从S村架线事件看农村公共产品的获得

从S村架线事件看农村公共产品的获得从乡村关系上考察社会学专业学生 王世恩指导教师 姚兆余摘要：近年来，农村公共产品的供给问题倍受关注。本文以河南省S村架线事件为个案，从乡村互动关系这个角度对农村获取公共产品的过程进行研究，分析了农村在获取公共产品中乡村的互动关系，认为基层政府权力不断弱化，倾向于不作为，使农村很难从制度化途径获得公共产品，而村庄为了从镇政府获取公共资源，只好通过私人关系来运作。这样一来，加大了村庄从制度化途径获取公共产品的随意性和偶然性。关键词：农村公共产品；过程-事件；乡村关系From the Village of S-line Incident in Rural Areas Access to Public Goods - From the Village on the Relationship between InspectionStudent majoring in sociology Wang ShienTutor Yao Zhaoyu Abstract: In recently years, the supply of public goods in rural areas closely watched. This paper use line events of the S village in Henan Province for the case, from this point that interaction between villages research the process that acquisition public goods in the rural areas, analysis the interactive relationship in rural village acquisition to public goods. Thinking the primary government authority weakened, not as inclined, it makes rural area very difficult to gain the public goods from systematic approach. But, the village comes to operate for gaining common resource from the town government, being forced to pass personal relations. One comes like this, arbitrariness and contingency having enlarged a village gaining the public goods from systematic approach.Key words: Public goods in rural；Course-Event；Village relations前言农村公共产品是农村生产力的重要组成部分，在社会主义新农村建设中，农村公共产品的有效供给是一个基础问题。建立农村公共产品的有效供给制度，既是新农村建设的逻辑起点，也是新农村建设的突破口。农村公共产品供给的状况，决定着从事投资或经济活动的成本、风险与收益状况，也影响到居民的生活质量和可能享受到的社会福利状况，甚至支撑着城乡经济社会的可持续发展能力。其合理、有效的供给不仅有利于减轻农民负担，增加农民收入，拉动农村消费需求，更是影响农村社会稳定的重要因素。但是，由于我国现行的农村公共产品供给体制是在人民公社时期公共产品供给体制的基础上形成的，是公共产品供给的制度外筹资机制和自上而下的公共产品供给决策机制。现在农村公共产品的供给总量不足、结构失调、体制上不合理，根本满足不了村庄内公共品的需求，严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。在这种情况下，村庄通过各种途径（制度化途径和非制度化途径）寻找资源，来满足自身公共品的需求。一、文献回顾（一）关于我国农村公共产品的供求状况关于我国农村公共产品的供求状况，叶兴庆等认为：第一，农村公共产品的投入严重不足。第二，公共产品供给结构不合理。公共产品供给出现结构性失衡，主要表现在：硬件多、“软件”少；准公共产品多，纯公共产品少；重视短期公共产品而轻视长期公共产品；生产重数量轻质量；重视新建，对于维护、维修已有的公共产品成效不明显，供给意愿不强烈。农民急需的公共产品供给不足，农民不需要的或者需求较少的公共产品却大量过剩。公共产品供应中的结构性失衡问题加剧了公共产品的供求矛盾。这是由农村公共产品供给的“供给主导型”，而不是“需求主导型”决定的。157第三，在供给的机制分析方面，张军等认为供给主体和供给责任划分不明确。2第四，在筹资机制和决策机制研究方面，马晓河等认为目前政府单一的投资主体和“自上而下”的决策体制不能适应农村公共产品供给的需求，同时，缺乏对供给资金使用和管理的有效监督机制。3另外，黎炳盛等提出了要改革农村公共产品供给制度，改变单一的供给模式，多主体、多渠道、多方式建立“自上而下”和“自下而上”相结合的供给决策体制等。4（二）关于改善我国农村公共产品的供给机制关于改善我国农村公共产品的供给机制，学者曾也做了大量的研究，得出了一些具有现实意义的结论。这些结论概括起来大致分为两类：一是为政府提高农村公共产品供给的效率献计献策；二是寻求政府以外的供给农村公共产品的有效方法。叶兴庆从历史角度系统考察分析了中国农村公共产品供给体制演变及其存在的弊端，并在此基础上提出要从改革中国农业相关税制角度来重建统一规范化的农村公共资源筹集制度。161而何汇津、贾明德等通过传统的“政府市场”的分析框架，对现行农村公共产品供给机制内在矛盾进行剖析，提出了农村公共产品供给问题的对策。其中大多是对政府职能的转变、财政支农和转移支付改革的探讨。同时，作者提出农村公共产品的供给应明晰产权，按照谁投资谁受益的原则，引入农村公共产品提供的其它渠道。5郭泽保等人还分析了我国改革开放以来农村公共产品需求方面发生的变化,认为一方面我国农民对于公共产品的需求越来越高、越来越迫切、越来越个性化,而另一方面作为农村公共产品供给主体的乡政府和村委会,往往无视农户对农村公共产品的真正需求,从而造成农村公共产品供求关系的供给不平衡。6 熊巍等进一步剖析了农村公共产品供求矛盾及其成因，认为要有效的化解这一矛盾,就必须建立和完善农村公共产品需求的表达机制。7 （三）关于乡镇与村关系廖淑华和周飞舟等人分析了取消农业税前后乡镇政府、村干部与农民三者之间关系的变化。8贺雪峰认为在取消农业税前，乡镇政府和村干部之间形成了利益共同体，以收取税费的方式获得农民的利益；而取消农业税打破了这种利益共同体，乡村体制改革将政府定位为服务型组织，乡镇不再依赖村干部协助收取税费，村干部转而站在农民一边，代表村庄向政府争取资源。9总的来说，中国农村公共产品的供给现状总体来说是供给不足，学者们从不同角度提出了对策措施，但农村公共产品供给体制改革的方向和总体思路还缺乏详细规划和论证，有待进一步的系统研究。笔者拟从社会学角度，从基层政权与农民互动关系上考察村庄建设中获取公共产品的途径。二、研究方法（一）核心概念界定1公共产品：是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。农村公共产品则是广泛分布于农村地区的、能同时被多人共同消费和使用的产品。按照农村公共产品在消费过程中的不同性质，可划分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品，是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的农村公共产品，从而应当由政府免费提供的产品。所谓农村准公共产品，是指介于纯公共产品和私人产品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的农村公共产品。10事实上，农村绝大多数的公共产品都是以准公共产品的形式存在的，准公共产品兼有公共产品和私人产品的部分特征，既具有满足社会公共需要的性质，又具有满足私人需要的性质，因此，市场机制可以发挥一定的作用。本文主要研究的是准公共产品。2乡村关系：指乡政府和村干部的关系、村干部之间的关系、村干部与村民的关系等很多内容。11在这里我们认为乡村关系是指村民、村干部和乡政府之间的关系。（二）资料收集方法本文主要采用文献资料法和非标准化访谈法获取资料。1、文献研究法本文通过两个途径收集相关文献资料，其一，通过对中国期刊网社科人文类论文数据库收集相关文章；其二，通过图书馆借阅相关著作。获取电网改造背景资料和其他相关资料。2、非标准化访谈法对S村架线事件的有关人员（包括相关的村民、村干部和乡政府有关工作人员）进行深度访谈，了解架线事件的详细过程以及村民对这件事情的看法。（三）资料整理方法首先对访谈对象进行编码，第一个字母代表身份，如M代表村民，W代表村民委员，G代表村官，Z代表镇领导；第二个字母代表姓氏，如L代表姓刘。ML代表姓刘的村民。然后仔细阅读访谈记录，寻找与本研究主题相关的内容进行分析。（四）资料分析方法本文主要采用“过程-事件”分析模式。“过程-事件”分析是把社会事实看作是动态的、流动的，而不是静态的。通过对事件的展开，可以了解事件发生、发展的过程；通过对“过程”的分析可以了解事件发生、发展的原因和社会背景。再辅之以事件发生过程的关系分析，可以把握人物互动所遵循的规则、互动的方式，并以此来透视人物行动中的文化、经济等因素的作用。个案调查与“过程-事件”和“关系-事件”分析相结合的方法，既可以获得生动的“社会事实”又可以通过对“社会事实”的展开和剖析抽象出“社会事实”发生的内在机理。12 本文采用“过程-事件”分析模式了解架线事件的详细过程以及农民和基层政府的官员的互动关系。进而发现乡与村的互动关系对农村获取公共产品的影响。三、“一波三折”S村架线事件始末（一）S村概况S村位于南阳西北方向二十多里处，是豫西南一个典型的村庄，该村隶属于Y县，共有119户536人。该村家庭经济收入主要来源于小麦、玉米、甜瓜和西瓜种植以及外出打工的收入。年人均收入1000余元。紧邻S村西边有一条小河，S村大部分耕地都依靠这条小河灌溉。为了扩大灌溉面积，降低灌溉成本，在九十年代初期，S村自己组织修渠引水，建了一个提灌站。浇灌面积占全村耕地的三分之二，是村里最重要的水利设施。经过几次修缮，提灌站及水渠已全部用水泥硬化。2003年在河南省电网改造中，S村基本上完成了电网改造，从此家家用上了新电。户家的新电表装了，电线换了，但是村子最重要的水利设施提灌站的电线却没换过，不通电，用不了。（二）农村电网改造的历史背景上述电网改造的历史背景是：1997 年下半年，亚洲爆发了严重的金融危机。为了应对亚洲金融危机，1998 年中央果断决策实施积极的财政政策，由国务院增发1000 亿财政债券，银行相应配套1000 亿贷款，重点用于增加城乡电网改造等基础设施建设投资。基础设施是我国的薄弱环节，加强基础设施建设不仅可以拉动经济增长，还可以增强经济发展后劲，形成投资和消费对经济的双重拉动。另一方面，农村电网是农村最重要的基础设施。但长期以来，农村电网在建设发展、技术装备及供电能力等方面相对城市电网都存在着较大的差距，整体水平比较落后。主要表现为：(1) 农村电力体制不能适应农村电力发展的需要，农电职工队伍人员过多，农村电力市场混乱，农村电价较高，农民不堪重负。(2) 农村电网主要由农民自己建设、自己管理，国家基本上没有投入，农村电网建设、改造资金没有稳定的来源，致使农村电网建设严重滞后，改造速度缓慢。(3) 农村电网网架结构薄弱，供电能力不足；布局不合理，供电半径过长；可靠性低，供电质量差；电压不稳定，有电送不进、用不上等突出问题。(4) 电网设施严重老化。农村电网设备相当一部分是20 世纪六、七十年代的产品，配电变压器有40%是高能耗变压器，设备落后又年久失修，造成损耗过大。农村平均损耗率一般都在30%左右，有的甚至高达50%，输变电设备亟待更新。为了解决农村电网电能损耗高，网架结构不合理，供电可靠性低，电能质量差和农村电价高的问题，1998年10月，国务院做出决策，决定用5 年与投资2900亿元在全国开展大规模的农村电网建设改造。建成一个网络比较可靠、布局比较合理、装备比较先进、管理比较科学、通信比较完善和自动化程度比较高的农村电网，真正达到安全、优质、高效和低耗的目标。河南省自1998年开始，分三期对本省农村地区进行改造，S村电网改造是属于三期工程。（三）“一波三折”S村架线事件始末甲申年农历三月的一个早上，村民委员WS早早的吃完早饭，到队长GZ家商量浇地的事。“队长，这马上天都旱了，现在提灌站还通不上电，你说咋整里？”队长边吃边说：“哟！这事儿还不好办理，也不知道电管所架不架线，我回头把他们几个喊过来合计合计看咋整。”原来，村民委员WS管着村里的，像开闸放水、抄电表、收电费都是他干。那提灌站的电线为什么没换呢？原来，农村电网改造主要是规范农户的低压电网，提灌站用的是三相电，是高压。农户在电网改造时出185元的费用（电表和用电电线的费用），而提灌站是村集体的，用的是高压电，不知道要交多少钱，电网改造规划在这方面没有规定。而提灌站离变压器有两千多米，需要二十根电线杆和两千多米电缆，这笔费用都不在预算里。因此，提灌站的电线就没架，电也就断掉了。架不架线，关键就是钱谁出的问题。国家明文规定，任何企业和个人不准私自拉电线，任何电网建设都需供电企业或据有资质的部门实施。提灌站架线本是公用的水利设施用电，属于公共产品。政府应本当架线，可是要让政府出钱办事，却并不那么容易。WS找完队长的第二天，队长就去村支书那里问问电管所架不架线，村支书GH说：“说不定还能弄下来，你先写个申请，就说是为了抗旱，拿到村里盖个章，然后给镇里申请下试试。”队长回来后就召集几个村委商量这事，合计申请怎么写，由村民委员WL（是一位小学教师，以往村里有什么申请报告都是他写的）执笔，写了份申请，拿到村里盖个章后就交到了电管所。我没看到这份申请，但据队长说主要内容就是写了三条原因，解释为什么申请架线。第一，现在正是干旱时节，提灌站没有经过电网改造，不通电，严重影响了农业生产；第二，国家法律规定不准私自拉线，架线需要相关部门来实施，应该有电管所来架；第三，提灌站是村子九十年代修建的公共设施，税费改革后，村子没有经济能力来自己架线。电管所接到申请却没批准。我问队长为什么没批，“为钱呗! 这些人就知道要钱（想要收好处）。”队长愤愤地说。在我访谈电管所所长ZH时了解到，电管所却有另一种说法，“架电线是可以的，这也是我们的工作，但所花的费用要有你们自己出。因为这是受电设施，不是供电设施，若是供电设施，那需要的费用就有我们出，但你这架的是用受电设施，需要你们自己出钱。”所长如是说。后来我通过查阅资料才了解到，其实，供电设施和用电设施的划分界限很难定，并不十分明确，每个地方的都不一样。但村民却有他自己的想法：“像水利电网这些都是公共设施，我们每年都交税（尽管现在不交了），国家理应提供，况且我们不能自己拉电线，这是违法，要是能自己弄个线那也成，可国家不干呐！电线杆和电线都是电管所弄的，我们弄也没用，以后这些东西都是电管所的，我们要他也没用。”(ML) 这也是队长的想法。政府作为一个理性人，也在追求自身利益最大化的目标，其做事往往也是出于自身的利益，或者为名，或者为利。没有好处的事政府也不会做，而只有推诿。队长拿着申请到镇政府去争取，可镇长说架线是电管所的事，让去电管所。后来又多次到电管所，所长始终不答应架。最后，这件事就被搁置下来。到夏旱时节，大部分农户都用小型抽水机浇地，没有拖拉机和抽水机的农户干脆就不管了，旱就让它旱。由于大部分耕地距河较远，而小型抽水机抽水又达不到那么远的距离，实际上浇灌地面积很有限，三分之一还不到，严重影响了农业生产。这个镇的香瓜种植远近闻名，几乎家家户户种瓜。因为有河，S村一直是镇里种瓜的主要村之一，种植香瓜和西瓜两百多亩，年产量数十万公斤。远销许昌、洛阳，郑州甚至安徽、江苏等地。香瓜种植需水量很大，04年由于浇水困难，导致香瓜和西瓜产量大减。据保守估计，产量下降近两成。村民的收入也跟着降下来了。这时候村民们坐不住了，嚷嚷着下年私拉电线也要浇地。当时队长压力很大。 2005年四月，河南省下发了河南省人民政府关于印发河南省2005年防汛工作方案的通知，通知要求各地方大规模的发展水利建设，做好防汛抗旱工作。教师L在学校报纸上看到这个消息，立马想到一个方法，去年南阳局部地区洪涝灾害比较严重，今年政府会对水利这一块比较重视，很可能有专项资金。为什么不向镇里申请，就说为了防汛抗旱，修建水利设施。下完课就直接到了队长家，把这事一说，队长说可行。于是又和几个村委商量了一下，写了份申请。内容大致没变，但把形势写得更严峻。拿到村委会盖了章，就交到镇上了。队长显然认识到镇政府不会白做事，总要有点好处，不管是政绩还是其他的。几个村委也看到这个事能给镇里出政绩，因为上边重视。能给镇里带来政绩还不行，还得让镇领导相信才行，否则，一切都是白谈。现在的中国还是一个熟人社会，不管是大事小事，公事私事都要找熟人。为了让镇领导相信，是和教师WL的一个朋友（是镇长的同学）一起去的。队长GZ把情况说了下，教师WL就把形势给他分析了:第一，我们村是乡里种植香瓜和西瓜的主要村之一，家家户户种瓜，可自去年断电起到现在都浇不了地，减产严重得很！不仅减少的村里的收入，对镇里的经济也有很大影响；第二，去年南阳局部地区洪涝灾害比较严重，今年上边政府肯定对水利这一块很重视，这个事也属于兴修水利，这个事对镇里也是有好处的。当天晚上，队长三人就请镇长吃饭去了。在饭局上容易谈事，这就是中国社会的特点。最后镇长终于点头答应了，当然是在饭局上答应的。最后，这件事以防汛抗旱的名义向镇里申请的水利工程，镇政府让电管所架线，费用从防汛抗旱经费里出。一个月后，新的电线架起来了，正好到了夏旱的时候，村里的水渠又有了水。四、从架线事件看乡村关系与农村公共产品的获取乡村体制改革把政府的定位从“压力型组织”转变为“服务型组织”，政府权力不断弱化。而农村税费改革使基层政府的财政收入大大减少，乡级组织在经历改革后自动撤退，使自己处在一个比较消极的位置。为了不与农民发生正面的冲突，就要少做事，甚至不做事，而不良的政绩考核制度使官员热衷于做些凸显其政绩的事。因此，对于一些有利于农民，而对政府没有利益的事情，地方乡组织倾向于不作为，使农村很难从制度化途径获得公共产品。S村提灌站架线事件是一件从制度化途径获得公共产品的普通案例。前后申请了两次，历时两年多时间，队长往镇政府跑了几十次才确定下来，可见困难之大。之所以会出现两次不同的申请结果，与乡村三方力量（村民、村干部和镇领导）的互动有很大关系。首先，村干部和村民的认识和行动。村民委员WS找队长商量提灌站架线的事，队长GZ立即着手找人商量、向镇政府申请，表现出很高的积极性。一方面他是村里的领导者，有参与公共事务和村庄治理的责任和权利，做好这些事情可以提高其村庄的威望，巩固其领导地位；另一方面，他也住在本村，也是本村的村民，对于公共产品比如这次的架线他们也是需求者。可以看出，村干部和村民结成了利益联盟，之间的关系还是比较融洽的。在这个层次上村庄对公共产品的需求可以得到很好的表达。其次，村干部和镇领导的认识和行动。第一次申请是向镇里的职能部门电管所申请的，是以公共管理者的身份提出来的。因为在村民和村干部看来，按常规镇里应该会办。然而并非想象的那么简单，电管所所长ZH以“不合规定”为由拒绝了。这次的交涉完全是公与公的交涉。“不合规定”的理由太过牵强，最主要的原因还是利益问题，这次事件对电管所来说没有利益可言，相反还需要拿出钱来，这是电管所不愿意的。随后队长GZ又到镇长那里去争取，可镇长说架线是电管所的事，让去电管所申请，把皮球又推给电管所。可以看出，在这次申请中，不管是镇政府还是电管所，对架线的态度都很淡漠。因为这件事情对镇政府和电管所来说，是一件出钱出力而又得不到好处的事。对于没有利益的事情，镇政府能推就推，这种无视村庄对公共产品真正需求得行为，很明显的是不作为态度。第二次申请虽然是以公共管理者的身份提出来，但在这次申请中有这样几个细节值得注意：第一，直接找了镇领导而不是电管所。电管所是职能部门，只能按其内部规定解决，而镇政府却可以协调多种方法解决，比如这次就是以防汛抗旱的名义申请成功的；第二，申请的时间是在防汛文件下发后，防汛文件说明了上级政府的重视，架线事件可以为镇领导增加这方面的政绩，增加了架线申请的可能性；第三，找熟人说客，通过熟人（WL的朋友）拉近了私人之间的关系，大大增加了架线申请成功的可能性；第四，请镇长吃饭，进一步拉近私人之间的关系，最后在饭局上促成此事。从两次的申请过程中可以看出，在公共产品的供给决策中，是否提供公共产品完全是镇政府说了算，而镇政府则是根据村庄和镇政府的利益是否一致决定的。第一次申请不成功主要是对镇政府来说没有利益可言，而第二次可以得到政绩。另外，第二次申请成功与找熟人联系也不无关系，这次申请虽然是以公共的身份提出来的，但这种公与公的关系是由私人关系架构的，镇政府和村庄的双向互动关系异化为政府官员和村庄干部的私人关系。五、小结S村提灌站架线事件只是一个案例，但从这个案例中能够发现不少问题：第一，农村体制改革使基层政府的权力不断弱化，基层政府处在一个比较消极的位置，本着“少做事，少犯错误”的态度，倾向于不作为，使农村很难从制度化途径获得公共产品。第二，村庄为了从镇政府获取公共资源，镇政府和村庄的双向互动关系异化为私人关系，公与公的关系需要私人关系来架构，加大了村庄从制度化途径获取公共产品的随意性和偶然性。致谢本文得到了姚兆余老师的悉心指导。姚老师以其敏锐的观察力为本文选择了新颖而独特的研究视角；并对研究内容和结构安排作了严格要求。同时要感谢朱考金和狄金华老师在研究方法上给予的指导和帮助。在此也非常感谢S村相关村民、村干部和镇有关部门的配合与支持。在四年学习中，社会学系的每一位恩师都给与不同程度的指导与鼓励，在此一并予以感谢。参考文献：1 叶兴庆.论农村公共产品供给体制改革J.经济研究，1997(6):57-62.2 张军,何寒熙.中国农村公共产品的供给改革后的变迁J.改革，1996(5):50-57.3 马晓河，方松海.我国农村公共品的供给现状、问题与对策J.农业经济问题，2005（4）22-29.4 黎炳盛.村民自治下中国农村公共产品的供给问题J.农业经济问题,2001(7)：37-42.5 Hehui Jin，Yingyi Qian.Public Versus Private Ownership of Firms: Evidence from Rural China J .Quarterly Journal of Economics，1998（8）：10-15.6 郭泽保.建立和完善农村公共产品需求选择的表达机制J.中国行政管理，2004（12）：19-23.7 熊巍.我国农村公共产品供给分析与模式选择J.中国农村经济，2002（07）：3839.8 廖淑华.乡政村治”格局下的乡村冲突基于制度变迁理论的一种解释J.德州学院学报,2004(05):27-29.9 贺雪峰.“取消农业税对国家与农民关系的影响”J.甘肃社会科学,2007(2)：1-3.10 陈玎玎.如何有效供给我国农村公共产品J.农业经济，2004（10）：10-11.11 申端锋.“软指标的硬指标化关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架”J.甘肃社