 有考虑到我国对外开放水平提高后农业也要统筹利用国际国内 两个市场 国外国内两种资源 传统的国家粮食安全观已经很 难再很好地指导我国粮食工作和经济工作 甚至有时是有害的 不放松国内粮食生产 确保城乡居民消费的谷物基本自给 和口粮绝对安全 这是我们合理利用国内农业资源能够做得到 的 是保障国家粮食安全所必须的 但是 这并不意味着我国 所有粮食和食物都应该基本自给 实际上 仅仅局限于国内农 业资源来满足我国城乡居民日益增长的粮食和其他食物消费需 求 则使国家粮食安全战略走向了另一个极端 既做不到 也 极其有害 我国现有耕地按照现有方式生产粮食 每年仍然存 在着国内粮食产需很大的缺口 如果不参与国际分工 合理地 利用国际粮食市场和国外农业资源 仅仅局限于利用国内农业 资源满足国内粮食和食物需要 我国至少尚缺有水资源匹配的 7 亿亩耕地 我国已经成为世界上最大的进出口国 外汇储备充足 在 这种情况下 适度进口粮食和其他农产品 既不会损害当期的 国家粮食安全 还会实现多赢 适度进口粮食 优化粮食和农 产品进口结构 集中国内有限资源 依靠科技支撑 保障最重 要的粮食品种生产 特别是口粮和其他谷物生产 不仅可以更 好地满足国内粮食消费需求 而且可以缓解国内资源环境压力 更有条件生产优质安全农产品 也不会威胁全球粮食安全 即 使是口粮来源的稻米和小麦 虽然在生产能力上足以满足城乡 居民口粮消费的需要 但是未来也可能存在一定数量的进口 从长期来看 我国是一个粮食供求关系偏紧的国家 随着 我国经济的发展 居民生活水平的提高 农业资源越来越不能 满足国内农产品的需要 国内农产品产需缺口总体上呈现出不 断扩大的态势 特别地 一些高度依赖土地资源 包括淡水资 源 的农产品国内产需缺口扩大态势会在未来若干年内持续 直到我国成为发达经济体和居民食物消费进入饱和状态 考虑到我国粮食等主要农产品产需缺口将不断扩大 需要 从战略高度探索利用国内国外两种资源和统筹国内国际两个市 场来谋划新形势下国家粮食安全战略 将稻谷和小麦口粮等核 心粮食品种布局在国内生产基础上 通过主要农产品进口风险 管制 实施农业走出去战略 将国内外粮食生产和进口有机地 结合起来 有效避免国际农产品市场波动对国内粮食等主要农 产品生产和市场的冲击 按照国家粮食安全新战略 适度进口也构成了保障我国粮 食供给的重要途径之一 未来我国不会不计代价来缩小国内粮 食产需缺口 而是利用有限的农业资源实现粮食安全 食品安 全和生态安全等多重目标 未来可能不需要再讨论该不该进口 粮食 而是如何加强粮食等农产品进口风险管理来保障国家粮 食安全 从国际市场上进口粮食作为国内粮食供给的一条途径 但 是必须对粮食进口规模必须控制在适度范围内 否则粮食进口 风险就可能失控 对于世界人口最多 幅员辽阔的国家来说 把饭碗端在中国人自己的手上 任何时候都不能动摇 如果我 国盲目地过度依赖进口 别说国际市场上是否有足够的粮食稳 定地供给我国消费 就运输能力在技术上往往都不可行 更何 况中国粮食在短期内突然大规模进口所可能引起的国际粮价波 动和全球粮食安全的恐慌 都是难以想象的 不坚持 以我为主 立足国内 保障国家粮食安全 是靠不住的 对我国不利 对世 界也不利 我国粮食进口风险还必须对各种极端的情形有足够的认识 2008 年 东南亚大米市场供应紧张 国际市场上大米价格曾最 高上涨到大约每吨 1 000 美元水平 世界上出现大米恐慌 很 多国家都把大米出口的大门关起来 出现相关国家到国际市场 抢粮而买不到粮食的情形 幸亏当时中国不缺粮 如果我国缺 粮的话 试想各国都把禁止或者限制粮食出口 后果会是什么 随着世界经济一体化 20 世纪 70 年代出现的粮食出口国对粮 食禁运的可能性基本不存在 但是 如果中国粮食消费对国际 市场依赖程度过高 在特殊情况下短期内进口不到国内必需的 粮食 谁都不能说这种状况绝对不会发生 特定时期内在国际 市场上进口不到粮食的风险也是存在的 我国粮食进口除了一些例外风险外 经常遭遇的风险主要 表现在国际粮食市场剧烈波动对国内的传导及其对国内粮食