城中村改造调研报告

第 1 页 共 19 页 城中村改造调研报告城中村改造调研报告 城中村改造后 农民变成了市民 他们不再从事 农业生产 原来依靠出租房屋的收入也将消失 村民 必须选择新的从业方式 而很多村民文化素质较低 甚至一些是文盲 要妥善地进行城中村改造 村民培 训问题必须先行 如下是给大家整理的 希望对大家 有所作用 城中村改造是一件非常复杂的事情 最近 我们 就此问题到武汉市进行了一次调查研究 看到的却 是另外一番景象 所到之处的市 区 乡 村以及村 民对城中村的改造交口称赞 一项改革政策能够得到 利益调整各方的一致认同这是少有的 我们认为 武 汉市城中村综合改造政策稳妥 富有创见 既解决了 城市化过程中城中村存在的产权模糊 机制不活 监 督不力问题 又解决了城中村被边缘化的问题 探索 出了一条公有制的实现形式和城乡经济社会统筹发展 的路子 武汉市的经验值得推广 何谓城中村 现代汉语词典 找不到答案 武 汉市是这样届定的 城中村是指 武汉市土地利用总 体规划主城建设用地控制范围图 确定的城市建设发 第 2 页 共 19 页 展预留地范围内 因国家建设征用土地后仅剩少量农 用地 农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城 市包围的行政村 据此 武汉市城中村综合改造的总 体范围包括江岸 江汉 硚口 汉阳 武昌 洪山等 区共计 147 个行政村和 15 个农林单位 涉及总人口 万人 其中农业人口万人 我们分别与武汉市城中村 改造专班 汉阳区领导以及七个村的干部群众进行了 座谈 了解到他们的基本做法是 一 科学确定六改一建改造政策 武汉市委 市 政府站在推进城乡统筹发展 构建和谐社会的高度 20XX 年 9 月正式拉开了城中村综合改造的序幕 在 借鉴广州 北京 珠海先进经验的基础上 武汉市下 发了 中共武汉市委 市人民政府关于积极推进城中 村综合改造工作的意见 和 市人民政府办公厅转发 市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进城 中村综合改造工作的意见的通知 两个文件 文件明 确提出了城中村改造的目标任务是六改一建 即经济 组织改制 改村集体经济的双层经营模式为适应市场 经济要求的现代企业管理模式 户籍改登 将城中村 村民农业户口改登为城市居民户口 村改居 依法撤 销村民委员会组建社区居民委员会 福利改保障 村 改按月发放福利为一次性纳入城市社会保障体系 土 第 3 页 共 19 页 地改性 将城中村的集体土地转变为国有土地 村湾 改造 按城市规划和建设的标准及要求 改善公共设 施 按照城市管理规范要求 建设文明社区 六改一建较之全国其他城市城中村改造 有很多 创新 在全国有一定的影响 可以说是一项长治久安 的善政 长治表现在政策的前瞻性 系统性 充分考 虑了村企业的发展以及村民融入城市等问题 久安表 现在永久性地解决了失地农民的生计问题 两年实践 证明 这种设计是很科学的 二 试点先行 为了积极稳妥地推进城中村综合 改造 武汉市将城中村分为 ABC 三类 A 类村为人均 农用地小于或等于亩 B 类村为人均农用地大于亩 小于亩的村 C 类村为人均农用地大于亩的村 同时 确定城中村的综合改造分三步走 第一步是办试点 第二步是以试点为基础 全面推进 AB 类村的综合改 造工作 第三步是逐步解决 C 类村的问题 武汉市选 择了 16 个村进行试点 汉阳区的城中村改造是武汉 市的一个缩影 ABC 三类村分布均衡 有 6 个村先期 进入试点 区委书记郑永新告诉我们 我们把这次城 中村的改造看成是再造一个汉阳的重大机遇 当成统 筹城乡发展的一个重要举措 精心组织 放手推进 深得市民的拥护 第 4 页 共 19 页 三 严格控制操作程序 武汉市城中村改造的步 骤可以概括为 6 个字 先改制 后改造 即率先进行 集体经济组织的改制工作 配套进行村民户籍变更 劳动就业和社会保障 撤消村委会组建社区居民委员 会的工作 在完成上述改制工作之后 推动村湾改造 建设 改制是城中村改造的切入点 汉阳区对城中村改 制的程序控制十分规范 严格 他们把改制分为九个 步骤 第一步 做好改制宣传工作 第二步 做好集 体资产的清产核资工作 第三步处理村集体经济组织 的债务 第四步 制定集体资产处置方案 张榜公布 并根据村民意见进行修改 第五步 表决通过修改后 的方案 依法办理有关确认手续 第六步 新组建企 业向工商部门办理企业名称预先核准登记 第七步 制定或修改公司章程 明确股权管理办法 第八步 召开股东大会 选举董事会 监事会成员 召开董事 会 选举董事长 聘任总经理 作出董事会决议 第 九步 办理工商注册登记手续等 目前 汉阳区的试 点村均已全部严格按照这四阶九步程序操作完毕 完 成了改制工作 整个过程 公开 公平 公正 全程 阳光 上下透明 因而 极少有上访的 更没有闹事 的 第 5 页 共 19 页 四 把住股权量化的关键环节 村集体经济组织 改制的关键环节是资产处置 其间股权量化是难点 汉阳区区长李诗伟很有感触地说 改制过程中的股权 量化要体现公平为主 兼顾贡献的原则 汉阳区试点 村股权对象的确定 股权配置的数额 对村民补偿的 办法等各村不同 但量化项目是相同的 分五种 一 是人头股 二是劳动年限股 三是任职股 四是学历股 五是表彰荣誉股 武汉市城中村改造实行的是一村一策 股权量化 有一个共同标志 群众同意 无论何种方法 要取得 全部村民的绝大多数同意并签字 为探究村干部与村 民股份量化的差距 我们对十里铺 前进 五里墩三 个试点村的股份量化情况 尤其是村书记与村民的股 份量化比较 村 名 量 化 股 本 量 化 对 象 平均每人持股 支 书 股 本 第 6 页 共 19 页 与同工 龄村民 比 例 与平均 水 平 比 例 大部分 村 民 股 本 十里铺 前 进 五里墩 5800 2718 3098 345 235 205 1 1 1 1 第 7 页 共 19 页 1 1 30 10 30 从上表可以看出 这三个村的村书记与村民之间 的量化股份比例悬殊并不算大 群众能接受 五 建立保障体系 城中村通过村改居后 村民 变成了股民 乡里人变成了城里人 他们不仅享有城 市居民享有的隐性福利 甚至有比城市居民还更多的 生存门路和生活保障 据汉阳区委副书记李丹芳介绍 汉阳区城中村综合改造后 村民有了五条保障线 一 是医保 二是社保 三是房保 四是就业优先 五是低保 此外 持股分红还有一大块收入 六 推进村湾改造 改制完成之后 改造就提上 了议事日程 目前这项工作正在进行中 武汉市城中 村的改造有很严格的政策标准 即将土地分为四类 一类叫还建用地 一类叫产业用地 一类叫开发用地 一类叫储备用地 还建用地是指经过改建 整治后保留的住宅用地 和拆除旧村湾后建设新居住区的还建用地 以村为单 位计算 户均建筑面积不超过 300 平方米 或者人均 第 8 页 共 19 页 不超过 50 平方米 容积率按的标准计算 产业用地 是指留给原集体经济组织发展经济 解决村民劳动就 业的用地 产业用地的测算标准是按照改制后的经济 实体中原村劳动力劳均 80 平方米计算 开发用地是 指为补偿建设还建房投入 在村湾改造腾退土地和其 它剩余土地中按一定比例拿出用于商品房开发的用地 其测算标准是按新建居住区还建用地的 1 11 的比 例确定 储备用地则是留足上面三地之后的剩余土地 纳入土地中心统征储备 武汉市城中村综合改造试点工作已进行了两年时 间 成效显著 16 个试点村均已全部完成集体经济改制工作 共涉及集体总资产 20 多亿 扣除改制成本 缴纳社 保基金等 用于股权量化的达亿元 界定股民 6708 人 此外 二环内还有 21 个非试点村也完成了改制 工作 16 个试点村均已全部完成户口改登工作 共 5284 户 11157 人转为了城市居民户口 此外二环内 还有 13 个非试点村完成了双登工作 16 个试点村有 15 个完成撤消村委会建立社区居 委会工作 非试点村也有 8 个完成了撤村建居工作 16 个试点村有 15 个村参入了社保 共筹措资金 第 9 页 共 19 页 7700 余万元 参保劳力达 4018 人 参加养老保障共 1589 人 养老保障面已达到 99 以上 非试点村有 14 个村 5766 名劳力 1194 名老人分别参加了社会保 险和养老保障 16 个试点村先后完成了改造规划编制和审批 部分村土地已经挂牌 有的村正在开工建设之中 有 的还建房一期已全面封顶 估计今年将有 10 个以上 的村可开工建设 二环内非试点村将有 20 个村可完 成改造规划编制工作 一是明晰了产权 探索了一条公有制实现的有效 形式 通过城中村的综合改造 原村集体的资产得到 了全面的清理 非经营性 资源性资产得到了彻底的 清理 经营性资产量化到人 不良资产依法进行了处 置 有效地防止了集体资产的流失 通过改制 改变 了原村集体资产村民名义上共同所有 为现在实际上 按份共有 维护了广大村民的自身权益 调动了群众 关心企业发展 参与企业管理 监督企业经营的积极 性 二是规范了经济管理形式 有利于集体经济发展 通过城中村的综合改造 土地资源变成了资产 变成 了资本 变成了资金 城市化对城中村土地资源的无 序吞食 将逐步改变成有序开发 集体经济管理形式 第 10 页 共 19 页 从自然松散形态走向了现代企业规范模式 从封闭半 封闭走向开放走向市场 从初级和低级发展阶段走向 高一级发展阶段 招商引资有了一个落脚的平台 集 体经济有了一个起飞的机场 三是提供了社会保障 促进了社会和谐 老百姓 由农民转变成了居民 和城里人一样享受社会福利 生活无忧虑 幸福有保障 许多矛盾和问题悄然化解 在底层 这对于社会稳定与和谐意义重大 四是畅通了城市化道路 促进了经济社会的全面 发展 武汉市城中村改造一举改变了城中村农村集体 土地分散征用 分块变性的问题 以村为单位地块打 包挂牌 有利于城市化的进程 找到了解决城中村问 题长治久安的途经 找到了解决旧城区改造的新途径 城中村改造源起城市化 城市的发展 出现了一 批丧失农村经济形态的都市乡村 同时也造就了大量 的失地农民 城中村问题日益成为影响城市协调发展 功能提升 市民生活质量进一步改善的突出问题 武 汉市经过两年时间的探索 为解决这一综合顽症找到 了一条新路 其主要经验和启示是 一 实行综合配套改革 这是武汉城中村改造的 亮点 城中村问题既是现实问题 也是历史问题 既 第 11 页 共 19 页 是社会问题 也是经济问题 既是农村问题 也是城 市问题 是综合性的问题 就应该采取综合配套政策 实践证明 武汉市城中村综合改造总体设计是科学的 突出体现在它是综合治理而不是单兵独进上 武汉市 城中村改造包括集体经济组织改制 户口改登 撤村 建居 建立社保 改造旧村湾等工作 是一个系统工 程 旨在通过综合性改造 使城中村在经济组织形式 社会管理形态 生活居住形态方面实现全方位变革 让城中村居民共享城市化发展的成果 既考虑了集体 经济的生存发展 又考虑了居民的生产生活 既考虑 了城市的发展需要 又考虑了百姓的发展需求 既考 虑了眼前利益 又考虑了长远目标 既考虑了政府的 经济承担能力 又考虑了群众的心理承受压力 综合 配套改革思路慎密 整体推进 试点两年来 悄然无 声地变革 水不动鱼不跳地推进 综合配套是最明智 也是最关键的 二 把准时机和条件 推进城中村改造要把握好 火候 行政捏合 人为推动都有是大忌 早改改不动 迟改动不了 武汉市城中村改造时机把握得比较好 就武汉市财力而言 只能走低成本改造之路 也就是 说 既要完成改造任务 又要在资金上财力上包括资 源上自求平衡 武汉市城中村民居正处在二 三层楼 第 12 页 共 19 页 时代 改造成本相对来说比较低 而一旦城中村民居 进入六七层时代 改造的成本就太大 政府买不起这 个单 一些城市出现政府退无底线 百姓屡拆屡建的 被动局面 就是教训 从城中村的现实状况看 改制 改造必须坚持五个必备条件 人均耕地在亩以下 村 湾建设在城市规划之中 有能够理解政策和落实政策 的强有力的村两委班子 有能够支付或者承担改造成 本的经济实力 有大多数群众的同意和支持 条件不 具备 时机不成熟 最好不要动 否则难收场 三 充分相信 充分依靠群众 成立市城中村综 合改造领导小组办公室挂牌时 武汉市估计这项工作 问题大 矛盾多 上访堵门少不了 为顾及影响 他 们把办公室从市政府大院里搬出去借房办公 并作好 了打持久战的准备 结果恰恰相反 两年来 市村改 办未遭遇一次恶性集体上访 办公室人员由原来 10 多人减为 1 人 办公地点从政府外又搬回政府内 这 故事我们当初听了有点将信将疑 后来我们到村里座 谈 得到了印证 在罗家村 在前进村 在铁桥村等 地 村干部都曾接待过群众来访 但问题都能解决在 村一级 解决在村民代表大会上 十里铺村书记刘启 社告诉我们 来访较多的是原来农转非人员 要求量 股分红 要求享受福利待遇 他的办法是 开群众大 第 13 页 共 19 页 会或代表大会 你在会上把理由摆出来 然后请群众 表决通过 通得过就给 通不过就没有 因而我们走 访的村 原农转非居民的待遇大不一样 武汉市的经 验证明 凡事把政策原原本本交给群众 把道理跟群 众讲清楚 并且凡事请群众当家作主 由群众代表大 会决策通过 没有走不通的 通过这一次城中村的综 合改造 城中村的老百姓对什么是以人为本 对怎样 当家作主 有了更具体也更深切的体会 基层民主建 设因此迈出了一大步 四 坚持一村一策 同样是村里书记 沙湖的闵 芳华同志 不要贡献股 与村民平等分股 十里铺村 的刘启社同志就有乡党委政府奖励给他的 5 万贡献股 同样是汉阳区的试点村 前进村支书量化股本是同工 龄村民的 1 而五里墩村支书的量化股本是同工龄 村民的 1 20 同样是股权设置 前进村提了 40 的 集体股 十里铺村就没有设这个项目 同样是为群众 办福利 十里铺村拿现金一次性支付 前进村就用贷 款解决 同样的问题不同的办法不同的形式不同的手 段 都可以 只要群众通得过 这就是从市到区到乡 到村到组 大家齐声叫好的工作模式 一村一策 一 村一策好在解决问题 尤其是能解决复杂的问题 解 决政府不容易解决的问题 甚至能创造性地解决与政 第 14 页 共 19 页 策擦边的问题 因此 这个模式特别为群众认可 特 别为村干部喜欢 也特别为上级青睐 改造涉及上百 个村 上千个组 几十万人 事情千差万别 村情千 差万别 人情千差万别 不可能一刀切 不可能齐步 走 一村一策 调动了基层干部群众主动面对矛盾和 解决矛盾的积极性 极大地发挥了他们的聪明才智 这是武汉市城中村综合改造顺利开展的一条真经 五 面向建立现代化企业制度推进改制 武汉市 在这一点上毫不含糊 集体经济组织改改制的方向是 建立符合市场经济要求的股份制企业 告别村企合一 村社合一的集体经济组织模式 武汉市试点村的集体 经济组织改制有三种形式 一是原有经济实体是公司 制的 按 公司法 进一步明晰权属 优化调整股权 结构 即将村委会所持有的集体股权量化给具有股民 资格的村民 二是对非公司制企业 通过改制 按集 体资产处置方案 根据 公司法 进行改造 三是原 没有企业经济实体的集体经济组织 要求组建公司制 企业 也可由村民会议决定选择适合自己的改制形式 不管采取什么形式改制 都必须引入现代企业管理制 度 建立健全的公司制治理结构 全面进入市场 否 则 只求形式上改制 本质上没有多大变化 企业得 不到发展 股民得不到分红 最后将难以为继 或者 第 15 页 共 19 页 是借改制之名将集体财产改进了少数人的腰包 老百 姓不答应 六 强化协调服务和加强监督 城中村综合改造 被称之为比搞土改还难 至今仍然为很多城市大伤脑 筋 首先 村班子战斗力要强 遇到问题和矛盾不推 诿 其次 政府不能越俎代疱 更不能包办代替 要 放手让村民自主 政府的职责是把好程序关 审批关 第三 加强协调 这项工作政策性特别强 涉及到的 部门特别多 需要大力协调 第四 加强监督 事关 群众切身经济利益 事关集体财产资金 特别需要加 强监督 汉阳区纪委监察还有检察审计部门全程参与 了城中村的改造 督促阳光操作 设立举报热线 逐 项审计公开 这些警示性的工作做在前面了 做到位 了 老百姓就放心了 武汉市的城中村改造经验 无疑是值得学习和借 鉴的 从武汉市城中村综合改造的进程看 改制 进 入社保需要支付大量的改革成本 只有通过整合土地 资源 制定土地效益最大化的村湾改造方案 才能为 改造提供财力保证 由于这项工作涉及的相关因素众 多 各种矛盾交织 我们在调查中感受到 有必要从 以下五个方面完善政策 强化措施 一 加强工作协调 做好政策间的配套和衔接 第 16 页 共 19 页 目前 有几个方面需要尽快衔接或协调 一是加强改 制与改造之间的推进衔接 我们在十里铺 铁桥 五 里墩等村了解到 试点村改制后的改造推进不够理想 卡在土地变性以及规划审批环节上 改制试点村大都 支付了大量改革成本 寄希望村湾改造中通过土地整 合实现成本置换 改造不启动就成了一个半拉子工程 甚至有可能前功尽弃 土地转不灵 股民成灾民 改 造进展不顺 有可能引发大面积社会矛盾 二是自求 平衡的小社保网要创造条件进入社保网 村改居过程 中的村民进的是武汉市自成体系的小网 不仅保费高 而且运转久了 可能出现障碍 留下隐患 三是村改 居后村建制要保留一段时间 与建居同时撤消村建制 不利于改制与改造之间的衔接 在村湾改造没有完成 前 已改制的企业履行拆迁 公共事业 公共设施建 设等职能 名不正 言不顺与此同时 改制企业一旦 无利可图 极易规避困难 把矛盾推向政府 二 扶上马送一程 对城中村改制企业以扶持过 渡期 相当一部分改制企业还相当脆弱 建立现代企 业制度面临很大困难 政策层面应给予一定的扶持和 优惠 以促进其在市场经济中更好地发展 一是试点 村改制都付出了巨额成本 补偿农转非人员 为劳动 力补缴 10 年的社保 医保基金 为退休人员交纳 10 第 17 页 共 19 页 年的养老保障及医保基金等 村均都在两三千万元 二是试点村改制企业仍然承担着新建社区的社会管理 基础设施维护等这些企业不应该承担的社会责任 有 的村还要对领取养老保障金的进行再补贴 三是试点 村改制企业税收负担明显加重 一般而言 城中村的 产业主要是物业 改制前 村集体的物业租赁享受了 很多涉农税收优惠政策 改制后一律按城市企业对待 物业税达到收入的 17 以上 村民受惠大幅减少 四 是试点村改制企业承受着分红的压力 村集体经济改 制后 股民的期盼是分红并能逐年提高 过去是给村 民发福利 表现为施予 现在是分红 表现为贡献 经济压力陡然增大 因此 改制企业现在正处在最困 难 最重要的转换时期 必须在政策层面上明确一个 过渡扶持期 这不仅仅是企业发展问题 也是一个维 护社会稳定的大问题 三 打破属村地域界限 追求城中村改造的整体 效益和板块效益 武汉市城中村的改造是以村为单位 安排还建地 开发地 储备地 这样做的好处是便于 操作 便于推进 不利的一面是不利于土地综合开发 利用 也不利于各村与周边环境的协调开发建设 容 易形成新一轮的