新型农业经营主体发展现状及其体制机制创新

新型农业经营主体发展现状及其体制机制创新 人大常委会研究室 进入 21 世纪以来 随着我国工业化 城镇化进程加快 农村劳动力大量向城镇和非农产业转移 谁来种地 问题 凸显 培育壮大规模化 专业化 集约化和市场化的农业经 营组织 创新农业经营体制机制的要求日益迫切 如何理解 新型农业经营主体这一概念 发展新型农业经营主体面临哪 些制约和障碍 如何促进新型经营主体发展 这些问题成为 理论和政策研究者面临的重要课题 一 新型农业经营主体的基本内涵和主要类型 新型农业经营主体是基于我国传统的小规模 半自给的 家庭经营农户而提出的 主要包括专业大户 家庭农场 农 民专业合作社 龙头企业和经营性农业服务组织 新型农业 经营主体是构建我国集约化 专业化 组织化 社会化农业 经营体系的关键 是推动我国传统农业向现代农业转型的骨 干力量 一 新型农业经营主体的内涵 一 新型农业经营主体的内涵 2012 年以前 新型农业经营主体 一词只是在部分理 论研究和政策研究文章中被提及 2012 年以来 开始出现在 地方和中央的官方文件中 如浙江省正式出台了 浙江省人 民政府办公厅关于大力培育新型农业经营主体的意见 2012 年底的中央农村工作会议正式提出培育新型农业经营主 体 对于新型农业经营主体内涵 浙江省人民政府办公厅 关于大力培育新型农业经营主体的意见 指出 新型农业 含林业 渔业 下同 经营主体是指在家庭承包经营制度下 经营规模大 集约化程度高 市场竞争力强的农业经营组织 和有文化 懂技术 会经营的职业农民 其他研究并没有 进行规范的界定 仅仅指出了其包括的主要类型 界定新型农业经营主体 需要从其提出的两个背景进行 分析 一是新型农业经营主体是相对于传统的小规模 自给 半自给农户家庭经营提出的 克服了后者在规模经济 要素 利用效率等方面的缺陷 具有经营规模较大 劳动生产率较 高 商品化程度高等特征 二是新型农业经营主体是在构建 新型农业经营体 实现中国特色农业现代化的背景下提出 既要有较高的物质技术装备水平和经营管理水平 也要适合 当地实际情况 不能盲目追求经营规模 而是要规模经济和 土地产出率并重 这也是官方文件正式表述中从以往的 规 模经营主体 转变为 新型经营主体 的一个考虑 需要指 出的是 新型农业经营主体既包括农业产中环节的生产经营 组织 也包括为在产中环节提供各种服务的经营组织 二 新型农业经营主体的主要类型 二 新型农业经营主体的主要类型 20 世纪 90 年代中期以来 大量农村劳动力进城务工经 商 农村土地流转增加 农业产业结构深入调整 为种养大 户 家庭农场 农民合作社 龙头企业等各类农业生产经营 组织发育和成长提供了难得的机遇 而这些农业经营组织既 是推动农业经营体制机制创新的主要力量 也成为新型农业 经营主体的主要构成 在现有文献中 一般把新型农业经营 主体分为种养大户 家庭农场 农民合作社 农业产业化龙 头企业和经营性农业服务组织 种养大户统指那些种植或养殖生产规模明显大于当地传 统农户的专业化农户 由于是一个习惯称呼 种养大户没有 严格的标准 边界比较模糊 有时也称专业大户 各地区 各个行业的种养大户标准差别比较大 在现有种养大户中 有相当部分仅仅是经营规模扩大 集约化经营水平并不高 甚至带有粗放经营特征 不符合新型农业经营主体的标准 这也是部分研究不把种养大户作为新型农业经营主体的原因 家庭农场原是指欧美国家的大规模经营农户 党的十七 届三中全会提出在有条件的地方可以发展家庭农场 此后家 庭农场逐渐成为我国新型农业经营主体的一个重要类型 目 前 浙江 上海 湖北 吉林等地对家庭农场给出了界定标 准 即土地经营规模较大 土地流转关系稳定 集约化水平 较高 管理水平较高等 和一般种养大户相比 家庭农场在 集约化水平 经营管理水平 生产经营稳定性等方面都有更 高的要求 当然 种养大户和家庭农场仍然属于家庭经营 农民合作社是指农民在家庭承包经营基础上按照自愿联 合 民主管理原则组织起来的一种互助性生产经营组织 农 民合作社通过农户间的合作与联合 不仅解决了传统农户家 庭经营存在的规模不经济缺陷 还通过技术 资金等合作 推动了农户生产的集约化水平 农业产业化龙头企业是通过订单合同 合作等方式带动 农户进入市场 实行产加销 贸工农一体化的农产品加工或 流通企业 和其他新型农业经营主体相比 龙头企业具有雄 厚的经济实力 先进的生产技术和现代化的经营管理人才 能够与现代化大市场直接对接 经营性农业服务组织是指在产前 产中和产后各环节为 农业生产提供专业化 市场化服务的经济组织 包括专业服 务公司 专业服务队 农民经纪人等 它们为小规模农户提 供农机作业 病虫害防治 技术指导 产品购销 储藏运输 等服务 解决了农民一家一户办不了 办不好的事情 降低 了农户生产成本 提高了农户的资源要素利用效率 二 现阶段培育新型农业经营主体的现实考量 20 世纪 70 年代末期的农村改革 确立了农户在农业经 营中作为微观主体的基础地位 激发了农民的农业生产积极 性 极大地解放和发展了农业农村生产力 实现了农产品由 长期短缺到总量基本平衡 丰年有余的历史性转变 进入 21 世纪以来 随着工业化 信息化 城镇化 市场化 国际化 进程不断加快 在国内农产品需求刚性增长 质量安全要求 不断提高的同时 农村劳动力大量转移 资源环境约束日益 加剧 市场竞争压力不断加大 对我们以小农经营为主要特 征的传统农业发展方式提出了双重挑战 迫切要求加快培育新 型农业经营主体 创新农业经营体制 转变农业发展方式 不 断夯实农业基础 一 农村劳动力大量向城镇转移 农业劳动力结构性 一 农村劳动力大量向城镇转移 农业劳动力结构性 矛盾突显 迫切需要发展新型农业经营主体 解决农业后继矛盾突显 迫切需要发展新型农业经营主体 解决农业后继 无人的问题无人的问题 进入 21 世纪以来 我国城镇化加快发展 据统计 截至 2014 年 城镇化率已达 54 77 农村劳动力转移超过 2 8 亿 人 由于农业比较效益低 农民社会地位不高 新生代农民 工不愿意回乡务农 农村青壮年劳动力短缺 农业劳动力素 质下降 季节性和区域性短缺问题开始凸显 传统农户急剧 分化 老人 妇女 孩子成为家庭农业生产的主要力量 农 业的老龄化 兼业化 副业化趋势明显 农业发展面临严峻 挑战 培育专业大户 家庭农场 发展农民合作社和龙头企业 填补传统农户分化造成的缺失 构建包含多元化经营主体的 新型农业经营体系 成为我国现代农业发展的客观要求 二 国内外市场融合程度进一步加深 农业的市场风 二 国内外市场融合程度进一步加深 农业的市场风 险和国际竞争压力日益加剧 迫切需要发展新型经营主体 险和国际竞争压力日益加剧 迫切需要发展新型经营主体 提升农业抗风险能力和市场竞争力提升农业抗风险能力和市场竞争力 自我国加入世界贸易组织以来 农业对外开放程度快速 提高 国际供求和价格波动对国内市场的影响日益明显 另 一方面 国内市场体系不断完善 期货市场快速发展 宏观 经济 资本市场成为影响农产品市场的重要因素 在国内外 供求 能源 资本等多种因素的相互交织 相互叠加影响下 农产品市场波动幅度加大 频率加快 与此同时 农产品进 出口规模不断扩大 尤其是近年来大豆 棉花 玉米 油料 等大宗农产品进口急剧增加 对国内农业产业的冲击明显加 大 以传统农户为生产主体 以众多分散农民经纪人为购销 主力的农业经营体系 无论是面对剧烈变化的农产品市场 还是面对动辄百万吨 千万吨的进口农产品冲击 都显得力 不从心 加快培育龙头企业 农民合作社等新型农业经营主 体 加快产加销 贸工农一体化程度 延长产业链条 推动 产前 产中 产后各环节深度融合 提高农业的组织化程度 和农产品附加值 成为应对市场风险和国际竞争的必然选择 三 资源环境约束加剧和农产品需求刚性增长的矛盾 三 资源环境约束加剧和农产品需求刚性增长的矛盾 凸显 依靠资源和劳动投入推动增长的模式难以为继 迫切凸显 依靠资源和劳动投入推动增长的模式难以为继 迫切 要求培育新型经营主体 转变农业发展方式要求培育新型经营主体 转变农业发展方式 我国人多地少 水土资源短缺 而城镇化 工业化的发 展又占用了更多的土地和水资源 加剧了水土资源对农业生 产的约束 随着城镇化水平的提高 城乡居民食品消费的升 级和农产品工业用途的开发 我国农产品需求呈现刚性增长 趋势 我国农产品供给已经由 20 世纪 90 年代的总量平衡 丰年有余 转变为目前的总量基本平衡 结构性紧缺 紧平 衡将成为常态 保障粮食安全和重要农产品供给的压力明显 增加 在供求因素双重制约下 农业发展方式必须加快由传 统粗放式经营向集约化经营转变 更多地采用先进科学技术 和生产手段 增加技术 资本等生产要素投入 着力提高土 地产出率 资源利用率 劳动生产率 增强农业综合生产能 力和可持续发展能力 与传统小农户相比 专业大户 家庭 农场等规模经营主体更容易接受和应用新品种 新技术 对 现代生产要素需求更为强烈 专业合作社 龙头企业等则是 先进生产要素的有效载体 并能为农户提供技术指导和支持 四 城乡居民对农产品质量安全要求日益提高 迫切 四 城乡居民对农产品质量安全要求日益提高 迫切 需要发展新型农业经营主体 推行标准化生产 构建从田头需要发展新型农业经营主体 推行标准化生产 构建从田头 到餐桌的农产品质量安全保障体系到餐桌的农产品质量安全保障体系 进入 21 世纪以来 随着我国经济飞速发展 城乡居民收 入水平快速提高 消费能力不断提升 加上互联网带来的发 达资讯 大大增强了城乡消费者的安全健康意识 对农产品 质量安全的要求日益提高 改革开放以来形成的以传统农户 为主体的小生产和以难以计数的小商贩为主体的分散流通相 结合的生产供给模式 不仅为质量安全监管带来极大的难题 也为建立全过程的标准化管理体系和质量追溯体系增加了难 度 发展新型农业经营主体 通过专业大户 专业合作社 龙头企业 社会化服务等 可以将分散的农户组织起来进行 生产 统一生产资料供应和技术规程 实现全过程 全产业 链的质量管理 建立 从餐桌到田头 的质量追溯制度 保 障农产品质量安全 从当前情况看 我国业已具备加快培育新型经营主体的 基础和条件 农村土地流转速度加快 农业规模经营比例明 显上升 截至 2014 年 6 月底 全国农户家庭承包土地流转比 例达到 23 畜牧业规模经营迅猛发展 2014 年全国生猪 蛋 鸡 肉鸡规模化养殖均已超过 50 农业机械化快速发展 2014 年农机总动力超过 10 亿千 瓦 耕种收综合机械化水平达到 57 小麦 水稻等大田作物 机械化水平超过 90 专业大户 农民专业合作社 农业产业 化龙头企业蓬勃发展 新型农业社会化服务体系初步建立 加快培育新型经营主体的条件已经成熟 三 现阶段新型农业经营主体发展主要问题及其面临的 体制机制障碍 尽管新型农业经营主体发展态势总体较好 但仍然存在 一些突出的问题 一是规模小 效益偏低 目前 70 以上的 专业大户种植规模不到 6 67 公顷 90 以上的龙头企业年销 售收入不足 1 亿元 农民专业合作社的社员规模 产品规模 普遍较小 受市场风险 自然风险 质量风险等多重风险的 影响 面对日趋激烈的国内外竞争 无论是种养大户 合作 社 还是龙头企业 经营效益普遍不高 可持续发展能力普 遍不强 二是运行不规范 一些农民专业合作社内部制度不 健全 民主管理机制不完善 运作管理随意性大 相当比例 的龙头企业尚未建立现代企业制度 与基地农户的联结不紧 密 三是人才匮乏 目前农村实用人才占农村劳动力的比重 仅为 1 6 受过中等及以上农村职业教育的比例不足 4 生产 经营人才严重缺乏 而且由于专业合作社 龙头企业的工作 条件较为艰苦 待遇较低 很难留住高素质人才 产生上述问题的原因是多方面的 既与农业生产特点有 关 也与发展水平 发展阶段有关 从根源上看 主要是农 业农村发展体制机制不完善造成的 主要体现在如下四个方 面 一是土地管理制度不完善 在农业用地方面 我国农地 是集体所有制度 农地由村集体所有 农户拥有的仅仅是承 包经营权 并不是完全产权 农民对长期流转土地的意愿不 强 成为制约专业大户 家庭农场和龙头企业发展的障碍 在农业生产性建设用地方面 尽管国家有关部门出台了相应 的政策 但在落实过程中依然面临较大困难 许多规模经营 主体反映其生产性建设用地需求无法满足 二是农村金融和保险发展滞后 近年来 尽管政府各个 部门对发展农村中小金融机构取得了共识 但由于农村中小 金融机构监管难度大 监管部门担心出现系统性风险 在政 策上采取了严格的准入政策 导致农村中小金融机构发展滞 后于农业农村发展的需求 大多数专业大户 家庭农场 合 作社和中小型农业企业由于缺乏有效的担保抵押物 加上申 请手续繁复 隐性交易费用高等问题 很难从正规金融获得 信贷支持 而小额信贷等扶持性贷款规模又较小 远不能满 足其资金需求 严重限制了其发展壮大 此外 我国农业保险尚处于不断完善的发展阶段 覆盖 面小 保障水平低 赔付水平低 农民参保积极性和地方政 府支持农业保险发展积极性低等问题还比较突出 还难以充 分发挥风险保障的作用 三是政府支持政策不足 我国财政支农资金主要用于民 生事业 农村基础设施建设和对传统农户的支持 国家对新 型经营主体缺乏有效的支持政策 特别是一些规模较小的专 业合作社和龙头企业 很难得到项目和资金的扶持 各项支 农政策还存在脱节现象 政策之间缺乏配套性和衔接性 政 策落实效率还不高 政策实施成本较高 许多政策具有明显 的时滞性 四 培育新型农业经营主体的思路和建议 当前和今后一个时期 培育新型农业经营主体 要在稳 定和完善农村基本经营制度的基础上 围绕建设现代农业的 中心任务 以加强顶层设计 深化体制改革 健全完善政策 为新型农业经营主体创造良好的发展环境 培育专业大户和 家庭农场 发展农民专业合作社 做大做强农业产业化龙头 企业为重点 加快构建集约化 专业化 组织化 社会化相 结合的新型农业经营体系 具体地 可从五个方面加快政策 调整的步伐 一 完善农村土地承包政策 加强土地流转服务 一 完善农村土地承包政策 加强土地流转服务 为了使新型经营主体获得稳定而有保障的土地使用权 需要进一步完善相关制度和政策安排 一是明晰农民土地权 益 通过土地确权颁证稳定农民土地预期 鼓励农民转出土 地 二是加强土地流转服务和管理 三是完善利益分配机制 租金动态调整 土地入股保底分红等利益分配办法 稳定土 地流转关系 四是研究解决农业生产性建设用地问题 二 深化农村金融改革 加快发展政策性农业保险 二 深化农村金融改革 加快发展政策性农业保险 一是加快发展农村中小金融体系 二是创新农村信贷担 保方式 针对新型农业经营主体信贷需求特点 加强金融产 品和服务创新 如鼓励提高种养大户小额信贷标准 探索 龙头企业 农户 基地 农户 的贷款担保模式 鼓励地 方政府出资建立为农服务的担保公司等 三是支持规模经营主 体参加农业保险 提高财政对新型经营主体购买农业保险的保 费补贴比例 三 完善支持政策 加大