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PPP项目知识简述 王智坤投融资部 一 PPP模式的社会背景 二 PPP模式简介 三 PPP在基础设施中的运作模式 四 PPP项目的操作流程 五 PPP项目的风险管理 目录 一 PPP模式的社会背景 截至2015年底 中国政府债务规模总计26 67万亿元 负债率约为40 而未来城镇化的成本预计达42万亿元 庞大的资金负担 使得地方政府迫切需要新的破解渠道 政府面临的问题如下 一 PPP模式的社会背景 1 地方政府融资平台遭遇瓶颈 地方政府过度依赖传统的投融资方式 成为融资平台 过多涉入规划 融资 建设 运营等方面 带来了政府债务规模较高 公共产品供给效率低等情况 累感不爱 要操心的事太多 关键还背这么多债 建设 规划 融资 运营 地方政府 一 PPP模式的社会背景 2 土地财政难以为继 以前还能靠土地出让救急一下 现在地都卖的差不多了 好忧伤 政府 地方政府性债务要纳入预算 以后管的要严了 政府 3 预算限制日益紧张 政府预算 一 PPP模式的社会背景 4 银行削减项目贷款 之前BT 建设 移交 融资模式 由于后续经营不善等弊端尽显 多地商业银行大批削减甚至不再批准BT项目资金 地方急缺建设资金 并对PPP的推广有极大积极性 二 PPP模式简介 7 PPP的概念和特征 01 PPP分类和适用范围 02 PPP操作方式和主体 03 PPP项目基本框架 04 1 PPP概念 定义 PPP Public PrivatePartnerships 是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系 以授予特许经营权为基础 以利益共享和风险共担为特征 通过引入市场竞争和激励约束机制 发挥双方优势 提高公共产品或服务的质量和供给效率 Public 指的是政府 政府职能部门或政府授权的其它合格机构 而 Private 主要是指依法设立并有效存续的自主经营 自负盈亏 独立核算的具有法人资格的企业 包括民营企业 国有企业 外国企业和外资企业 但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业 PPP概念 要点 公私合作公私合作并形成伙伴关系 并存在一个共同的目标 企业是以此目标实现自身利益的追求 而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求利益共享政府不以分享利润 分红 为唯一目的 还需要对企业可能的高额利润进行控制 即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润 利益的可调节性 共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外 也包括使作为参与者的企业取得相对平和 稳定的投资回报 利益的可调节性 提高效率采用PPP模式的项目 必须符合降低成本 提高效率 改善公共服务的要求 对于项目特性和预期服务质量具有不确定性 难以明确项目要求 或者难以明确划分风险的项目 不应采用PPP模式 物有所值评价风险分担考虑双方风险的最优应对 最佳分担 将整体风险最小化 追求整个项目风险最小化的管理模式 要比公 私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险 PPP概念 内涵 PPP是新公共管理的一种重要实现方式 政府应该是掌舵而不是划桨 政府 安排提供 公共服务与 直接生产 服务之间存在显著的区别 E S Savas 民营化与公私部门的伙伴关系 建立特许权经营法规建立收费机制解决联网 联合收费问题解决土地 动拆迁问题监管服务质量 价格 政府 市场 政府投资公司与民营企业争流量 争线路 争市场政府提供预期回报 承担市场风险 PPP可以视为公共部门重组的一部分 是广义的政府职能转变的一部分 在这个新的定位过程中 政府从直接的公共服务生产商 转变为推动者和规则制定者 PPP的内涵 PPP不仅止于交易环节 PPP项目更像是一段婚姻 而不是一场婚礼 是一种合作伙伴关系 基于共同的目标追求 以最少的资源 实现最多的产品或服务 PPP不只是融资模式 融资只是PPP的目的之一 并不是全部 还利用民营部门的生产管理技术和先进制度 PPP是一个多目标任务 以社会综合效益最大化为导向 BT是分期付款的政府采购模式 融资大多为短期行为 而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式 所以 在中国大规模应用的BT模式 虽有PPP的形式 却没有体现PPP的精髓 本质上来说只是一种融资模式 PPP的特征 政府或项目发起人 社会资本 通过采购授予特许权 项目公司 融资 建设 设备采购 运营 项目 收回投资并取得一定回报之后 一定比例的资金 一定比例的资金 项目为主体有限追索债务合理分配利润 风险资产负债表外融资灵活的信用结构 PPP模式分类 投资人承担责任小政府承担责任大 投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小 传统采购 完全私有化 服务外包 TOT BTO BOT ROT BOO PPP模式的分类 PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务 基础设施类项目 PPP的适用范围 燃气 供电 供水 供热 污水及垃圾处理等市政设施 公路 铁路 机场 城市轨道交通等交通设施 医疗 旅游 教育培训 健康养老等公共服务项目 以及水利 资源环境和生态保护等项目 PPP模式的操作方式选择 BT建设 移交BOT建设 运营 移交BOO建设 拥有 运营BOOT建设 拥有 经营 转让BLOT建设 租赁 经营 转让TOT转让 运营 移交ROT改建 运营 移交MC管理合同O M委托运营 PPP模式的收益回报机制 PPP项目操作模式 发改投资 2014 2724号 三种付费模式 PPP项目操作模式 发改投资 2014 2724号 三种付费模式 BOT BOO 股权 委托经营 BTO BTL DBFO 委托经营 BTO BTL DBFO PPP项目参与主体 保险公司 PPP有多种运作方式 但其基本的框架结构如图所示 特许经营 直接协议 PPP的基本框架 政府授权部门 SPV项目公司 贷款协议证券协议 金融机构 建设合同 运营合同 股权投资 社会投资者 建设承包商 运营商 股权投资 运作主体的确立 设立PPP项目公司 收益保障 项目经营收益 政府运营补贴补 政府服务购买 项目再融资方式 特许经营权融资 信贷融资 保险 基金等 市场风险或购买方风险分担机制 采用诸如最小供应量 最低购买量 保证交通流量 竞争性项目附条件 审批限制等 价格机制 调价规则 特许经营协议 指定特许经营范围 期限 权利内容 在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务 股东权利转让限制 建立灵活的 便于后期转让的投资结构 特许经营期末资产处置方式 监管安排 PPP的基本框架 三 PPP项目的操作流程 22 项目识别 01 项目准备 02 项目采购 03 项目执行 04 项目移交 05 15 项目发起 PPP运作流程 15 项目发起 1 PPP项目识别 项目发起 项目如何发起 政府发起 财政部门 PPP中心 负责向行业主管部门征集潜在项目 行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目 社会资本发起 社会资本以项目建议书的方式向财政部门 PPP中心 推荐潜在项目 15 项目发起 PPP项目识别 项目筛选 投资规模较大 需求长期稳定 价格调整机制灵活 市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目 适宜采用PPP模式 财政部门 PPP中心 会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估 确定备选项目 财政部门 PPP中心 根据筛选结果制定年度和中期开发计划 列入年度开发计划的项目 项目发起方应按财政部门 PPP中心 要求提交相关资料 15 项目发起 PPP项目识别 物有所值评价 财政部门 PPP中心 会同行业主管部门开展物有所值评价工作 指引制订中 定性评价 6大核心要素 全生命周期整合的潜力 风险识别与分配 绩效导向 潜在竞争程度 鼓励创新 政府能力 定量评价 对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进行比较 计算项目的物有所值量值 判断PPP能否降低全生命周期成本 定量评价各地根据实际情况开展 PPP值 PSC值 传统模式下 政府前期投入多 年度支出波动大 PPP模式下 政府年度支出平滑 政府支出对比 15 项目发起 PPP项目识别 财政承受能力论证 PPP项目财政承受能力论证指引 财政部门会同行业主管部门从定性和定量两方面开展承受能力论证 做好责任识别 股权投资 运营补贴 风险承担 配套投入做好各支出责任的测算 做好财政能力评估 财政支出能力评估 行业均衡性评估 每年全部PPP项目从预算安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过10 省级财政部门可自行确定 报财政部备案并对外公布 技术可行 经济可行 财务可行 商业可行 财政可行 项目识别阶段采集信息 项目发起 项目筛选 物有所值评价 财政可承受力评估 项目识别 项目发起 2 PPP项目准备 组织实施机构 按照地方政府的相关要求 明确相应的行业管理部门 事业单位 行业运营公司或其他相关机构 作为政府授权的项目实施机构 在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证 实施方案编制 合作伙伴选择 项目合同签订 项目组织实施以及合作期满移交等工作 考虑到PPP运作的专业性 通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构 项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组 领导小组负责重大问题的决策 政府高层沟通 总体工作的指导等 项目小组负责项目公司的具体开展 以PPP咨询服务机构为主要组成 项目实施结构需要制定工作计划 包含工作阶段 具体工作内容 实施主体 预计完成时间等内容 项目发起 PPP项目准备 尽职调查 项目内部调查项目实施机构拟定调研提纲 应至少从法律和政策 经济和财务 项目自身三个方面把握 主要包括政府项目的批文和授权书 国家 省和地方对项目的关于土地 税收等方面的优惠政策 特许经营和收费的相关规定等 社会经济发展现状及总体发展规划 与项目有关的市政基础设施建设情况 建设规划 现有管理体制 现有收费情况及结算和调整机制等 项目可行性研究报告 环境影响评价报告 初步设计 已形成的相关资产 配套设施的建设情况 项目用地的征地情况等 外部投资人调查根据项目基本情况 行业现状 发展规划等 与潜在投资人进行联系沟通 获得潜在投资人的投资意愿信息 并对各类投资人的投资偏好 资金实力 运营能力 项目诉求等因素进行分析研究 与潜在合适的投资人进行沟通 组织调研及考察 项目发起 PPP项目准备 实施方案编制 通过前期的调查研究及分析论证 完成项目招商实施方案编制 招商实施方案主要内容 一 项目概况项目概况主要包括基本情况 经济技术指标和项目公司股权情况等 二 风险分配基本框架 按照风险分配优化 风险收益对等和风险可控等原则 综合考虑政府风险管理能力 项目回报机制和市场风险管理能力等要素 在政府和社会资本间合理分配项目风险 三 PPP运作模式PPP运作模式主要包括委托运营 管理合同 建设 运营 移交 建设 拥有 运营 转让 运营 移交和改建 运营 移交等 选择适合的模式至关重要 项目发起 PPP项目准备 四 交易结构交易结构主要包括项目投融资结构 回报机制和相关配套安排 项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源 性质和用途 项目资产的形成和转移等 项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源 包括使用者付费 可行性缺口补助和政府付费等支付方式 五 合同体系合同体系主要包括项目合同 股东合同 融资合同 工程承包合同 运营服务合同 原料供应合同 产品采购合同和保险合同等 项目合同是其中最核心的法律文件 六 监管架构 监管架构主要包括授权关系和监管方式 授权关系主要是政府对项目实施机构的授权 以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权 监管方式主要包括履约管理 行政监管和公众监督等 七 采购方式选择采购方式包括公开招标 竞争性谈判 邀请招标 竞争性磋商和单一来源采购 项目实施机构应根据项目采购需求特点 依法选择适当采购方式 34 项目公司 PPP项目合同 履约合同 工程承包合同 运营服务合同 原料供应合同 产品或服务购买合同 融资合同 保险合同 股东协议 融资方 政府方 保险公司 承包商 运营商 原料供应商 购买方 股东 股东 股东 PPP项目准备 合同体系 PPP项目准备 PPP是一个财政问题 本质是政府购买服务 预算管理的一部分 特许经营是政府的一种无形资产 PPP的资产中级所有权归政府 PPP向资产和负债是政府综合财务报告的一部分 采购方式 PPP项目政府采购管理规定 公开招标 适用于核心边界条件和技术经济参数明确 完整 符合国家法律法规和政府采购政策 且采购中不做更改的项目 竞争性谈判 邀请招标 竞争性磋商 单一来源 采购方式 项目发起 PPP项目准备 实施方案审核 财政部门 PPP中心 对实施方案进行物有所值和财政承受能力验证 通过验证的 由项目实施机构报政府审核 纳入PPP项目目录管理 未通过的 可在实施方案调整后重新验证 经重新验证仍不能通过的 不再采用PPP 项目准备阶段采集信息 管理架构组建 实施方案编制 实施方案审核 项目准备 项目发起 3 PPP项目采购 项目预审 项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件 发布资格预审公告 邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审 验证项目能否获得响应和实现充分竞争 并将资格预审的评审报告提交财政部门 PPP中心 备案 至少3家社会资本通过资格预审 资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布 预审公告包括 项目授权主体 项目实施机构和项目名称 采购需求 对社会资本的资格要求 是否允许联合体参与采购活动 拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法 以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点 项目发起 PPP项目采购 项目采购文件编制 项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件 发布资格预审公告 邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审 验证项目能否获得响应和实现充分竞争 并将资格预审的评审报告提交财政部门 PPP中心 备案 至少3家社会资本通过资格预审 资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布 预审公告包括 项目授权主体 项目实施机构和项目名称 采购需求 对社会资本的资格要求 是否允许联合体参与采购活动 拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法 以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点 项目发起 PPP项目采购 响应文件评审 评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成 评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2 3 公开招标 邀请招标 竞争性谈判 单一来源采购方式 按政府采购法律法规有关规定执行 采用竞争性磋商方式的 按 竞争性磋商采购管理暂行办法 实施 项目发起 PPP项目采购 谈判与合同签署 项目实施机构成立专门采购结果确认谈判工作组 按照候选社会资本的排名依次进行合同签署前的确认谈判 率先达成一致的候选社会资本为中选社会资本 确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款 不得重复与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判 确认谈判完成后 签署确认谈判备忘录 并将相关内容公示 公示期满无异议的 项目合同应在政府审核同意后签署 项目采购阶段采集信息 资格预审 采购文件编制 响应文件评审 谈判与合同签署 项目采购 项目发起 4 PPP项目执行 项目公司设立 政府是否必须参股项目公司 政府可以参股PPP项目公司 政府不控股项目公司 政府干预与项目具体运营 获取知情权 政府可指定相关机构依法参股项目公司 项目实施机构和财政部门 PPP中心 应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定 按时足额出资设立项目公司 项目融资管理 PPP项目执行 由社会资本或项目公司负责融资 财政部门 PPP中心 和项目实施机构应做好监督管理工作 防止企业债务向政府转移 社会资本权益的保证 通过财政承受力论证的项目纳入PPP项目目录 并在编制中期财政规划时将项目财政支出责任纳入预算统筹安排 各级财政部门 PPP中心 每年定期披露PPP项目目录 项目信息和财政支出责任 财政部门严格按照合同执行 及时办理支付手续 维护地方政府信用 项目发起 PPP项目执行 绩效监测与支付 项目实施机构督促社会资本或项目公司履行合同义务 定期检查项目产出绩效指标 编制季报和年报 并报财政部门 PPP中心 备案 政府有支付义务的 按照实际绩效付费 设置超额收益分享机制的 社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府支付应享有的超额收益 项目实际绩效优于约定标准的 应执行奖励条款 并可作为合同能否展期的依据 未达到约定标准的 应执行惩处条款或救济措施 PPP项目执行 中期评估 项目实施机构应每3 5年对项目进行中期评估 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责 社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的 可依法申请行政复议或提起行政诉讼 政府 社会资本或项目公司应依法公开披露相关信息 保障公众知情权 接受社会监督 项目执行阶段采集信息 项目公司设立 融资管理 绩效监测与支付 中期评估 项目执行 项目发起 5 PPP项目移交 移交准备 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组 根据约定确认移交情形和补偿方式 制定资产评估和性能测试方案 项目移交工作组应委托具有资质的资产评估机构 按照约定评估方式 对移交资产进行资产评估 作为确定补偿金额的依据 性能测试 项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试 性能测试结果不达标的 移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理 更新重置或提取移交维修保函 项目发起 PPP项目移交 资产交割 绩效评价 社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产 知识产权和技术法律文件 连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构 办妥法律过户和管理权移交手续 社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作 项目移交完成后 财政部门 PPP中心 应组织有关部门对项目产出 成本效益 监管成效 可持续性 PPP应用等进行绩效评价 并按相关规定公开评价结果 评价结果作为政府开展PPP管理工作决策参考依据 项目移交阶段采集信息 移交准备 性能测试 资产交割 绩效评价 项目移交 随着将来进一步完善的PPP制度体系和指标体系 系统采集信息的范围也将不断补充和调整 PPP项目移交 四 PPP项目的风险管理 风险识别 风险评价 风险分担 PPP模式下风险管理过程可分为风险识别 风险评价 风险应对 PPP风险管理 风险识别 政治风险 法律及合同风险