对冷水滩区城镇化进程中失地农民问题的调查与思考

1 / 8对冷水滩区城镇化进程中失地农民问题的调查与思考近年来，我区的城镇化进程不断加快，城市规模和空间迅速扩张，大量农用土地被征用，产生了一块特殊的社会群体失地农民。为掌握我区失地农民的生活、就业情况，进一步妥善处理好土地征用过程中的矛盾，解决好失地农民生产生活中存在的问题，近日，我们从有关单位抽调人员组成专门的调研组，深入城区 6 个街道、3 个城郊乡镇的 22 个社区（村）进行了走访调研。一、现状及问题自 1990 年以来，随着市委、市政府建设中心城市战略的实施，我区征地项目迅速增加，失地农民迅速增多。据统计，全区现有失地农民 5 万余人，其中 20002016 年，因修建洛湛铁路、太洲电站、农民文化公园等征用农村集体用地 1431 亩，因长丰配套工业园、火车新站等建设征收城郊结合部土地亩，仅此两项即涉及农民万人。随着中心城市规模不断扩大，城郊乡镇开发持续升温，预计今后五年全区将会征用土地 1 万亩以上，新增失地农民 4 万人以上。其中仅正在建设中的二广高速，就途经 6 个乡镇，需征地 5000 多亩，涉及失地农民 2 万余人。从调查情况看，目前全区失地农民主要存在以下三个问题：2 / 8（一）失地农民就业艰难。据统计，20 世纪 90 年代被征收了土地的农民，只有不足 30的安排了工作，且大多安排在企业单位中，现已多数下岗。除此以外，基本上是自谋职业，但由于能力素质有限，大多从事一些低薪水、重体力的工作，即便如此，依然不能保证充分就业。据调查，目前全区赋闲在家的失地农民占失地农民总数的%，阶段性就业的占失地劳动力的%，其中大部分失地农民只能靠从事装卸、建筑等重体力劳动来维持家里生计。（二）失地农民生活堪忧。一方面，生活消费迅速增加。随着物价水平的上涨和经济社会的发展，失地农民的生活消费增加较快。与此同时，失地农民的收入却没有得到相应增长。据对 20 户失地农民家庭的调查显示，失地前人均年消费支出为 2800 元，失地后为 4000 元左右，比失地前增长%。部分失地农民因此成为困难群体。另一方面，社会保障存在缺位。按照现行政策，失地农民不享受城市居民最低生活保障，同时，大部分村集体又没有预提留安置款为村民缴纳养老保险和医疗保险，失地农民对今后生活普遍感到担忧。（三）涉及失地农民的矛盾不断出现。由于生活缺乏保障，加之征地政策不够完善，大规模征地与规划安置滞后的矛盾突出，部分农民心存不满，导致阻工和越级上访事件时有发生，一定程度影响到社会大局稳定。据统计，3 / 8近年来，因失地引发的群众上访占到全区上访量的 20左右，且呈逐年上升的趋势。今年 16 月份，全区共发生赴市上访 679 人次，其中集访 28 批 541 人；赴省 484 人次，其中集访 12 批 459 人。二、主要原因失地农民问题引发的种种问题，根本原因是在城镇化推进过程中，由于政策不配套、体制不顺畅以及农民自身的局限性等多方面因素，致使失地农民权益难以保障，生活状况令人担忧，进而影响经济发展和社会稳定。（一）补偿安置政策滞后。一是征地价格偏低。按照省委、省政府有关政策精神，目前确定征地价格标准主要实行以年产值乘倍数的方式，这一方式由于没有考虑到被征用土地位置、当地经济发展水平等影响土地价值的经济因素，因而存在土地征用价格低于土地实际价值的问题。比如，按照湘政办发201647 号文件精神，当前我区农业用地征收的补偿标准约为 35 万元/亩。与此同时，全区城区土地出让基准价则为 30 万元/亩。在这一情形下，如果该处耕地位于城郊或者“城中村”内，征用价格明显不合理。同时，征地价格标准在一定时期内固定，不能动态反映市场价值变化，也一定程度损害了失地农民权益，导致农民抵触情绪较大。二是补偿安置方式单一，不能长期受益。根据现行征地拆迁补偿安置政策，对被征地农民的4 / 8安置主要是土地补偿费和土地安置补偿费的一次性货币安置，让农民自谋职业。但事实上，农民领取到的本来为数不多的补偿费，在新建房屋以后，资金已经所剩无几，既无余力自谋发展，又没有其它稳定收入来源，生活水平反而下降。部分在实际操作过程中实行门面房安置的农民，也因为安置房建设规格低、缺乏市场带动等原因，没有长期受益的生活来源。而且，随着城市建设的迅速发展，像现行各业主单位各自为战的低档次、小规模的安置房建设，也许在不远的将来，又是拆迁的对象。三是征地与规划脱节。有的征地行为缺乏以远期规划为前提，或者没有按规划迅速立项、开发。土地被征收后，成为闲置土地。如宋家洲村，因电站建设开发，1993 年被全部征收，13 年来，开发商一直没有进行全面开发，群众也没有得到科学安置，随着形势的发展，宋家洲几乎成为城市建设的一大“死结” 。（二）具体操作不够规范。一方面，用地性质难以界定。由于目前国家有关法律政策对“公共目的”的解释不够明确，在具体实施过程中难以界定工业、商业以及公益等土地性质的区别，而且难以为被征用土地农民理解，从而导致操作困难。如 2016 年征用的工业用地每亩 4 万元，公益设施用地每亩仅万元左右，同一宗土地因被征用项目性质的不同而存在较大差异，失地农民难免心存怨言。另5 / 8一方面，征用程序不够规范。由于征地工作透明度不高，缺乏规范的预告、公示、听证等工作制度，不少农民是在被动状态下失地。与此同时，相应的利益诉求机制又没有及时建立，农民反映问题的信息渠道不畅。导致许多农民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引发过激行为，影响社会大局稳定。（三）相关因素影响。一是二轮土地承包中遗留的历史问题成为农民阻碍征地的借口。当时土地分配时，部分超生没上户口人员身份存在争议，被剥夺分地权利。这些农户的土地被征用时，就要求把处理历史遗留问题作为前提条件。二是补偿安置对象难界定。对于外来户、外嫁女、入赘婿等人员是否纳入补偿安置范畴或参与村集体土地征用补偿款的分配等问题，现行法律法规没有明确规定，在政策操作层面也无法适用，一定程度上诱发了农民与政府的矛盾。三、对策与建议解决失地农民问题的根本出路在于政府要改变城乡二元结构，统筹城乡发展，充分保护农民权益。我们着力从以下五个方面进行思考，提出肤浅建议。 （一）完善征地制度。一是建立健全土地征用过程中一整套的宣传、预告、公示、听证等制度。政府在组织实施征地时，关键要做到民主、务实、诚信。要规范工作6 / 8程序，坚持“征求意见事前公示听证会议协商决定合法征地”的工作程序，在群众的理解和支持下开展工作，保障土地所有者权益。二是规范征地行为。要教育和监督行政工作人员在征地工作中不盲目动用行政权力，要依法征地，依程序征地，同时也要严格防止非法占用耕地和“圈地”现象。做到征地规范化、合法化。三是建立便捷的利益诉求机制。按照湘政办发201617 号文件精神，尽快建立起具有公正性和权威性的土地纠纷裁决机构，建议组建专门的土地法庭，针对土地征用纠纷进行统一处理，确保失地农民的切身利益和信息渠道的畅通。（二）规范补偿程序。在补偿标准上，建立相对统一、适时调整的征地补偿标准，关键是让利于民。要坚持以被征地群众生活水平不降低、长远生计有保障为原则，建立起一套动态的征地补偿机制。一方面，根据市场行情，以重置价、土地综合价值以及土地出让用途等因素来合理确定不同时期、不同地段土地征用的补偿标准。另一方面，通过市政府授权，相关职能部门每年根据实际情况对征地补偿标准进行调整，建立动态补偿标准机制，切实维护好群众的利益。在补偿方式上，进一步完善措施，确保各项费用直接、及时、足额补偿到村集体或个人手中，减少中间环节，防止克扣挪用行为。（三）创新安置方式。除货币安置外，重点着眼于7 / 8生产安置，确保失地农民后续发展。一是创新门面房安置。改变现行零星安置的方式，实行规模连片安置。将安置小区建设纳入城市建设整体规划范畴，按照最大限度形成规模效益的原则，在合适的位置，合理规划安置小区，对今后失地农民进行集中安置。同时，大力招商引资，引进市场项目，通过市场带动，做到安置一批，开发一片。安置小区房屋可以采取以房换房并补差价的方式，以成本价面向失地农民安置。交付的差价和建设过程中产生的税收均用于土地出让金和配套设施的投入，不足部分由相关业主单位解决，以保证失地农民的生存发展和生活水平。二是采用预留生产发展用地或预留部分征地补偿款用于兴办集体企业，失地农民按股权参与分红的形式，形成生产与利益分配的长效机制。建议借鉴长沙市经验，按征地总面积的 6%10%预留生产安置用地。引导、鼓励、扶持集体经济组织通过集约安置生活用地，如公寓式安置等办法来扩大生产用地，为失地农民创造更多的收益。（四）拓宽就业渠道。加强对失地农民就业的帮助和指导。一方面，引导自主创业。对从事个体经营的失地农民，建议享受城市下岗职工同等待遇，税务、工商部门在符合条件的情况下，优先办理营业执照，并对各种税费进行适当减免。创业中遇到资金、场地、设施困难的，政府部门要主动协调帮助。另一方面，鼓励走劳务经济的路8 / 8子。劳动部门要定期发布劳务信息，开设专门咨询窗口，并根据个人的技能水平和特长，主动与用工企业联系，牵红线、做红娘，并切实做好跟踪服务工作。（五）建立健全社会保障机制。多渠道筹