农村土地制度创新及其对我国城市化的影响研究

鲁东大学本科毕业论文农村土地制度创新及其对我国城市化的影响研究王栋（政法学院，思想政治教育，2005级，051210282）摘要：在我国，土地问题是农村的根本问题，但是，随着我国改革开放的不断深入，城市化和城镇化进程的加速，以前的土地制度的缺陷和问题已经日益凸显，已经成为制约我国社会进步的瓶颈。因此，及时准确地发现现行农地制度存在的问题，进一步探讨新的适合形势发展需要的土地制度模式成为当务之急。本文将从多个方面对我国现行土地制度进行剖析，找出其存在的问题，并针对这些问题提出对现行农地制度创新思路，并进一步分析改革创新以后的农村土地制度对我国城市化的意义。关键词：农村土地制度；土地股份合作制；城市化Study on Innovation of China Rural Land System and Its Impact on the UrbanizationAbstract: In China, the problems of land is the fundamental issue in rural areas, however, along with the deepening of reform and opening-up, urbanization and the accelerated process of urbanization, previous land system deficiencies and problems have become increasingly prominent, resulting in the bottleneck of Chinas social progress. So, promptness and accurate system of land were identified in the existing problems, and to further explore the development of the situation for the new land system model becomes a top priority. This article tries to analyse the current land system from many aspects to find out the problems, address these issues on the existing system of agricultural innovation and ideas, and give further analysis of reform and innovation of the rural land system of the significance of urbanization in China.Key words: The rural land system; Joint-stock cooperative system of land; Urbanization引言目前，我国农村实行的家庭联产承包责任制已经在中国存在了三十年，它对于解放生产力、促进农业的发展以及社会的稳定都起到了巨大的作用。然而，随着社会的发展，这种土地制度的问题也日益显现，并在一定程度上限制了“三农”问题的解决和我国城市化的推进。因此，发现现行农地制度的问题并进一步探索其创新思路，对于推进我国城市化以及中国社会的进步有积极的意义。一、我国现行农村土地制度中存在的问题中国农村现行的土地制度的核心内容是1978年以来所实行的家庭联产承包责任制。这种土地制度的实行对于打破以前落后的生产方式、促进农民增收、加快农业经济的增长以及促进农村的发展都产生了重大的作用。然而，从上世纪末开始，随着我国经济的发展、城市化进程的加快，联产承包责任制的缺陷也渐渐的显露出来，并产生了一系列的问题，使得农村土地作为一项重要的资源并没有产生应有资源的效益，而农民也无法从土地上获得最大化的利益，这也严重影响了“三农”问题解决和社会主义新农村的建设。这些问题主要有以下几个方面的表现。（一）农村土地所有权主体不明确，产权界定模糊 我国的许多法律都明确规定，农村土地归集体所有，如在宪法中，土地被界定为集体所有；在民法通则中规定属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理；在土地管理法中规定，农村土地归乡镇、村或者村内集体经济组织所有；物权法则把农地产权主体及定位村民委员会或村集体经济组织。但是，所有的法律对“农村集体所有”都没有做出清晰地界定。这种不明确的界定无论从理论上还是在现实生活中都导致了农地所有权主体的重迭与混乱。而也正是由于这种混乱引发了一系列的问题，如多元主体之间的利益之争，既阻碍土地的合理流转，又造成土地资源浪费，致使土地资源的资产性作用不能真正发挥，无法为农民带来更多的收益和财产性收入，而且在土地的征用过程中，由于处于弱势地位，农民的利益也会受到严重损害。（二）人均分地、承包期短，影响了农地规模效益的产生1.实行人均分地、按户经营的原则，致使农地规模小，难以产生规模效益。人均分地，土地受人口的变动影响很大，人口的增减变动使承包地经常调整，致使农户对某一土地的使用经营权难以得到有效保护，影响了农户对土地的投资热情和长期合理利用。按户经营，造成农村土地分散经营且关联不大、成本提高，严重影响了农产品的商品化率以及劳动生产率的提高。这些都阻碍了规模效益的产生，也限制了“三农”问题的解决。2.土地承包期短，致使农民对土地产权的预期不足。尽管土地使用期限不断延长，从最初的5年、10年到现在的30年，但是农村土地还是随人口的变动而进行不断调整，使得许多农民对土地使用权缺乏安全感和对土地长期预期，导致农民行为短期化，对土地投入不足，重短期投入，轻长期投入，使得土地地力下降、土地生产率下降，而影响农业的稳定。（三）土地征用制度不够完善，损害了失地农民的利益城市化的过程就是城市向农村扩张的过程，在这一过程中大量的土地将会被征用来作为城市建设的发展用地，当然也就产生了一大批的失地农民。但是，我国目前的土地征用制度却存在着许多问题，而且在实际的运作中也出现了许多缺陷，严重损害了农民的利益。表现有三：1.土地权属模糊，导致征地过程中各方位争利益相互博弈，而农民则成为最大受害者。我国的宪法民法通则以及土地管理法等法律都规定了农村土地归农民集体所有，即归以村为单位的所有农民共有。然而，在现实生活中，政府却是土地的实际管理者和拥有者，农村集体和农民个人只是承包了国有土地的经营权和管理权。虽然国家在土地的征用过程中采取严格的审批、控制政策，但是，由于这种土地权属界定的模糊性，使得各方如地方政府、乡镇政府甚至是个人在土地征用过程中为了各自利益而相互博弈，而农民则成为这一过程中的最大受害者。2.征地补偿标准不科学。我国现行的征地补偿一般以一次性的货币补偿为主。根据土地管理法有关规定，征地补偿按照被征土地原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费、以及地上附着物和青苗的补偿费。可以看出，该标准仅仅包括了对失地农民的直接损失补偿，而没有对失地农民的间接损失，如农民失地以后的择业风险等。另外，随着社会经济的发展、物价水平的提高，耕地的收益是不断增加的，土地的价值也是持续上涨的，而此标准却无法对这一现实进行弥补。3.安置方式单一，农村和城市中缺乏健全的失地农民保障体系，严重损害了失地农民的利益。众所周知，土地对于农民来讲具有保障生存、就业和发展的功能，农民失去土地就意味着农民失去了生存的最基本的保障，因此，国家应该在征用土地以后给予失地农民最大的帮助。但是，现行的土地征用政策却对农民的长远生计缺乏有效地安置，除了一次性的货币补偿之外，像失地农民的医疗、养老以及失地以后的就业等保障措施却未能及时跟上。另外，失地农民在城市中的社会保障体系也是严重缺失的。失去土地的农民为了生存下去而进城就业，但是，他们本身所具有的劳动技能是十分有限的，根本不能从事技术性的工作，而只能从事那些又脏又累的靠出卖劳动力的工作，再加上城市居民对农村居民的歧视就使得失地进城的农民更难以生存下去。（四）农村土地流转机制不够完善如果没有要素的流动，市场经济就不能称之为市场经济，因此，要在农村中实行市场经济，很大的因素取决于农村土地流转。土地流转机制的建立不仅有利于将大片闲置土地充分的利用起来，而且有利于形成地区性的农产品规模经营，促进农产品的商品化率，进而促进农业的进步和农村的发展。然而，现阶段我国的农村流转机制却很不完善，严重阻碍了农村经济的发展。具体表现在：1.法律的有关规定，限制了土地的正常流动，造成了农村大量的存量用地以及土地的闲置。如前所述，法律的规定使得农村集体土地所有权主体不明确，产权界定模糊，而土地的流动转让以及股份合作等经济行为都必须首先明确产权主体，这样一来，就使得农村土地流转困难重重。一些进城务工人员进城以后，由于土地流转机制的缺乏，使得他们的土地闲置起来，造成了土地资源的大量浪费。2.没有成功的适合我国国情的土地流转模式可以借鉴。日前，经国务院同意、国家发改委批准而设立的重庆市和成都市统筹城乡综合配套改革实验区都进行了土地流转制度改革的实验。他们的实验均是对土地流转制度的新探索，具有积极意义。但其共同的特点是未改变农村集体所有的性质，且适用范围仅为城市近郊农村适合业主开发的地方。在其他省市地区如广东、北京等地区虽也有类似的土地流转制度改革实验，但是大多数仅仅适用于很小的范围，而中国地大人多，各个省市地区的情况又各不相同，所以即便是试验成功，也很难为全国的其他地区借鉴使用。3.土地流转约束机制不健全，致使土地流转过程中以及流转后出现了一系列的问题。首先是土地流转价格体系不健全，致使在实际的操作中出现暗箱操作、损害农民利益的现象。土地的“所有者”即政府或者国家以垄断方式决定土地流转价格，而且一些地方为了自己利益暗中操作，严重损害了农业经营者的利益。其次，约束机制的缺乏，致使流转以后的土地的使用效率低下，甚至使土地使用方式发生转变。一些土地公司或者土地大户在得到土地以后，不能对其加以合理利用，或者是将耕地转化为非农业的建设用地，造成了土地资源的严重浪费。4.农民对土地的依赖限制了土地的流转。在传统观念中土地是农民维持基本的生存、生活的保障，失去土地也就意味着他们失去了最基本的保障。受历史上的“人民公社”运动的大包干等的影响，使他们在观念上很难将自己手中的土地转让出去。再加上城市和农村中对农民的社会保障体系的缺乏，考虑到失去土地以后的生存和发展，他们也很难情愿地将自己手中的土地转让出去。总之，种种因素使农民在意识形态上对土地的流动转让难以接受，从而在根本上限制了土地的流转。（五）土地管理制度不完善导致社会乱占滥用土地现象当前的管理制度存在较大的缺陷，可以从正反两个方面反映出来。一方面，从管理制度本身看，关于农地的立法不全面、不完整，造成农地的产权界定不明确，土地的所有者不是经济意义上的真正所有者，因此，土地所有权、土地流转所包涵的经济含义没有法律保障。另一方面，是由土地产权制度、土地流转制度的缺陷而引发出来的，表现在政府扮演两种身份和发挥双重职能。政府代表国家征用土地，因为垄断而获利丰富，借机增加财政收入，而且政府又是土地的管理者，发挥其保护土地资源的职能。政府的这双重身份、双重职能是相互矛盾的，但是政府却将这一矛盾的双方系于一身，这样很容易滋生腐败现象，导致圈地、囤地、或者是低价交易。二、农村土地制度创新的思路通过上面对我国现行土地制度问题的分析可以看出，随着经济的发展、社会的进步，在当前我国大力推进社会主义新农村建设的大背景下，原有的土地制度已经不适应当前经济社会发展的需要，对其加以改革已经迫在眉睫。当然，农村土地制度模式的创新或者变革不应该以孤立的、不加分析的、与农村现实环境相割裂的方式进行，而应当围绕当前土地制度存在的主要问题，努力创新，不断试验，使农村土地制度向着产权明晰、权责分明、征用规范、流转快速合理的方向发展，促进土地集约化、规模化经营以及农业生产力的发展，提高土地资源配置效率，增加土地收益，保障农民的根本利益。具体来说就是使农村土地真正成为一项财产，使农民真正享有土地的所有权、使用权和处分权，使土地成为可以抵押、转让、出售、出租等广泛交易流动的资产，使现在死的、不能动的财富变为可以再生跟多价值的活的资本，推动农业的规模化经营，增加农民收入，实现农业经济效益的最大化。（一）通过法律形式明确土地使用权的内涵，进一步明晰产权关系，为土地的流转创造条件在中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例中，明确规定了城镇土地使用权的占有者可以将土地使用权转让（含出售、交换和赠送）、出租以及抵押。但是，在土地管理法中，对农民承包土地的使用权却没有做出明确的界定。这样对农村土地使用权的界定模糊，一方面对一部分愿意进城的农民处置土地带来了困难，造成了土地的撂荒等浪费行为，另一方面使得土地的交易困难，限制了土地的流转。因此，应完善立法，使得农民承包的土地的使用权应该与城镇土地的使用权一样，可以转让（含出售、交换和赠送）、出租以及抵押，即赋予农民充分的对土地的使用权、受益权和处分权。这样，农民对于自己承包地土地不仅能够科学合理的利用，而且他们还可以根据需要，以收益为最大目标，灵活地采取如一次性的转让、出租收取租金或者入股分红等措施获得最大收益。（二）创新土地承包制度，推行无限期承包模式目前，国内有些学者在土地承包制度上主张实行土地私有制，即将全国土地全部分给农民，变成农民的私有财产，享有对其所拥有的土地的管理权和处置权。这种制度模式虽然对农民的权利起到了保障作用，但它也容易产生如囤积土地、土地兼并等一系列严重问题，而且，这种模式是与我国现行的社会主义公有制直接冲突的，是不符合我国社会主义的本质要求的，所以，这种模式不适宜在全国范围内的推广。在改革土地承包制度上，本文主张采用土地无限期的承包模式，即在承认土地归国家所有的前提下，在尊重现有土地联产承包制度下，改革土地承包期限，将土地的承包期由现在的30年尽量延长，甚至是允许无限期的续包和继承的模式。该模式的特点是无限期、永久性和可支配性。这种模式是对目前承包模式的修复和完善，不经可以进一步明确农村土地的产权关系，切实保障农民的权利，而且可以使得农民更加自由灵活的对自己所承包土地实施管理、经营和投入。这样既有利于增强土地资源的利用效率，增加土地的产出能力，又有利于增加农民收入、促进农业的长远发展。另外，长期承包使得农民可以将手中的土地自由的流转，有利于土地规模化集约化经营，实现规模效益，并可以加强农民的联合经营和合作经营，促进农田基础设施建设，改善农地环境。同时还可以防止政府对农民土地的粗暴干涉、乱占以及囤积兼并行为。因此，这是一种比较适合我国国情、促进农村发展建设的模式。（三）创新土地流转制度，促进土地合理流转，实现规模经营对于农村土地流转机制的改革我们可以采用两种新的模式，即土地股份合作制和土地的租赁转包模式。1.土地股份合作制。所谓土地股份合作制模式，就是在坚持土地集体所有的前提下，以现有的土地为依据，将土地使用权作为股份分给农民，把现在由集体所有、按人平均分配土地的“均田制”转为土地股份共有制，即以股份代替原有的承包地，并将收集的土地向农地经营公司或大户土地经营者通过公开竞拍或投标的方式，出让土地的实际使用权。竞拍得到土地使用权的单位或个人在进行农业生产时要优先吸纳本村镇农民就业，这样，农民可成为农业工人并获得工资，同时，拥有土地股权的农民还可以获得收益或分红。在农村人口增减情况下，相应调节农民的土地股份，而不对土地进行调整，实现增人减人不动地，避免当今土地越分越小、分散化经营的现象。其具体的运作可以参照股份公司。这一模式实际上改变了现有土地承包经营模式，使得土地使用权得到流转，农民通过出让土地的使用权而获得一定收入，而农民本身也得到解放，获得更多的就业机会，同时这一模式实现了农村土地资源的优化配置，有利于土地的规模生产和集约化经营。但土地股份合作制本身有较大的经营风险，一旦经营公司或承包个人经营不善或亏损，股农将成为风险的直接承担者。总体而言，该模式的优点大于缺点，可以在全国一些地区如进城务工人员多、农业资源丰富的地区或者是城市边缘地区的农村实施。2.土地租赁转包模式。即农民将手中的土地通过公开招标的方式，把土地的使用权租赁或转包给承包人，以协议合同的形式规定双方的权利和义务，并以此获取出让土地所有权所得收益。在这种模式下，农户应当拥有对土地的实际占有权，可以直接行使土地的使用权以及对土地的处置权。目前，农村外出务工人员增加致使农村大量土地闲置，而一批志在农村发展的个人或公司企业却对土地的需求量大，双方的这种矛盾性也为这一模式的推行提供了可行性。这种模式不仅有利于农村土地资源的合理利用，有效地推动土地的流转，而且有利于实现农村土地的规模化和集约化经营，进而推动农民增收、农业发展和农村的进步。因此，土地的租赁转包模式是一种目前比较适合我国农村实际且有利于推行的土地新模式。（四）完善土地征用制度，建立健全的社会保障体系，切实维护失地农民的利益1.完善土地征用制度。要对现行的土地制度进行改革，从源头上杜绝侵害失地农民利益的现象，可以着重从以下几个方面进行：第一，完善法律体系，修改土地管理法等法律条文中与保障农民利益不相适应的条款，明确农民对土地的各种权利，切实保障农民权益，并要加强立法，明确界定公共利益的范围，规范国家的强制性征地行为并尽量缩小征地范围。第二，完善征地程序，充分发挥失地农民的参与性主体地位，让他们享有充分的知情权、参与权和监督权，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到充分保障。第三，增加征地补偿内容，建立合理科学的补偿标准，给予失地农民公平的补偿，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失以及地面附着物以外，还要增加农民在承包土地期限内正常收益损失、土地增值的价格损失以及农民失去土地的各项间接损失等项目，而且要考虑征地时的物价水平、消费总体水平等因素，最终确立一条合理的补偿标准，保障失地农民得到科学、公平的补偿。第四，完善征地补偿分配办法，规范分配行为，政府颁行管理办法，进一步明确征地补偿安置费的分配管理，严禁乡（镇）政府截留农民集体土地征用补偿费，使补偿分配透明、公开，从源头上杜绝该类现象的发生。第五，应根据失地农民的不同情况采取不同的安置方式，对于达到或者接近退休年龄的人员，采取货币安置方式，并且需要社会保障体系的补助，而对于青壮年人群，则为他们寻找、创造多种形式的就业岗位，为其实现再就业提供保障。2.建立健全的社会保障体系，切实解除失地农民的后顾之忧。这是解决失地农民问题的基础性工程，是替代农村土地保障功能的合理选择。第一，建立失地农民的基本养老保险制度，可以借鉴城镇职工基本养老保险制度，采取政府、集体和个人共同出资的形式，为失地农民建立基本的养老保障。第二，建立多形式、多层次的，由国家、集体和个人共同投资风险共担的失地农民医疗保险机制，比如，建立相应的社会医疗救济制度、投保商业保险以及建立新兴的农村合作医疗制度。第三，为失地农民提供最低生活保障，失去土地的农民已经成为弱势群体，不再享有土地的保障功能，但是，失地农民在失去土地以后可以转为城市居民，纳入城市居民的社会保障体系，同城市居民一样享受最低生活保障。3.加快劳动就业改革，采取各种措施确保农民失去土地以后的就业。第一，加强就业培训，努力提高失地农民的就业竞争能力，促进其就业。长期以来，我国农民由于缺少教育和培训，文化素质和劳动技能普遍很低，农民失去土地以后面临着极大的生活和就业风险，而解决失地农民问题的根本措施就在于通过各种培训，提高他们自身的劳动技能，提升他们的就业竞争力。培训应由政府出资，建立以当地政府或者劳动就业保障部门为主导，以职业院校、农业院校或就业培训机构为载体的，以职业教育为主的多层面的农民职业培训体系，建立培训基地，开展免费培训。培训的主要内容有文化知识的培训、经营知识的培训、农业科学知识的培训以及各种专业技能的培训。第二，建立和完善城乡统一的劳动力市场，促进失地农民的就业。引导失地农民转变观念，提高自谋职业的能力、竞争就业的能力，积极主动的参与市场化就业，要对自谋出路的农民给予资金和政策支持，鼓励 自主创业，并要建立以市、县两级劳动力市场，家里各种就业服务网络，为失地农民免费提供求职登记、择业指导、职业介绍、劳务输出、推荐安置等一系列服务。第三，改革户籍制度，消除就业歧视，促进失地农民就业。目前，户籍制度仍然是农民进城就业的最大障碍，而由于城市和农村户籍差异的存在，导致了就业歧视的存在，这也大大限制了失地农民进城就业。因此，我们要消除农业户口和非农业户口的差异，改革户籍制度，同时，努力消除各种就业歧视，为失地农民进城就业创造良好的条件。第四，加快小城镇建设，大力发展乡镇企业，也是解决失地农民就业问题的重要渠道。在目前形势下，努力促进乡镇的城市化，促进失地农民的流动，对乡镇企业加大政策和资金支持，鼓励他们优先雇用失地农民，就地解决失地农民问题。三、农村土地制度创新对城市化的影响城市化一方面表现为一部分农业劳动力转化为非农业劳动力和农村人口转化为城市人口，另一方面表现为农业用地转化为非农业用地和农村用地转化为城市用地，从而导致城市人口和城市用地扩大。但是，目前我国实行的土地制度存在的弊端与问题已经影响到了我国城市化的进程。我们通过分析其存在的问题、提出土地制度创新的思路与模式，将在很大程度上减少目前我国土地制度的缺陷对我国城市化进程的阻碍，并以一种新的方式和思路促进我国城市化的发展。上文提出的农村土地制度创新的思路和模式将从以下几个方面对我国城市化的进程产生积极的推动作用。1.新的模式有利于土地征用以及土地流转机制的完善，为城市化的发展奠定了坚实的物质基础能否保证和促进土地生产效率的提高，为城市人口的增长和城市建设及工业发展提供充足的粮食和原料，为城市化打下坚实的物质基础，是农村土地制度创新对城市化进程产生影响的首要问题。土地是城市建设和发展的重要物质基础，城市化的发展就必须占有一定的土地。而我国现行的土地制度却不能为城市的建设与发展提供足够的土地，一方面，土地流转机制不健全，不仅限制了农村劳动力的转移，更在很大程度上限制了城市扩张过程中对土地的需求，另一方面，土地征用制度上的漏洞，使得土地不是被乱占滥用，就是征用以后造成大量的浪费。这些极大地限制了我国城市化模式的扩大，抑制了城市化的推进。另外，城市化的发展还需要有强大的物质资料基础，如粮食的生产以及其他的工业生产原料等，而我国目前的土地制度采取的分散的小规模经营不利于土地的有效利用，影响了城市化的推进。通过对土地流转机制以及土地征用制度的完善，一方面为城市的扩张提供了大量的规范用地，满足了城市化过程对土地的需要，另一方面，促进了土地规模化、集约化经营，大大提高了农业生产效率，为工业建设和城市的发展提供了可靠的农业物质基础，特别是为城市化进程提供了充分的粮食安全保障和工业原料来源，可以有力的推动我国城市化的进程。2.新的模式有利于把农民从土地中解放出来，实现农村剩余劳动力的转移，对增加城市人口和推动我国城市化进程有积极的作用我国目前的农村土地制度对农村劳动力向城市转移的影响导致劳动力转移不足，具体体现在：（1）家庭经营缺乏规模效益，使农业生产不稳定，无法释放大量的劳动力；（2）现行的土地流转机制不完善，使土地不能够正常的流转，限制了农民向城市的流动；（3）现行土地制度对农民的保障作用过强以及城市对进城农民的社会保障体系的缺乏，一方面使得他们依赖土地、离不开土地，另一方面使得失去土地进城的农民的利益得不到保障，从而极大地限制了进城农民的市民化过程。而新的农村土地思路和模式则可以解决这方面的问题。首先，土地股份合作制、土地的租赁转包模式以及土地流转机制的完善，使农村产生了大量的富余劳动力，客观上满足了城市化对人口的大量需求，并且通过新模式的实施既可以使