常州市公交行业管理的分析与探讨

6 道路交通 城 市道桥 与防洪 2 0 1 2 年 2 月第 2 期 常州市公交行业管理的分析与探讨 王俊 蒋新春 蔡健 臣 顾春 平 1 常州市规划设计院 江苏常州 2 1 3 0 0 3 2 常州市公共交通集团公司 江苏常州 2 1 3 0 0 3 3 常州市规划局 江苏常州 2 1 3 0 0 3 摘要 公交行业的管理对于公共交通的发展至关重要 介绍 了常州公交行业管理的相关 内容 包括法规与政策 行政管理 市场运营模式 公交建设资金来源 票价政策等 对其优缺点进行了详细的分析 并借鉴法 国 美国 日本和香港等公交发达 地区的经验 对常州公交行业管理的改革提出了设想 希望对常州和其他城市的公交行业管理提供一些参考 关键词 常州 公共交通 管理 法规 体制 中图分类 号 U 4 9 1 1 7 文献标 识码 B 文 章编 号 1 0 0 9 7 7 1 6 2 0 1 2 0 2 0 0 0 6 0 4 0 前言 面对 日益严重 的城市交通 问题 世界各 国纷 纷出台 了 优先发展公共 交通 的战略措 施 目前 国内对于公交研究的成果较多 但对于行业管理 层面的研究却相对较少 事实上 行业的管理对于 公共交通 的发展至关重要 本文 以常州为例 分析 和探讨城市公交行业管理 希望能 为城市公交 的 发展提供些有益 的思路 1 城市公交行业管理的主要内容 城市公交行业管理 是指城市公共交通管理 主体与管理对象之间 不同管理主体 不同管理层 次与同一管理层次的不同管理机构 之间的责权 利关系制度 综观国内外 城市公交行业管理 主 要包括 以下几方面 1 城市公交系统的相关法律法规 2 城市公共交通行政管理体制 包括城市公 共交通规划 建设 管理等机构之间的关系 各行 政机构的管理幅度与管理层次 3 城市公共交通管理职能 城市公共交 通行 政机构的职能 由相应的法律法规规定 其权责结 构由职能体系所决定 4 城市公共交通运营模式 研究城市公共交 通要素和资源的配置和公交运营的管理制度 5 公交企业 的经营管理 公交企业 内部的管 理体制和制度 2 常州公交行业管理概况 2 1法规与政策 常州于 2 0 0 6年提出了 优先发展公交 来一 收稿 日期 2 0 1 1 1 0 1 8 作者简介 王俊 1 9 8 O 一 女 江苏常州人 工程师 从事城市 交 通规划 及道路 规划 研究工 作 场公交革命 的号召 从各方面贯彻落实 公交优 先 政策 从 2 0 0 6年年底开始 市委市政府开始着 手考虑 如何大力发展公交 的 问题 2 0 0 7年 年 初 市领导带领各部门负责人考察北京 天津优先 发展公交的成就 并迅速推出了 常州市 2 0 0 7年 优先发展公交的实施方案 常州市 2 0 0 7年优先 发展公交的实施方案 从各个方面给予了公交优 先发展的实施方案 包括公交建设用地 公交专用 道 公交财政 税费等 随后又提出了4 2 0 0 8 2 0 1 0 年常州公交优先发展配套提升三年实施方案 围 绕 惠民 便捷 舒适 准点 进一步确立 了公交 在城市交通 中的主导地位 2 2 行政管理机构 1 9 6 0年 3月 常 州市 公共 交 通公 司 正式 成 立 当时是隶属于常州市城乡建设局管 理的 国有 企业 2 0 0 8年 3月 全 国人 大会议 通过 的政府 机 构改革及职能调整方案 明确将城市公共交通划 归交通运输部管理 从国家层面将城市公交管理 权交 给 了交 通运输 管理 部 门 2 0 1 0年 6月 1日 常州市公共交通集团公司的管理职能正式由常州 市城 乡建设局划归常州市交通运输局 2 3 行政管理体 制 目前常州市公共交通相关的规划 建设和运 营管理等工作由政府多个部门共同管理 其中公 交场站用地 和线 网规划主要 由规划局负责 公交 基础设施 的建设 由城乡建设局和交通 运输局共 同 负责 以交通运输局为主 公交公司的管理主要由 交通运输局负责 公交专用道的设定和相关交通 信号管理主要由市交巡警支队负责 2 4 运营模式 公交一体化之前 常州市公共交通主要由三 家公司运营 即常州市公共交通集团公司 武进公 交公 司和越城 巴士公 司 2 0 0 6年 1月针 对常 州 武进公交管理体制不顺 行政封锁 市场分割和公 2 0 1 2 年 2 月第 2 期 城 市道桥与 防洪 道路交通 7 交企业 间无序竞争 的现状 市政府作 出了实行公 交一体化 的战略部署 明确市 区城市公交 农工班 线的管理职能统一由市建设局负责 对原有分散 的公交资源进行优化整合 由政府出资收购武进公 交公 司和越城 巴士公司 成建制划归常州公交集团 公司运营 收购农公班线 个体中巴车辆 实施公交 化改造 使公交线网覆盖常州市区 1 8 7 2 k m z 实现 了城乡公交的统一管理和运营 目前 常州市公交运 营模式基本上是由一家国有企业提供公交服务 2 5 建设 资金 常州公交的建设资金大部分来源于政府的补 贴和税费减免 近几年在财政定额拨款 城市附加 费返回 客票附加费减免 营业税减免等方面给予 公交企业补贴和补偿 对场站建设和新增公交 车 辆给予专项补贴 在城乡公交一体化过程 中 政府 拨付专项资金 6 0 0 0 万元 2 0 0 7 年 市政府又着手 研究建立规范的城市公共交通亏损补贴和补偿机 制 把城市公共交通的发展资金纳入政府公共财 政体 系 2 0 0 7年常州 公交投 入从原 来 的 5 0 0 0万 元增加到 7 7 6亿元 2 0 0 8年 2 0 1 0年每年 的公 交投入在 2 0 0 7年的基础上持续增长 达到 9 亿元 左右 政府对公交建设资金的大力支持 是常州市 公交得 以大力发展的重要前提 2 6 票价政策 常州实行低票价政策 现共有 1 6 1 条公交线 路 其 中 2 5 k m以内的 1 2 3 条线路为一元一票制 其他 2 2 条线路为 2 元一票制 剩余的 1 6 条为有人 售票线路 刷卡享受六折优惠 学生卡三折优惠 7 0 岁以上老人免费 B R T线路票价 和常规公 交一样 且 B R T配套支线实行同台同向免费换乘 3 常州市公交行业管理特点分析 3 1 政府大力支持 从 2 0 0 6年开始 市政府从各个方 面给予 了公 交大力支持 先后推出了 常州市 2 0 0 7年优先发 展公交的实施方案 2 0 0 8 2 0 1 0年常州公交优 先发展配套提升三年实施方案 等 实施方案包括 大量的财政补贴和税费减免 公交建设用地优先使 用权 设置公交专用道 设置交通管理信号优先等 这为常州公交事业的良好发展奠定 了坚实的基础 3 2 实行低票价政策 常州市公 交行业实行低票价政策 根据统计 通常认为居民公交出行支出占人均可支配收入比 例为 6 8 较为合理 发达国家一般在 5 左 右 根据调查统计 常州居民公交出行支出占人均 可支配收入比例仅为 1 8 7 实行低票价政策 从 一 定程度上吸引 了更多的居民乘坐公共交通 限 制 了小汽车 和电动车 的出行量 有利于缓解交通 拥堵和改善交通环境 3 3 多部门协 作 各政 府相关 部 门为实施 公 交优先 多部 门 协同作战 常州市公共交通相关的规划 建设和 运营管理等工作 由政府多个部 门共 同管理 其 中公 交场站用 地和线 网规划 主要 由规 划局负 责 公 交基础设施的建设先前主要 由城乡建设局 和交通运输局共 同负责 以交通运输局 为主 公交 公司的管理主要由交通运输局负责 公交专用道的 设定和相关交通信号管理主要由市交巡警支队负 责 在常州现行的公共交通管理体制中 各部门相 互协作 共 同管理 取得 了良好的效果 3 4 实施公交一体化 2 0 0 5 年 1 2月 常州市政府下发了 关于调整 市区公交管理职能 的通知 明确了统一整合市区 公交资源的意见 随后经过 2 年的努力 顺利完成 了市区公交的一体化工作 公交一体化的实现 使 得常州市区范 围的公交系统可 以统一规划 统一 管理 统一票制 统一规范操作和统一服务标准 可 以充分利用 已有 的公交资源 避免不必要的恶 性竞争和盲 目开辟重 复线路等 公交一体化的全面实施 是落实公交优先发 展战略的重要举措 是加快推进城市公交事业健 康 有序 可持续发展的重要步骤 也是落实科学 发展观的重要体现 3 5 法规保障 近几年常州公交事业 的发展取得 了显著的进 步 其 和市 委 市政府领导 的重视和支持是分不开 的 但长期以来 公交行业软环境的改革一直落后 于硬环境的发展 其中 城市公共交通立法一直没 跟上形势发展 的需要 大量 的 公交优先 政策主要 是由政府 以文件 通知和规定的形式下发 而这些文 件 通知和规定的约束时间和约束力是有限的 从整 个公交行业来说 缺乏统一的法律法规提供保障 3 6 融资渠道 政府投资是国内外许多城市公交建设资金的 最主要 最稳定的来源 常州公交的建设资金主要 来 源于政府 的补贴 和税 费减免 另外 还有一部分 来 自城投 和交投等 3 7 管理技术创新 公交企业科技管理水平的高低 对于提高公 交管理效率和降低运营成本具有重要意义 目 前 常州公交企业科技创新管理上已经取得了一定的 成效 如大部分公交车内有 L E D显示屏 可与计 8 道路交通 城 市道桥 与防洪 2 0 1 2 年 2 月第 2 期 算机报站器匹配 同步显示到达站名 换乘线路等服 务提示 快速公交 B R T 停靠站的显示屏可以显示正 在到达的下一班公交车距离本站的距离等等 但在 以下方面还有待进一步探索 如乘客可以通过手机 等相关平台 获得出行前的相关查询 了解出行线 路 出行距离和票价等 公交企业可以进一步提高公 交智能调度水平 对所有的公交线路和车辆进行实 时跟踪 指挥和调度 候车乘客则可通过电子站牌 获得下一班车到达本站的剩余时间 距离等信息 4 国内外发达地区公共交通管理分析 4 1 案例介绍 4 1 1 法 国 法国城市公共交通管理 以 城市交通管理委员 会 A O T U 为管理机构 城市交通服务 区 P I u 为 责权范围 城市交通税 V rI 1 为资金来源 在投资体制上 法国实行明显的社会福利性质 的投资模式 但法国政府只对地方的城市公共交通 基础设施提供不固定的鼓励性资助 而对其经营维 护不给予任何 财政上 的支持 简单 的说 法 国的公 共交通服务采用的是所有权与经营权分开的模式 法国城市公共交通企业包括私营 公私合营 和国营等三种不 同的经 营形式 其 中直接有政府 控 股 的公 司为 国营公 司 由政府 授权 给一 个公 司 并由政府参股的是合营公司 完全私有的为 私营公司 私营公司在法国的地方化城市公共交 通体 系中占主导地位 4 1 2 美 国 美国城市公共交通的管理机构是各市公共交 通局 负责城市公共交通管 理 规划 建设 及停车 场管理等 美国公共交通的投资体制是由各级政府分担 全国公共交通资金来源的 3 7 是客票收入 5 由联 邦政府补贴 2 1 由州政府补贴 3 4 由市政府补 贴 3 来 自财团或个人通过慈善机构捐赠 城市公 共交通的基础设施的投入全部由各级政府承担 公共交通企业除向社会购买原料材料等物资缴 纳的税费外 其营业税全免 几乎没用征税的义务 1 9 6 4年 美国通过了 城市公共交通法 1 9 7 0 年通过 城市公共交通扶持法 1 9 7 4年国会首次批 准对公共交通实行拨款和经营眭补贴 1 9 8 2 年首次 建立联邦公共交通账户 1 9 9 1 年通过 综合地面交 通效率法 1 9 9 8 年通过 2 1 世纪交通平衡法 美国城市公交企业大多列入政府序列 按政 府一个职能部门进行管理 除享受公职人员待 遇 还享受高退休金 低医疗保险费用 4 1 3日本 日本城市的公共交通管理体制中 国家一级由 运输省和建设省共同管理 运输省负责规划和经营 管理 建设省负责公交设施的建设 投资和审批 日本城市公共交通建设的资金来源由三部分 组成 分别是国家拨款 地方政府拨款和银行贷款 国家拨款部分从汽油 柴油和液化气销售中征税 地方政府拨款部分从各种交通设施的收费 如路 桥和停车场收费 中开支 不足部分从银行低息贷 款 一般新建公共交通设施时 中央政府资助 5 0 一 6 0 地方政府补助 2 5 其余为低息贷款 日本政府实行低票价政策 据统计 居民乘坐 各种城市公共交通工具的费用仅占收入的 2 6 日 本政府还规定 公交企业不亏损不允许涨价 如 有亏损由政府给予补贴 作为对低票价政策的补 充 日本政府允许公交企业利用交通的优势 综合 开发旅游 房地产 餐饮酒店等其他产业 用以补 充公交经 营收入之不足 4 1 4 香港 香 港政府 主管交通事务的部 门是运输署 香港的公交行业政府不投资 由企业按市场 经济原则经营 政府只作为股东注入资金 在票价方 面不是实行福利政策 而是采取成 本加合理利润 的商 品价格 票价 每年随物价指数 和工资水 平上升幅度进行调整 但 香港 当局对此 进行严格 控制 香港的城市公共 交通制定 了一套健全 的法 规 体系 运作规 范有序 具体 的法 律法规有 道 路 交通条例 公共交通监管条例 公共交通 巴 士服务条例 等 香港城市公共交 通主要是采取 专利经营的模 式 即政府通过授予或招标的法定程序 准许某个 企业获得一定线路或 区域 内独家经营公共交通 的 专利权 并通过签订专营合 同或协议 的方式 明确 政府和企业之间各 自业务 以及行政和经济利益 的 一 种经营管理方式 4 2 经验 总结及借鉴意义 4 2 1 管理机构和职 能统一 除了日 本是运输省和建设省共同管理 法国 美 国和香港都是有一家单位统一协调和管理 这种集 中统一的管理体制 避免了政出多门 互相扯皮的弊 端 而且在规划与管理上可以全面衡量 通盘考虑 4 2 2 制定公共交通法律法规 法国 美国和香港都为保障城市公共交通而 制定相关法规 政策方针 如美 国 1 9 6 4年 就制定 了 城市公共交通法 1 9 7 0年通过了 城市公共 2 0 1 2年 2 月第 2 期 城 市道桥 与 防洪 道路交通 9 交通扶持法 等 香港制定了一套健全的法规体 系 运作规范有序 具体的法律法规有 道路交 通条例 公共交通监管条例 公共交通巴士 服务条例 等 4 2 3 融资渠道多样有保障 法国的公交建设资金一方面来源于政府的投 资 另一方面来源于 城市交通税 美 国公共交通 资金分别来 自客票收入 联邦政府补贴 州政府补 贴 市政府补贴 财团或个人通过慈善机构捐赠 日 本城市公共交通建设的资金来源由三部分组成 分 别是国家拨款 地方政府拨款和银行贷款 香港公 交政府不投资 由企业按市场经济原则经营 5 常州公交行业管理改革方案设想 5 1 依法制定地方法规 当前 我 国公共交通行业 迫切 需要一部 权威 性 全 国性 的法 律来指导 但 由于我 国地域 广大 各个地 区差别较 大 由全国人 大立 法必须有一个 很长的周期 全 国范围内适用的 公共交通法 一 时难 以出台 因此 对于 常州 市公共 交通行业 更 为迫切的是需要一部适合本市特点的 具体的 操 作性强 的地方性法规 当前迫切需要 制定的法规 包括 常州公共交通管理条例 常州公共交通 服务规范 等 以 公共交通法 为主体法律的城 市公共交通法规体系出台以后 行业主管部门要 在此基础上制定城市公共交通 的配套 政策 如城 市公共交通质量考核评价指标体 系等 5 2 完善行政管理体制 根据常州的实际情况 本文建议成立常州公共 交通管理委员会 其主要成员 由城乡建设局 交通 运输局 规划局 公安交巡警支队等的相关负责人 组成 公共交通管理委员会具体的行政管理职能包 括宏观调控 微观监控和行政服务 其主要职能包 括建议政府制定或修改城市公共交通的有关法规 和政策 根据城市经济发展和居民出行 的需要 制 定城市公共交通行业发展规划 确定城市公共交通 投资政策 和计划 对公交票价进行管制 根据城 市 公共交通行业的有关法规和技术经济特征 制定城 市公共交通行业 的服务质量标准并负责贯彻落实 发布城市公共交通市场信息 加强公共交通市场管 理等等 5 3 拓展公 交融资渠道 学习法国 美国 日本 香港等地区的经验 建 议进一步拓展公交融资渠道 建议通过以下三种 途径对常州公共交通进行扶持 1 政 府财政 拨款 主要投 资建设 交通基 础设 施 2 提供优惠政策 鼓励民间资金和外资建设 与经营交通基础设施 如采用 B O T方式融资 即 建设 一经营一转让 通过政府授权 由社会 团体或 法人对城市公共交通建设项目进行投资 对项 目的 设计 建设和施工实行承包 项 目竣工后 在特许权 规定的期限内进行经营 以回收投资 偿还债务 赚 取利润 特许期满后 无偿将项 目 交给政府 3 政府适 当允许公交企业利用其资源适度发 展与其相关联的现代服务业 其盈利全部用于公 交经营 5 4 引入 内部竞争机制 强化