(完整版)土地管理法修正案草案解析

土地管理法修正案草案解析 集团发展中心 土地管理法修正案草案解析土地管理法修正案草案解析 一 我国土地管理法历次修正一 我国土地管理法历次修正 2 第一次 1988 年第一次修正 2 第二次 1998 年 8 月全面修订 3 第三次 2004 年 8 月第三次修正 3 第四次 2012 年 12 月第四次修正正在进行 4 二 土地管理法关键条款二 土地管理法关键条款 第四十七条 修正前 第四十七条 修正前 4 三 本次修正案的基本原则三 本次修正案的基本原则 5 四 土地管理法修正案草案关键条款四 土地管理法修正案草案关键条款 5 1 明确了 公平补偿 的基本原则 5 2 删除按土地原有用途补偿和 30 倍补偿上限规定 至少提高 10 倍 5 3 增加社会保障补偿内容 6 4 补偿资金不落实不得批准和实施征地 7 5 授权国务院制定征地补偿安置具体办法 7 五 土地管理法修正案对宏观面的影响五 土地管理法修正案对宏观面的影响 8 1 与新型城镇化理论遥相呼应 使城镇化进程更稳健 有序 8 2 低成本 快速城镇化过程宣告结束 8 六 土地管理法修正案对房地产行业的影响六 土地管理法修正案对房地产行业的影响 9 1 该草案可能会促使更多城市房产税政策的出台 9 2 城区补偿相对到位 影响较小 对小城镇及远郊农村征地价格影响较大 10 3 该草案有利于为房地产市场提供有效供给 促进需求 10 4 中西部地区房地产市场将更加稳健 需求更加旺盛 10 七 结论及建议七 结论及建议 11 第 2 页 共 11 页 一 我国土地管理法历次修正一 我国土地管理法历次修正 1986 年 6 月 25 日 第六届全国人大常委会第十六次会议通过并颁布 中华人民共和 国土地管理法 标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道 开创了我国土地管理 的新局面 时代在发展 法律制定的社会背景和社会经济条件在变化 随着我国经济的快速发展 根据我国土地管理及社会经济发展的需要 土地管理法 先后进行过三次修改 目前正在 进行第四次修改 第一次 第一次 1988 年第一次修正年第一次修正 20 世纪 80 年代末 我国土地使用制度改革步伐加快 深圳 上海等地在土地有偿使 用制度方面迈出了重要一步 全国各地也相继仿效 土地有偿使用已成为我国土地使用制 度改革中不可回避的核心问题 适应这一要求 1988 年 4 月 七届全国人大第一次会议通过了 宪法修正案 根据 该修正案 删去了 删去了 宪法宪法 第十条第四款中第十条第四款中 禁止土地出租禁止土地出租 的规定 同时在该的规定 同时在该 条款中增加了条款中增加了 土地的使用权可以依照法律的规定转让土地的使用权可以依照法律的规定转让 的规定的规定 同年 12 月 29 日 七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了关于修改 中华人民共和国土地管理法 的决定 在 在 土地管理法土地管理法 中删除了中删除了 禁止出租土地禁止出租土地 的内容 并增加规定的内容 并增加规定 国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让 国家依法实行国有土国家依法实行国有土 地有偿使用制度地有偿使用制度 等内容 等内容 同时 为适应新形势下土地管理工作的需要 对农村集体建设用地的审批 非法转让 土地和破坏耕地的违法行为处罚 处罚程序等内容也进行了修改 我国 宪法 和 土地 管理法 对土地使用制度改革的修改规定 奠定了这一时期土地立法的基调 那就是一切 为土地使用制度改革服务 在此基础上 国务院于 1990 年发布了 城镇国有土地使用权出 让和转让暂行条例 和 外商投资开发经营成片土地暂行管理办法 管理城市土地的一部 重要法律 城市房地产管理法 也于 1994 年 7 月正式出台 该法对土地有偿使用制度作了 较为全面的规定 第 3 页 共 11 页 第二次 第二次 1998 年年 8 月全面修订月全面修订 随着改革的深化和形势的发展 1988 年修改的 土地管理法 已经明显不能适应加 强土地管理 切实保护耕地的需要 不能适应社会主义市场经济的需要 特别是 20 世纪 90 年代末期 我国耕地保护面临的形势十分严峻 开发区热 房地产热导致耕地面积锐减 人地矛盾日益尖锐 面对经济形势的变化 土地管理法 呈现出了局限性 例如 对农用 地转为建设用地缺乏严格的法律限制 对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段 对土地征用缺乏严格的法律限制且比较分散 以及对国有土地资源和市场管理缺乏明确的 规定等等 在这种情况下 党中央 国务院于党中央 国务院于 1997 年年 4 月月 15 日下发了日下发了 关于进一关于进一 步加强土地管理切实保护耕地的通知步加强土地管理切实保护耕地的通知 即通称的中央 即通称的中央 11 号文件 号文件 在这个文件 在这个文件 中 中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施 决定在冻结非农业建中 中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施 决定在冻结非农业建 设占用耕地的同时 完成设占用耕地的同时 完成 土地管理法土地管理法 的修订工作 同时也提出了修订的修订工作 同时也提出了修订 土土 地管理法地管理法 的重要原则 的重要原则 1998 年 8 月 29 日 第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的 土地管理法 于 1999 年 1 月 1 日施行 这次修订 不是个别条文的变动 而是土地管理方式和土地利用 方式的重大变革 是土地管理思想发生根本转变的集中体现 它是除宪法等基本法律外 第一部在立法思想 基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订的法律 是第一部经 过全民讨论 全国人大常委会三次审议的法律 土地管理法 在修订过程中 草案全文在 社会上公开 广泛征求意见 进行了全民讨论 共收到人民来信 675 件 充分体现了立法 的民主性 第三次 第三次 2004 年年 8 月第三次修正月第三次修正 2004 年 3 月 14 日 全国人大第十届二次会议通过的 宪法修正案 将宪法第十条将宪法第十条 第三款第三款 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对土地实行征用 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对土地实行征用 修改修改 为 为 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对土地实行征收或征用 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对土地实行征收或征用 同年 8 月 28 日 十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对 土地管理法 作出修 改 一是将一是将 土地管理法土地管理法 第二条第四款修改为第二条第四款修改为 国家为了公共利益的需要 国家为了公共利益的需要 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿 二是将其他条款中的 二是将其他条款中的 征用征用 修改为修改为 征收征收 第 4 页 共 11 页 回顾 20 余年间 土地管理法 实施的历程 成绩是辉煌的 它使我国的土地管理事业 在极其复杂的历史条件下和十分尖锐的人地矛盾中 用 20 年时间走完了西方发达国家上百 年甚至几百年的路 土地管理法 的每次修改 都代表着一个经济发展的阶段 都表明着 其不断成长和完善的过程 并使得我国的土地管理在法制的轨道上平稳运行 在今后社会 经济发展的历程中 土地管理法 将继续推动我国的土地管理事业向前发展 第四次 第四次 2012 年年 12 月第四次修正正在进行月第四次修正正在进行 2012 年 11 月 28 日 国务院常务会议讨论通过土地管理法修正案 草案 2012 年 12 月 24 日土地管理法修正案草案提请全国人大常委会审议 二 土地管理法关键条款二 土地管理法关键条款 第四十七条 修正前 第四十七条 修正前 第四十七条 征收土地的 按照被征收土地的原用途原用途给予补偿 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费 安置补助费以及地上附着物土地补偿费 安置补助费以及地上附着物 和青苗的补偿费和青苗的补偿费 征收耕地的土地补偿费 为该耕地被征收前三年平均年产值的六 至十倍 征收耕地的安置补助费 按照需要安置的农业人口数计算 需要安置的农业人口 数 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算 每一个 需要安置的农业人口的安置补助费标准 为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍 但是 每公顷被征收耕地的安置补助费 最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍 征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准 由省 自治区 直辖市参照征收耕地 的土地补偿费和安置补助费的标准规定 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准 由省 自治区 直辖市规定 征收城市郊区的菜地 用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费 尚不能使需要安置的农民保持 原有生活水平的 经省 自治区 直辖市人民政府批准 可以增加安置补助费 但是 土土 地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产 值的三十倍 值的三十倍 第 5 页 共 11 页 国务院根据社会 经济发展水平 在特殊情况下 可以提高征收耕地的土地补偿费和 安置补助费的标准 三 本次修正案的基本原则三 本次修正案的基本原则 1 正确处理工业化城镇化和保护被征地农民合法权益 保护耕地的关系 更加突出保 障被征地农民合法权益 促进城镇化健康发展 2 正确处理政府依法怎地和农民参与权 话语权的关系 更加严格地约束政府征地行 为 3 正确处理统一性和差异性的关系 在法律确定征地补偿基本原则的同时 充分考虑 地区关系 四 土地管理法修正案草案关键条款四 土地管理法修正案草案关键条款 1 明确了 明确了 公平补偿公平补偿 的基本原则的基本原则 现行土地法第四十七条规定 征收土地的 按照被征收土地的原用途给予补偿 而草案第 47 条第一款明确规定 征收农民集体所有的土地 应当依照合法 公正 公开的原则制定严格的程序 给予公平补偿 2 删除按土地原有用途补偿和 删除按土地原有用途补偿和 30 倍补偿上限规定 至少提高倍补偿上限规定 至少提高 10 倍倍 现行土地管理法第 47 条规定 征收土地按照被征地的原用途给予补偿 土地补偿费和 安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的 30 倍 草案删除了按照被征收土地的原用途给予补偿和 30 倍补偿上限的内容 规定征收农民 集体所有的土地应当给予公平补偿 保证被征地农民原有生活有改善 长远生计有保障 维护被征地农民的合法权益 如果对土地管理法中土地征收的补偿标准作了修改 具体会提高多少征收补偿 对此 姜明安教授表示 目前还不知道修改细节 但征收补偿应该会提高到现在补偿值的至少 10 倍 姜明安称 农村集体土地或集体土地上房屋的征收 比国有土地上房屋征收复杂很多 包括城乡接合部 乡镇 新城等大量的土地都是集体土地 按照目前的土地管理法 土地 第 6 页 共 11 页 补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的 30 倍 也就是说 一 亩地一般征收补偿不超过 6 万元 折合到每平方米补偿不足 100 块钱 所以老百姓肯定有 意见 姜明安举例说 政府以一亩地 6 万元的价格征收后 转手就可以通过招拍挂卖给开发 商 价值 600 万元 巨大的价差导致了矛盾频发 而在土地管理法修正案中 如果将征收 补偿提高 10 倍 农民一亩地能拿到 60 万的征收补偿 3 增加社会保障补偿内容 增加社会保障补偿内容 土地管理法案原规定的补偿内容主要有三项 1 土地补偿 2 安置补偿 3 青苗和地上附着物补偿 提交人大的草案关于补偿的内容增加了二项 1 土地补偿 2 安置补偿 3 青苗补偿和地上附着物补偿 4 住宅从地上附着物中单列 住宅从地上附着物中单列 5 社会保障 目前一些地方在土地财政的影响下 对土地的需求越来越旺盛 但是对征地带来的社 会成本没有进行很好的担当 具体表现在把集体土地征收变为建设用地获得巨大的土地阶 差收益 但对于农民失去最根本的土地之后能获得什么样的保障 并没有具体措施 这次 草案增加社会保障补偿内容 就是着力解决土地城市化和农民城市化不匹配的问题 也体 现出中央强调的城市化要追求质量的精神 宋大涵 国务院法制办公室主任 介绍 初步考虑在住房保障方面 对城市规划区内初步考虑在住房保障方面 对城市规划区内 的被征地农民提供国有土地上的房屋并发给房屋所有权证书 无法提供国有土地上房屋的的被征地农民提供国有土地上的房屋并发给房屋所有权证书 无法提供国有土地上房屋的 按照市场价给予货币补偿 城市规划区外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本给予补按照市场价给予货币补偿 城市规划区外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本给予补 偿 偿 在社会保障方面 给就业困难的被征地农民享受城镇就业困难人员在就业指导 技能 培训和就业介绍等方面的优惠政策 在补偿资金中增加社保补贴资金 记入被征地农民养 老保险个人账户 使他们享受更高水平的养老保障 第 7 页 共 11 页 4 补偿资金不落实不得批准和实施征地 补偿资金不落实不得批准和实施征地 为保证公平补偿原则的落实和补偿制度的实施 草案明确规定 征地必须按照合法 公正 公开的原则制定严格的程序 补偿资金不落实的 不得批准和实施征地 王锡锌 北大法学院副院长 认为 增加这样的规定是极为必要的 当前一些地区征 地补偿出现的一大问题是在保障费用不足额 不到位的情况下就已经开始征地 使得被征 地农民的利益无保障 生活受影响 引发一系列社会矛盾甚至是群体性事件 未来在制定 进一步的征地补偿条例时 还应该规定账户单列 专款专用 加强监督等具体办法 以保 证补偿资金落实到位 宋大涵表示 初步考虑按照修正案规定的原则和制度 细化并严格征地程序 加强对 政府征地行为的约束 保证被征地农民在征地批准前和实施过程中的参与权 话语权 坚持坚持 先补偿安置 后实施征地先补偿安置 后实施征地 明确被征地农民申请行政复议或者提起行政 诉讼的权利 建立对市县级政府违法违规征地行政问责制度建立对市县级政府违法违规征地行政问责制度 切实保障农 民的合法权益 5 授权国务院制定征地补偿安置具体办法 授权国务院制定征地补偿安置具体办法 草案规定 征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法 由国务院制定 依照国务院 制定的具体办法 省 自治区 直辖市可以规定补偿安置的具体标准 王锡锌说 土地管理法草案提供了基本的集体土地征收和补偿框架性的原则 这是对 国务院要制定的集体土地征收补偿条例的指导性的上位法的要求 也指明了补偿的基本方 向 这些原则性的规定以及对国务院制定征地补偿办法的授权 标志着国务院征补条例的 制定已经进入了实质性的关键阶段 党国英 中国社科院农村发展研究所主任 认为 土地管理法相当于土地领域的宪法 和基本法 草案为国务院出台征补条例提供了指导原则 土地征收也是一种生产要素流转 要尽可能按照市场化的原则处理交易关系 至于补偿标准 应该根据各地实际情况确定 不宜一刀切 第 8 页 共 11 页 五 土地管理法修正案对宏观面的影响五 土地管理法修正案对宏观面的影响 1 与新型城镇化理论遥相呼应 使城镇化进程更稳健 有序 与新型城镇化理论遥相呼应 使城镇化进程更稳健 有序 该草案修改征地补偿制度为城镇化建设用地合法性提供支持 城镇化建设是未来十年 间政府主要的工作任务 而城镇化不能回避的是农村部分土地用途的改变 城镇化可能会 面临前所未有的土地征收 而我国现行的土地管理办法以及土地征收补偿条例在实际运行 中已经出现了很大问题 因此推动修改土地管理法从而推动征收补偿依法合规进行是为城 镇化建设用地提供法律支持 如果法律被地方严格执行的话 它的结果是土地征用的速度 将大规模下降 同时土地补偿的价格将会上升 市场传能超过过去的十倍 我们不能如此 肯定 但总体肯定是上升的 土地呈现出价升量缩的趋势 这肯定会影响城镇化的速度 也就是说 当土地权利被深化的时候 同时土地交易对象结构不变化 那么城镇化的速度 将下降 吸纳外来人口的能力也下降 近来新兴城镇化概念 引发市场和民众按照过去的惯性思维理解 但政府的很多做法 又跟过去的强推做法是截然不同的 比如鼓励农村流动人口成为市民 这意味着要让这些 农民在土地交易上有更多的钱 有钱才能在城里立足 否则就要投入更多给予他们在城市 立足的福利 比如廉价住房 比如小孩教育 如果觉得这些支出太大 于是给他们更 多的土地谈判权利 试图让农民从土地交易赚取更多 但是在交易对象广度上没放开 必 然导致农民会犹豫甚至降低土地出售 这使城镇化平和而健康地变慢了 土地管理法修正案草案让我们理解到自然的城镇化节奏 狂飙的城镇化一定是在某些 权利主体被严重抑制情况下发生的 一旦采取新型城镇化 即让农民有能力和意愿真正成 为市民的城市化 就需要还权 而还权的过程就一定会将城镇化的速度降低 从而出现一 种自然的城镇化速度 它形成了一种长期的动态均衡 它也降低了过去城镇化派生的各种 社会问题 使得未来城镇化步伐更稳健 2 低成本 快速城镇化过程宣告结束 低成本 快速城镇化过程宣告结束 中国改革开放 30 年来 取得了举世瞩目的经济奇迹 城镇化水平从 1978 年的 17 92 提 到了 2011 年的 51 27 在中国快速的工业化 城镇化过程中 广大储户以及散户贡献了 经济发展所需的资金资本 而农户贡献了大量的农村集体所有制土地 房地产开发企业受 第 9 页 共 11 页 益于快速的工业化以及城镇化过程带来的巨大的购房需求 与地方政府一道分享农村土地 征用带来的红利 伴随着征地补偿标准提高等农村土地征用制度的陆续改革 这种低成本 的快速城镇化过程宣告结束 中国将步入高成本的城镇化发展阶段 国务院副总理李克强 11 月 28 日会见世界银行行长金墉时表示 中国未来几十年最 大的发展潜力在城镇化 并强调要走 工业化 信息化 城镇化 农业现代化同步发展 的路子 可以预见城镇化仍将是中国未来十年发展的主旋律以及决策层的战略着眼点 而房地产业也将受益于城镇化过程 在中国城镇化以及房地产发展过程中 中央政府 地方政府 开发商 农户 市民等 形成了复杂的利益关系 伴随着中央政府主导的农村土地征用制度改革 城镇化以及房地 产业发展成本加大 利益格局也将重组 中央政府需要进一步加强财政体制改革力度 加 大中央财政转移支付力度 改变地方政府对土地财政的过度依赖 地方政府需要适当让利 并适当扩大土地供应 从而平抑地价 房地产开发企业需要进一步调控产品结构 注重刚 需产品开发 从而稳定房价 通过制度改革以及上述三方的理性行为 进而平稳地推动中 国城镇化以及房地产业的有序发展 让广大农户 市民分享中国城镇化的红利 六 土地管理法修正案对房地产行业的影响六 土地管理法修正案对房地产行业的影响 1 该草案可能会促使更多城市房产税政策的出台 该草案可能会促使更多城市房产税政策的出台 大幅提高土地征收补偿标准 不仅意味着保护农民的合理权益 还将对中国经济带来 全方位冲击 对于地方政府而言 这意味着低成本城镇化时代的终结 甚至可能对地方政 府的土地财政体系带来难以想象的冲击 在过去可以低价征收农民土地的时代 土地财政 成为地方政府的重要收入来源 但随着土地征收补偿标准的提高 地方政府的土地出让净 收益将会大幅萎缩 从理论上而言 土地成本的提高可以最终转嫁到房屋成本上 但是在 房地产调控面前 房价大幅上涨的空间并不大 土地成本的转移并不容易 所以 土地成 本的上升最终会大幅压缩地方政府的土地出让净收益 由此可能会带来的影响是 地方政 府在土地出让收益萎缩后 将会重新调整思路 转而支持房地产税 通过房地产税来弥补 土地收益 上海和重庆试征房地产税两年时间之后 近期关于房产税扩围的声音再次高涨 财政 部部长谢旭人也表示将逐步在全国推行房产税 此前房产税难以大规模推进 主要阻力来 第 10 页 共 11 页 自地方政府对土地财政的依赖 而此次修改 土地管理法 大幅提高征地补偿标准 有可 能成为房地产税的一个拐点 在旧有的土地财政模式难以为继的背景下 地方政府可能会 顺水推舟 从房产税的反对者转为积极推动者 我国的房地产市场也可能会迎来深刻变革 2 城区补偿相对到位 影响较小 对小城镇及远郊农村征地价格影 城区补偿相对到位 影响较小 对小城镇及远郊农村征地价格影 响较大响较大 征地中拆迁农民房屋需单独补偿 不再按附着物补偿 对于建筑密度较高的近郊 极 端地如城中村 由于主要征收成本是土地置换成本 因此土地补偿标准的提升影响相对较 小 而建筑密度较低的远