政府与企业间-PPP的运作模式

今年以来 PPP 已经成为大家关注的热点 政府推出了大 量基础设施和公共服务项目鼓励社会资本参加 今天的电话会 议 我们会结合前期的研究 以及与实体企业 各类金融机构 政府部门的交流 对现在 PPP 模式的开展情况 各类机构的参 与方式和最新动向进行介绍 供大家参考 一 PPP 的运作模式解析 1 关于 PPP 定义的一点说明 根据各部委的文件 PPP 是政府和社会资本合作模式 Public PrivatePartnership 第一个 P Public 很好理解 就 是指政府 第二个 P Private 在国外是指私人资本 但是我们 把他翻译成社会资本 包括已建立现代企业制度的境内外企业 法人 范围要比国外的 Private 概念广 这是国内的客观情况 如果真理解成私人资本 PPP 是做不起来的 大家看看现在已 签约项目的社会资本方就能看出来 国企 央企占了很大部分 其实第二 P 应该是 Social Capital PPP 应该是 PSP 第 3 个 P 是 Partnership 合作 就是伙伴关系 双方应该是平等的 我们 在调研时和一些民营企业交流 他们还是多少能感觉到一点平 等的 PPP 有两大功能 一是融资 二是提效 现在政府推 PPP 也是无奈之举 经典的经济学理论说公共产品由政府提供 私 人产品由市场提供 但是现在政府没钱 社会资本也不愿意参 与 属于政府和市场双失灵 所以要推 PPP 要合作 2 关于 PPP 的模式 大家经常在讨论 什么样的模式属于 PPP 以前做的 BT BOT 算不算 国外的 PPP 包括的种类非常多 我们之前的 报告 PPP 模式面面观 有过介绍 从财政部的文件看 PPP 包 括下面的方式 委托运营 O M 管理合同 MC 建设 运 营 移交 BOT 建设 拥有 运营 BOO 转让 运营 移交 TOT 改建 运营 移交 ROT 而发改委的文件里包括 BOT BOOT BOO BT 不包括在里面 那我们可以推测 从政 策意图来看 是很重视运营 Operate 的 所以 4 月 21 日国 务院会议通过 基础设施和公用事业特许经营管理办法 鼓励 在能源 交通 水利 环保 市政等基础设施和公用事业领域 开展特许经营 这个本来是个法 但是立法周期太长 所以就 先出个办法 3 PPP 的关键点在于项目和管理人 要吸引社会资本参加 这个项目本身的收益 加上政府的 补贴 如果有 必须要让社会资本有钱赚 但是又不能有暴利 这是一方面 另一方面 目前 PPP 比较缺真正成熟的发起投资 人 他要有投资 融资 建设 运营方面的综合能力 要有一 定的资质 一定的管理能力 还要有很强的融资能力 国内的 话 污水处理方面这样的很多 高速公路也不太需要 其他领 域还是比较少的 财政部部长楼继伟在 G20 财长和央行行长会说 目前开展 PPP 的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者 以及财务投 资者和管理者之间缺乏信任 4 目前 PPP 项目的开展情况和空间 根据我们的不完全统计 各地推出的鼓励社会资本参与的 项目已达 1500 个 总投资额超过 2 7 万亿 项目涵盖市政公用 设施 交通基础设施 能源 水利 教育 医疗卫生 文化 体育 养老养生等多个领域 可见在政府层面 对 PPP 还是很 积极的 已签约 PPP 项目约 70 个 总投资金额超过 3 500 亿 其中 轨道交通 污水处理 公路建设 园区类项目签约最多 从这 两组数字来看 公布的和签约的项目 差异还是比较大的 签 约落地的项目还不是太多 PPP 有没有空间 财政部副部长王保安此前表示 我国预计 2020 年城镇化率 达到 60 由此带来的投资需求约为 42 万亿元 这是一个数字 国务院发展研究中心有篇 中国 2013 2020 年新型城镇化融资 缺口测算 2013 2020 年新型城镇化静态融资需求总额为 20 43 万亿元 动态融资需求总额为 35 07 万亿元 国研中心还 有篇 2030 年的中国 是和世界银行合作的 都对城镇化建 设的资金缺口有过测算 从这些不同口径的测算 可以看出 PPP 未来还是有空间的 PPP 空间有多大 上周财政部公布了 政府和社会资本合作项目财政承受能 力论证指引 里面规定每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安 排的支出责任 占一般公共预算支出比例应当不超过 10 我 们大致测算一下 今年地方政府公共预算支出有 14 6 万亿 按 照 10 有 1 46 万亿可以作为 PPP 的财政补贴 考虑到 PPP 项目 的商业设施也有收入 这 1 46 万亿每年可以撬动 2 3 万亿的 投资 所以说空间还是很大的 这里我们提一下真假 PPP 财政部的文件规定社会资本不 包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业 有些地 方就很有智慧的采取了变通的办法 比如找上一级平台公司 甚至是央企来参与 PPP 项目 中标后再将项目施工分包给当地 平台来做 或者当地平台直接从中标企业手里回购项目 有些 地方平台公司成立子公司 联合别的社会资本共同参与 PPP 项 目 也有平级的平台公司间相互交叉着做项目 比如邻近的两 个县 确实存在这个现象 这恐怕不是财政部推行 PPP 的初衷 但是对地方来讲 转变总有个过程 5 各类型机构 PPP 的参与情况 这个我们分两类来看 一类是实业资本 他有设计建设运 营的能力 一类是金融资本 提供投融资服务 当然 也会有 像中信联合体这样的机构 既有实业经营能力 也有钱 实业资本 实业资本主要是做发起投资人 筛选项目 和政府谈合作 招投标 也是 PPP 风险的主要承担者 他们可以直接和政府签 订框架合作协议 成立项目公司 或者发起 PPP 产业基金对项 目公司进行股权投资 负责项目运作 从已签约项目看 垃圾处理 污水 新城及园区建设 轨 道交通等是实业资本参与比较多的项目 从签约主体类型看 央企子公司 上市央企 上市民企占了绝大部分 尤其是新城和园区建设 保障房片区改造领域 央企占了 很大比重 像中信地产 中铁股份 中国铁建 中国建筑 光 大国际 中冶等 还有地方国企绿地集团 在专业领域比较出色的北京桑德 中信水务 深圳水务签 约项目也比较多 有两个项目比较特别 安庆棚户区项目里的安徽省投资集 团控股有限公司 洛阳市县级辖区涧西区一拖棚户区改造项目 里的市城投集团 社会资本方都是非本级的平台企业 金融机构 金融机构参与 PPP 项目 可以作为社会资本直接投资 也 可以作为资金提供方参与项目 如果作为社会资本直接参与模 式 金融机构可以联合有运营能力的社会资本 和政府签订三 方合作协议 在协议约定的范围内参与 PPP 项目的投资运作 如果作为资金的提供方 金融机构可以为其他社会资本方或者 项目公司提供融资 间接参与 PPP 项目 我们具体来看不同的金融机构的 PPP 参与方式 1 政策性银行 政策性银行参与 PPP 项目 可以发挥中长期融资优势 为 项目提供投资 贷款 债券 租赁 证券等综合金融服务 并 联合其他银行 保险公司等金融机构以银团贷款 委托贷款等 方式 对于国家重点扶植的基础设施项目 如水利 污水处理 棚改等项目进行特殊信贷支持 如 30 年优惠利率贷款等 去年 人民银行通过抵押补充贷款 PSL 工具放给国开行 1 万亿 国 开行再给棚改贷款 国家开发银行全资子公司国开金融就参与了很多旧城区改 造的项目 政策性银行可以释放国家对所鼓励的 PPP 项目方向 合作 模式的信号 某种程度上成为国家宏观调控的一种手段 但是 相对于其他金融企业 政策性银行的参与市场化程度相对较低 2 商业银行 商业银行是 PPP 项目最重要的资金提供方 可以通过资金 融通 投资银行 现金管理 项目咨询服务 夹层融资等方式 参与 PPP 项目 资金融通 可以通过项目贷款 贸易融资 保理 福费廷 银团贷款 等 发展供应链金融 为项目公司提供资金融通服务 这是比 较传统的对公业务 投资银行业务 商业银行承销 PPP 项目公司中短融票据 PPN 等融资工具 或者利用产业基金 信托 资产管理 租赁等通道 用自营或 理财资金对接 PPP 项目公司的融资需求 比如参与 PPP 产业基 金的 LP 昨天有个新闻 说银行理财直接融资工具改为注册制 之前是实行评审制 这个理财直接融资工具也能参与 PPP 项目 而且算作标准化债权 将来还能转让 有流动性 现金管理 针对项目公司日常运营资金的管理 可提供资金结算 现 金管理 资金监管 代发工资等 协定存款 企业定制理财产 品等服务 项目咨询服务 凭借金融 会计 法律等方面的专业优势 为 PPP 项目参 与方提供合同订立 现金流评估和项目运营等提供咨询服务 夹层融资 除了传统融资方式外 商业银行还可以积极探索项目夹层 融资 股权 债权 期限长 结构灵活 限制少和成本低等优点 现在有不少银行已经介入到各地 PPP 项目中去 2014 年 12 月 河南省政府与建设银行 交通银行 浦发银行签署 河南 省新型城镇化发展基金 战略合作协议 总规模将达到 3000 亿 元 具体可细分为 建信豫资城镇化建设发展基金 交银豫 资城镇化发展基金 和 浦银豫资城市运营发展基金 商业银行参与 PPP 项目 面临着期限错配和信用风险 PPP 项目大多涉及基础设施建设和公共服务领域 融资周期较一般 工商企业贷款更长 对于主要以中短期存款为负债来源的商业 银行来说 存在期限错配的风险 PPP 项目涉及地方政府 项 目公司等多个主体 相关主体对于契约的遵守情况直接影响项 目现金流 盈利能力和融资项目的信用风险 3 保险公司 保险公司可以开发信用险种为 PPP 项目的履约风险和运营 风险承保 从保险资金的运用来看 基础设计建设一般久期很长 符 合险资长期性的特征 有助于缓解资产负债错配的问题 因此 险资可以通过专项债权计划或股权计划为大型 PPP 项目提供融 资 2014 年 12 月新华保险与广州市政府共同成立 广州 新 华 城市发展产业投资基金 就是一个案例 保险资金追求安全性 具有期限长 规模大的特点 比较 适合基础设施 物业之类的投资 但险资对项目的担保和增信 要求较高 大型保险机构一般都要求项目资产的评级达到 AAA 级 符合要求的项目有限 4 证券公司 证券公司可以为 PPP 项目公司提供 IPO 保荐 并购融资 财务顾问 债券承销等投行业务 也可以通过资产证券化 资 管计划 另类投资等方式介入 资产证券化 具有未来稳定现金流的资产就可能被证券化 很多基础设 施类的 PPP 项目 如供热 供水 供电 污水处理 公共交通 高速公路等具有稳定的现金流 是良好的证券化基础资产 去 年 11 月企业资产证券化采取备案制后 大大简化了证券化项目 设立和发行手续 2015 年 1 月 基金业协会发布 资产证券化业务基础资产 负面清单指引 明确将以地方政府为直接或间接债务人的基础 资产列入负面清单 但地方政府按照事先公开的收益约定规则 在政府与社会资本合作模式 PPP 下应当支付或承担的财政补 贴除外 这一规定为 PPP 项目的资产证券化提供了政策可能 从我们了解到的情况 证监会的这个 PPP 是以财政部的口径 来定的 例如民族证券成立的 濮阳供水收费收益权资产支持专项 计划 基础资产就是濮阳市自来水公司的供水合同收益权 此 类项目为 PPP 项目的资产证券化提供了良好的解决方案 项目收益债 43 号中明确项目收益债是 PPP 项目的融资方式之一 第一 单是 14 穗热电债 大家都比较熟悉 5 信托公司 包括基金子公司 信托公司参与 PPP 项目可以通过直接和间接两种模式 直 接参与 即信托公司直接以投资方的形式参与基础设施建设和 运营 通过项目分红收回投资 间接参与 即信托公司为 PPP 模式中的参与方融资 或者与其他社会资本作为联合体共同投 资项目公司 采取明股实债的方式 在约定时间由其他社会资 本回购股权退出 2014 年 6 月 五矿信托与抚顺沈抚新城管委会 中建一局 集团 签订合作框架协议 由五矿信托 沈抚新城管委会 中建一局共同注资成立项目公司就是这种类型 相比银行和券商 信托公司的资金成本比较高 在公益性 或准公益性的 PPP 项目中很难找到成本收益匹配的项目 6 城镇化产业基金 顾名思义 是主要用来为城镇化发展募集建设资金的 具 体模式也比较多 一种是省政府出资成立引导基金 与银行合作成立城镇化 建设母基金 各地申报的项目 经过银行审核后 由地方财政 做劣后级 母基金做优先级 杠杆比例大多为 1 4 山东 河南 推广的比较多 地方政府做劣后 承担主要风险 项目也要过 省政府审核 政府对金融金钩还是有隐性的担保 还有一种是有限合伙型的产业基金 一般是金融机构做 LP 优先级 地方政府指定国企做 LP 的次级 金融机构认可的股权 投资管理人做 GP 有个基金子公司和某市轨道交通集团成立的 城市发展产业基金就是这一类型 该基金子公司成立的专项计 划是作为 LP 优先级 某市轨交做 LP 次级 GP 由基金子公司指 定 某市轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙 人 并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购 当地市政府提供财政贴息保障 这种模式下整个融资结构是以 金融机构为主导的 第三种模式是有项目运营能力的社会资本发起成立 PPP 产 业基金 该社会资本一般都具有建设运营的资质和能力 通过 联合金融机构成立有限合伙基金 对接项目 比如某建设公司 成立基金管理公司 GP 联合商业银行 优先 LP 地方政府 指定的第三方 次级 LP 建设公司有时还可以担任中间级 LP 成立有限合伙形式的基础设施 PPP 投资基金 再成立项目 公司参与具体项目 项目公司与政府或代理人签订 PPP 财政补 贴协议 对项目的回报模式进行约定 政府或代理人根据协议 约定支付相关款项并提供担保措施 对于这类有运营能力的社会资本发起的 PPP 他有什么意 义呢 对该企业来是可以通过加杠杆提高 ROE 的 全球范围看 建筑业的毛利率是 3 净利率是 1 2 而且对投入资本要求 很高 在 PPP 模式下 成立 PPP 基金 企业出资 10 可以放 大 10 倍杠杆 除去付给优先级 LP 的成本后 这放杠杆的过程 就会有很大一块利润 再加上建筑总包也有一块利润 哪怕是 后期运营外包出去不赚钱 也能实现在销售额一定的情况下提 高净值产收益率 值得关注的是 近来成立的 PPP 产业基金也出现了一些新 的动向 很多 PPP 产业基金投向土地一级开发 保障房等非经 营性项目 还款来源依赖于土地出让收入 以明股实债的形式 保证固定收益 资金主要来源于银行理财 财政出具安慰函进 行兜底 这些基金仍然有政府隐形的担保 只是城投债的新的 表现形式 7 金融企业参与 PPP 的操作要点 金融企业参与 PPP 的操作要点 我总结为三个匹配 收益 匹配 期限匹配 风险匹配 收益匹配 就要考虑盈利性性 期限匹配 就要考虑流动性 考虑怎么退出 风险匹配 就要 考虑增信 财务监督 1 项目盈利性分析 金融机构的钱都是有成本的 投出去是要赚钱的 所以首 要的是分析项目的收入实现形式 分析项目的收费机制和项目 盈利测算的合理性和可实现性 重点关注特许经营期限 收费 机制变更的补偿机制 项目唯一性等条款 2 项目退出安排 PPP 模式下未必存在股权回购安排 金融机构在开展项目 时必须充分考虑相关的退出机制 例如在项目建设期可以由资 管计划先期介入 待完成建设施工 项目开始运营后再由银行 发放贷款 置换原资管计划的融资 3 投资的流动性 由于银行 保险 基金等金融机构资金通常都有一定的投 资期限 而 PPP 项目周期很长 为解决资金的流动性问题 金 融机构在设计融资方案时可以进行结构化分层 对优先级份额 设定较短期限 次级投资者则持有份额至产品到期 同时获得 较高的超额收益 4 增信措施 实际操作中 可以采用股权质押 基础设施项目应收账款 收益权 项目公司资产 其他社会资本方保证等增信措施 降 低投融资风险 5 财务监督 财务监督 确保专款专用 及时掌握项目的经营情况 金 融机构可以委派财务人员 并采取设立专门账户的形式进行监 管 8 PPP 的风险 1 政策风险 去翻看关于 PPP 失败的案例 矛头齐刷刷的指向了政府 案例很多 青岛威立雅污水处理项目中 当地政府在签约后又 单方面要求重新谈判以降低承诺价格 长春汇津污水处理厂项 目中 政府废止了最初制定的管理办法 导致实施机构拖欠合 作公司污水处理费最终项目失败 政府缺乏经验 违反财政补 贴机制和项目唯一性的承诺 往往造成社会资本无法收回投资 本金或取得合理的利润 这就是政策风险 当然了 我觉得这只看到了问题的一个方面 其实 我们 的企业 在和政府签订合同后 故意拖延工期 建设质量不达 标 或者签约后又要求提高投资预算的 也不在少数 所以需 要更客观的看问题 2 项目建设风险 项目建设不能按时或者按照质量要求完成施工 金融机构 在对项目方融资时可以将建设施工方的资质要求列入合同条款 要求选择具有较强实力的工程施工企业参与项目建设 通过合 同约定或者购买保险 由建设公司或者保险公司承担项目建设 延期 不合格等引起的损失 3 项目经营管理风险 实际运营过程中 由于基础设施项目的经营状况或服务提 供过程中受各种因素的影响 项目盈利能力往往达不到预期水 平而造成较大的营运风险 金融机构要进行详尽的尽职调查 寻找具有良好口碑的合 作方 对项目的运营及未来现金流收入进行财务分析和测算 确保可行性缺口补助和政府付费项目纳入政府的全口径预算管 理 4 增信措施落实风险 PPP 项目融资中可能涉及房地产抵押 信用保证 股权质 押 应收账款质押等多种增信方式 实际操作中可能存在增信 方式不能落实的风险 尤其对于非上市公司股权质押和基础设 施收益权应收账款质押等一些需要政府登记的增信方式 各地 在执行中的口径尺度会有很大差异 因此在融资协议签订之前 就要对不同地区的抵押登记政策进行了解 5 财政可承受能力风险 根据最新颁布的 政府和社会资本合作项目财政承受能力 论证指引 地方政府每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排 的支出责任 占一般公共预算支出比例应当不超过 10 金融 机构需要密切关注特定地区的财政收入状况 PPP 项目目录 并密切跟踪各级财政部门 或 PPP 中心 定期公布的项目运营 情况 确保所参与项目涉及的地区政府整体 PPP 支出控制在一 定比率之内 6 7 信用风险 财务风险 对于这两个风险 应对方式是加强尽调 要求增信 8 国有股权转让的法律风险 在部分项目中 金融企业向项目公司增资扩股或购买原有 股权的方式取得项目公司的股权 合同约定期限到期时 国有 股东或国有资产监督管理部门通过回购方式受让项目公司股权 根据相关法律 相关国有股的转让需要通过资产评估 并在产 权交易场所公开进行交易 因此该类操作具有一定的法律风险 金融企业在项目开始之初就必须考虑国有股权转让的程序问题 9 物有所值 国际上评价一个项目要不要 PPP 有一个评价标准 叫物 有所值 要证明引入社会资本比政府独立经营达到更高效率的 项目才采取 PPP 这在定量方面就会有点问题 要证明是否物 有所值很不容易 举个例子 很多城市都在推轨道交通的 PPP 一条线 2 300 百亿的总投资 B 部分 30 左右拿出来 PPP 注册资本占总投资 50 左右 其实从社会资本方也就拿到 了 2 30 亿的融资 从显性成本看 很多经济发达地区的地铁 公司能从银行拿到基准上下的中长期贷款 5 点多 资质好点 的可以发债 也就 5 6 个点 但是拿出来做 PPP 搞个 2 30 年特许权经营期 社会资本肯定是要 8 9 个点的收益的 而且 特许权经营期结束还要收回本金 从显性成本看 PPP 之后政府 承担的成本反而增加了 但是如果从隐性成本看 你拿一条地 铁线拿出来 PPP 成立合资公司 引进先进的管理经验 可以 促进其他没有采用 PPP 的地铁线 合资公司和自己管理的地铁 线的财务数据都是要上报政府的 合资公司的财务数据 服务 质量 生产资料 消耗资料的管理方面都可以作为其他几条线 的考核指标 这是可以降低成本的 这是隐性成本方面 但是 很难去衡量 定性可能比较容易 定量很难 10 总结 1 实业资本通过 PPP 产业基金加杠杆 提高 ROE 2 商业银行仍然是 PPP 融资的主力军 除了传统的企业 贷款方式外 还可以通过信托 券商资管 基金子公司等通道 间接参与 PPP 项目融资 3 非银金融机构可以发挥牌照优势 结合合理的产品创 新和资源整合能力 通过各类资管计划参与项目的投融资 从配置角度看 1 作为城投债潜在的替代 PPP 下的各类工具会成为金 融机构新的资金配置方向 资金流向的改变将会对包括债券在 内