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大学章程要素的中美比较 基于新常态的解构与理解魏红珍（湖北大学 教育学院 ，湖北 武汉 430062）摘 要：本文就中美两国四所大学章程的文本要素和治理要素进行比较研究，分析两国大学章程的文本内容、结构和特征，以及治理要素中的外部治理要素和内部治理要素，提炼国外内大学章程的文本风格和治理特色，找出我国大学章程与国外一流大学章程的差异点以及存在的问题，并针对这些问题提出大学章程制定的相关建议，进一步为我国大学章程的制定和实施提供一些参考。关键词：大学章程；要素；治理；中美比较近年来，为加快中国特色现代化大学制度建设，我国在全国范围内推动新大学章程的建设。2013年教育部发布文件中央部委所属高等学校章程建设行动计划（20132015年），明确要求所有高校要在2015年年底前完成章程起草工作，实现“一校一章程”的局面。完善大学章程建设，促进高校内外部治理制度的规范和健全，已经成为国内高校教育管理体系改革的重要内容。本文选取国内两所高校北京大学和湖北大学，以及美国的密歇根大学和康奈尔大学的大学章程进行文本分析, 就高校在大学章程中存在的问题展开研究，借鉴国外一流大学治理的成功经验，以期为我国大学章程制定和大学治理提供参考。一、大学章程的产生、内涵与意义（1） 中美大学章程的产生1. 中国大学章程的渊源我国的大学章程最早可以追溯到书院的章程，叫做规程、洞规、学程、条例等等。但是，真正意义上的现代大学章程的法定地位确立始于1995年，我国颁布的中华人民共和国教育法明确规定了大学章程是大学设立的法定依据。1998年，我国出台的中华人民共和国高等教育法明确列出高等学校的章程应当规定的事项。直到2006年，我国高校的第一部大学章程吉林大学章程正式颁布。随后，中国政法大学等、广东外语外贸大学等一批高校陆续颁布了大学章程。2010年，国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）中提出“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。2011年11月，教育部发布高等学校章程制定暂行办法，从实体和程序两方面对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督进行全面规范，大学章程开始融入现代大学治理的改革进程中。2012年，东华大学、东南大学、华中师范大学、中国人民大学、上海外国语大学6所高校率先进行了章程的校内起草，通过了教育部的核准，标志着我国大学章程建设取得了实质性的进展。2013年9月，教育部发布的中央部委所属高等学校章程建设行动计划（20132015年），规定“计划自2013年9月起实施，2015年底完成。到2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，分批全部完成章程制定和核准工作。985工程建设高等学校原则上于2014年6月前完成章程制定。211工程建设高等学校原则上于2014年底前完成章程制定。”目前，我国基本上已经实现了“一校一章程”的局面。2. 美国大学章程的渊源国外现代意义上的大学章程来源于中世纪时期的“特许状”，“大学特许状由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权利” 马陆亭.大学章程地位与要素的国际比较J.教育研究,2009(6):70.，确立了大学的法人资格，以法定的形式赋予了大学一定的自治权。美国的大学章程最早可以追溯到殖民地时期由英国王室或殖民地议会为学院颁发的具有法律效力的“特许状”，确立了大学的法律地位，为大学依法自主办学提供了法律保障。如1636 年成立的哈佛学院于 1650 年获得马萨诸塞议会颁发的特许状，威廉玛丽学院于1693 年得到英国皇家特许状而成立。建国后创办的公、私立大学要通过各州议会的立法而建立，如1863年成立的密歇根州立大学，是根据莫里尔法案由州立法机构批准设立的赠地学院，其章程的法律渊源来自联邦政府的赠地法案及国会的补充条例。美国的大学章程被视为大学的“宪章”，是大学制度建设不可或缺的重要内容，在大学自治中发挥着举足轻重的作用。随着美国公、私立大学的不断增多，法制不断地健全，“学校的章程已经与国家或地方的教育法律法规相分离，在无论是私立还是公立的学校，一般都由大学的权力机构根据大学设立的特许状及其国家或地方教育法律法规而制定的大学章程”。 乔继叶.大学章程要素的比较研究以中美研究型大学为例D.上海师范大学硕士学位论文,2012:20.（2） 大学章程的内涵目前，学界对“章程”和“大学章程”的界定尚未达成一致，学者们主要从大学章程的基本特征及其作用出发来界定“章程”和“大学章程”的内涵。米俊魁将章程和大学章程视为规范性文件，提出“所谓章程，是指各个组织规定其内部事务（如性质、宗旨、任务、组织结构、成员条件等）的规范性文件。而所谓大学章程，是指为保证大学自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大的基本的事项作出全面规定所形成的、规范性文件。” 米俊魁.大学章程与高等教育法等概念辨析J. 教育与现代化,2007(3):26.陈立鹏从大学章程的作用出发，认为“大学章程是指为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的基本的问题做出的全面规范而形成的自律性基本文件。它是大学自主管理、自律及政府监督管理的基本依据。” 陈立鹏.学校章程M.北京:光明日报出版社,1999:7.牛维麟从大学的组织属性和法律地位视角，提出“大学章程是大学这种非盈利性组织的宪法性文件，其效力及地位要比学校一般规章制度高，处于纲领性的地位,是大学自治纲领；其内容是对大学宗旨理念、任务、管理体制等方面作出规范。” 牛维麟.现代大学章程与大学管理J.中国高等教育,2007 (1).于丽娟等从章程制定主体和制定依据的角度提出，大学章程是指“由大学的权力机构根据大学设立的特许状、国家或地方政府教育法律法规而制定的有关大学组织性质和基本权力具有一定法律效力的治校总纲领。” 于丽娟,张卫良.我国大学章程的现状与建设J.江苏高教,2005(6):12.总结上述学者的观点，可以归纳出大学章程是一种规范性文件，其制定主体为大学，章程的制定必须依据法定条件和程序；其制定目的是促进高等学校依法自主办学，履行大学使命；章程的内容主要是明确大学地位，厘清大学与外部关系，规范大学内部治理结构和管理体制，规定高校利益相关者的权力和义务等根本事项。（三）大学章程制定的意义1. 大学章程是大学自治的法律基础大学章程是大学自主管理、依法治校的基础，“是根据国家法律赋予大学自治立法权而制定的、规范大学组织及其内部活动的自治法，是大学的宪法，大学的教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据，大学的其他规章制度都不得与大学章程相抵触，学校中的所有成员都必须遵守学校章程的规定。” 米俊魁.大学章程价值研究M.青岛:中国海洋人学出版社,2006:19.大学自治的范围和自主管理的权限，都应该在大学章程中以规章制度的形式作出明确规定。大学自治是依照大学章程对大学组织内部进行制度约束和规定。首先，大学章程的核心内容是对大学及其相关主体的权利和义务的规定，如高校自身的权利和义务、教职工与学生的权利和义务、校长的权利和义务、内部组织机构的权利和义务等等。其次，大学章程对大学内部管理体制的规定，即科学管理大学的决策机构、执行机构及学术机构，使其权力和职责相互制约、相互配合，实现高校管理的民主化、科学化、规范化。最后，大学章程的制定将合理配置高校中学术权力和行政权力的比重。如湖北大学章程中规定，作为校内最高学术机构学术委员会，其人员组成中“担任学校及职能部门党政领导职务的委员不超过委员总人数的四分之一，不担任学校党政领导职务及院系主要负责人的专任教授不少于委员总人数的二分之一”，有效地控制学术权力和行政权力的相互越位的状况，促进两者协调、平衡发展。2. 大学章程是外部管理和监督大学的重要依据大学章程除了以权利和义务为中心来规范大学自主办学，还对大学与外部，如政府、教育行政部门、社会等之间关系作出明确规定，厘清政府、学校和社会各自在学校治理中的职责、权利及义务。大学是国家和社会的大学，这就要求政府、教育部门对大学实施宏观管理，与社会各界一同对高校权力主体行为进行民主监督。核准大学章程就是教育行政部门对大学章程进行监督的重要手段，也是大学章程制定得以生效的一项重要程序。“核准顾名思义就是审核后批准。审核是一个过程，这一过程自始至终伴随着对学校章程进行评估。而现代化的教育管理正是要求教育行政部门更多地依赖科学管理，重视诸如评估、调查、统计、试验、实验等科学的行政管理方法，把管理行为建立在科学结论的基础之上。” 金建陵.学校章程与管理学校方式的创新J.中小学教育,2002(2):52.有些大学章程中还会明确规定学校投资者、举办者、共建者的职权，促进管办分离，保障高校进一步依法自主办学。如湖北大学是湖北省政府与教育部共建的地方综合性大学，其举办者为湖北省政府，共建者为教育部，业务主管部门为湖北省教育厅，章程中对学校的举办者和共建者的权利和义务均作出明确规定，“学校举办者依法享有指导学校发展规划、监督和规范学校办学行为、考核和评估学校办学水平、调整教育资源配置等职权。依法保障学校的办学自主权，为学校提供稳定的办学经费和相关资源，维护良好的办学环境。学校共建者指导和支持学校全方位深化改革，在人才培养基地、协同创新中心、各类学科平台等有关布点和建设以及在申报教育部实施的各类人才计划中，参照直属高校相关政策给予支持。”二、大学章程文本要素的中美比较笔者选取了中美四所大学章程，进行章程的文本要素比较分析。由于文化差异，两国的章程内容也存在一定的差别。通过对两者进行比较，找出中美高校大学章程文本结构的不同特征，以期为我国大学章程的建设提供建议。在中美的四所大学中，湖北大学属于省部共建地方高校，北京大学属于中央教育部直属院校；密歇根大学属于美国州立大学，康奈尔大学是一所“公私合营”的高校。从章程的文本结构上可以看出，我国两所大学章程的内容结构比较相似，基本上都是按照1998年高等教育法第二十八条规定的事项呈现。在具体的内容比重上，我国大学章程较为侧重于高校的组织机构和管理体制方面，有关教职工与学生的权利和义务、资产和财产管理方面的表述内容都较为笼统、空洞，如北京大学章程对教职工享有权利中表述，“按规定使用学校的公共资源；公平获得自身发展所需的机会和条件”。美国的两所大学的章程内容结构均无固定模式，而是根据高校自身特色制定不同的章程。就内容篇幅而言，密歇根大学的章程侧重于系与学院管理、教职工及学生事务方面，康纳尔大学章程侧重于董事会及下属委员会的议事规则和行政职务人员的职责方面。两所美国大学因校园文化不同，其章程各具特色，密歇根大学比较注重学生事务和校园建设，章程中规定了学生录取与注册、毕业典礼以及图书馆建设。密歇根大学是美国州立大学，其章程中就专门列出一章详细介绍“学校行政官员”。康奈尔大学章程则对学校的交通和停车规则、医疗中心、赔偿等等做了程序性的详细规范。两所大学在章程的内容和结构上之存在很大差别，除了两国文化迥异，最重要的区别在于大学章程的性质不同。在美国，大学章程扮演着“大学宪章”的法律地位，“上承国家或州政府教育政策或法律法规，下启大学内部管理规范”，是大学自治的总纲。大学的所有教学、管理活动都是以章程为准则，章程的规范与否会直接影响到高校利益相关者的切身利益以及学校自身发展。因此，美国的大学章程的内容、结构是“量身定做”，其制定的条款是可操作的、详细的程序化规章制度。而我国的大学章程是响应国家号召，后期“补上”，结构较为趋同，内容多采用描述性的规定，部分内容可操作性不强。国家学校文本结构中国北京大学序言；总则；职能；人员；组织机构；教学科研单位；资产、财产；校友及社会；标识和校庆日、附则湖北大学序言；总则；学生；教职工；管理体制；组织机构；办学活动；经费、财产和后勤；校友会、教育发展基金会、理事会；校徽、校歌和纪念日；附则美国密歇根大学序言；董事会；学校行政官员；商务管理；财务与财产；大学评议会；教职人员事务；系与学院；学生事务；学生录取与注册；毕业典礼与学位；费用及收费；系学院与附属单位；图书馆；其他单位、机构与服务；其他规章与条例康奈尔大学大学；董事会；董事会下属常设委员会；年度审计；校长；副校长及其他官员；教务长；负责财务与行政管理的副校长；董事会秘书；法律顾问；内部控制；大学评议会；学院与系部；学位授予；院长主任和其他人员；教学和研究人员委任和任期；客座教授；交通和停车规则；学术顾问委员会；医疗中心；赔偿；利益冲突；其他规定；平等教育与就业机会；章程的修订程序表1 中美四所大学章程的文本结构三、大学章程治理要素的中美比较大学章程治理要素是章程制定的核心内容，是大学自治的重要依据。“如果将高等教育制度分为大学内部制度和外部制度，那么章程就是连接这内外部的纽带。” 马陆亭,范文耀.大学章程要素的国际比较M.教育科学出版社，2010(10).在不同的国家和地区，大学章程的治理要素存在一定的差异性，也呈现出一定的共性，对中国大学章程建设具有重要的参考价值。大学章程就其特征和作用来看，大学章程的治理要素可以分为外部治理要素和内部治理要素两大部分。其中，外部治理要素包括：大学与政府的关系、大学与社会各界的关系；内部治理要素主要包括：大学内部组织机构决策机构、行政执行机构、学术机构。（一）大学的外部治理要素1 大学与政府的关系在大学与外部关系中，大学与政府的关系是首要厘清的外部关系。一般，在大学章程中都会对大学与政府的关系作出明确的规定。从表2中可以看出，美国的两所大学在处理大学与政府的关系中，密歇根大学设有专门与政府联系的行政人员，康奈尔大学设立专业的组织机构政府关系委员会，其职责就是作为高校的代表人负责与政府洽谈、协商，是连接大学与政府有效沟通的桥梁，也是解决高校与政府之间矛盾的缓冲剂。北京大学属于国家教育部直接管辖的高校，国务院及国务院有关部门、北京市人民政府委派的代表作为校务委员会成员直接参与到学校的治理中，但在章程中并没有明确表述大学与政府的关系。湖北大学章程中对校长的职责中提到，校长是学校法定代表人，依法代表学校与各级政府签署合作协议，但就专门处理高校与政府事务方面并没有详细规定。正确处理大学与政府的关系，是大学面自治以及现代大学制度建立的前提条件。我国高校与大学之间一直存在责权不够明晰的状况，借鉴国外的经验，设立专门处理高校与政府关系的组织机构或人员，应该把大学与政府的关系列入大学章程中，明确规定两者的职责和权限，进一步加强大学依法自主办学。表2 大学与政府的关系大学大学与政府的关系密歇根大学设立政府关系事务副校长，政府关系事务副校长负责规划、协调并监管密歇根大学与地方、州以及联邦政府在除研究领域之外的各个领域中的联络活动。政府关系事务副校长是密歇根大学与州教育委员会的联络人。 康奈尔大学政府关系委员会负责就大学和联邦政府、州政府和地方政府机构之间的关系向董事会提出建议，具体包括纽约州立大学和州政府的其他部门和机构。北京大学无明确表述湖北大学校长是学校的法定代表人，依法代表学校与各级政府、社会各界和境外机构等签署合作协议，接受社会捐赠。2 大学与社会各界的关系大学作为国家的大学、社会中的大学，不能与社会脱节，孤立存在。密歇根大学设置了专门负责与社会各界联络的研究事务副校长和发展事务副校长，来获取研究资助的协助与建议。康奈尔大学明确规定董事会成员人数，以及来自其他领域的社会人士参与学校决策。美国大学的突出特点就是比较完善的法律体系，社会参与机制较为完备，大学与外界的关系在法律体系中进行了界定。国内两所高校章程北京大学章程和湖北大学章程都是新制定的章程，分别在2014年和2015年核准，较之于之前的章程，新制定的大学章程对大学与社会各界关系有了更为明确的规定，更为重视大学与外界之间的沟通。北京大学设置了校务委员会，以实现社会参与共同治理高校；湖北大学成立理事会，通过与外界交流与合作，为高校提供支持和监督。但是，中国的法制进程较美国发展比较缓慢，大学的社会参与机制仍未完全建立起来。表3 大学与社会各界的关系大学大学与社会各界的关系密歇根大学研究事务副校长负责保持本校与各种基金组织、政府机构以及其他本校研究项目的资助方之间适当的联络关系。发展事务副校长负责开创与其他机构的人员的关系，以获得对本校的私人支持；为支持本校发展而举办的各项活动。 康奈尔大学董事会中有43位普通董事：由董事会选举产生，每位任期4年，每年至少选10位。这些普通董事总须保持2名分别来自纽约州的农业、商业和劳工部门。 北京大学学校设校务委员会，校务委员会是学校的咨询议事和监督机构，是社会参与学校治理的组织形式，其成员包括国务院及市政府代表、学校相关领导、师生代表、社会组织代表、社会人士和校友代表。湖北大学学校成立理事会，理事会成员由政府有关部门、学校相关负责人、行业组织、企事业单位、其它社会团体和各界人士组成。（二）大学内部治理要素1 大学决策机构 一般情况下，国外大学的领导体制大多是董事会领导下的校长负责制，董事会是大学的最高领导机构和决策机构。其职责主要是对学校的重大事项进行协商，如制定学校的重大方针政策、校长的聘任、大学的发展动向、经费与资产等等重要事项都必须通过董事会的商议，作出决定。密歇根大学章程中规定了董事会会议的程序规则，对董事会的主要成员包括校长、董事会秘书、董事会主席和副主席都规定了选举程序及其职责。董事会下设立许多委员会，有全体委员会、特别委员会、常设委员会等并规定其各个委员会的职能。康奈尔大学的最高领导机构也是董事会。董事会的成员总共有 64 人，包括4个当然委员、4个生活受托人、3个指定受托人，56个董事会成员，43个首席理事应由董事会选举产生，8名理事从校友中选出。董事会又下设了许多的委员会，包括学术委员会、财务委员会、教师和学生事务委员会等。国内公办大学的领导体制多为党委领导下的校长负责制，校党委是学校的领导核心和决策机构；国内民办高校的决策机构是董事会或理事会。北京大学和湖北大学同属公办大学，其最高决策机构校党委的主要职责在大学章程中的表述较为相似，如执行党的路线方针政策；论决定学校的改革、发展、稳定以及基本管理制度等重大事项；讨论决定内部组织机构和负责人的设置；管理干部人才的选拔、教育、培养、考核和监督；领导学校的思想政治工作和德育工作；展学校党组织的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设；领导群里组织和教职工代表大会等等。在国内两所大学章程的表述中，并没有对校党委的人员的组成和数量作出明确规定，较之于美国大学的决策机构，国内大学的决策机构成员多为校内行政领导人员，社会人士参与决策的情况甚少。表4 大学的决策机构国家决策机构与校长的关系美国董事会校长由董事会任命，是董事会成员中国公办院校为党委会及其常委会公办大学校长由政府任命，是校党委常委民办院校为董事会或理事会民办大学校长由董事会或理事会任命2 大学行政执行机构中美两国大学的行政执行机构的负责人都是校长，对校长职责、权限在大学章程中的规定有所差异，也有相似的地方，如校长全面负责处理学校的日常事务、制定具体行政管理制度并组织实施、任免内部组织机构的负责人、筹措资金等等。两国的大学校长职责的区别在于，校长的地位和大学的内部管理体制都不相同。国外大学董事会把管理学校的大部分权力交给校长，校长作为受聘于最高决策机构的全面负责大学实际运行的最高行政执行者，他的职责主要就是执行董事会决议，处理和管理大学运行中的日常事务、实行董事会所赋予的部分权力，具有较大的自主权，但是仍然接受董事会的监督。在美国大学章程中，除了对校长职权规定以外，还对副校长、教务员等职责都明确界定，他们统一由校长领导，配合校长管理学校的事务。“校长是学校的是学校的行政首席执行官，担负学校办学、发展的全部职责；教务长则负责统筹学术领域的所有事务教务长角色一般相当于分管教学和科研的副校长，在学术资源配置中拥有较大的发言权，协调学校内部各方面的关系，保障学校有条不紊地运行。” 刘虹,张端鸿.大学章程治理要素的国际比较J.复旦教育论坛,2012(3):35. 国内公立大学是党委领导下的校长负责制，校长作为行政机构的主要负责人，具有一定行政级别，负责大学的各项具体事务，其职责和权利的范围在大学章程中作出了明确规定。在大学治理的过程中，普遍存在如何处理好党委领导和校长负责的关系问题，章程中对校长和党委职权划分仍然不够明晰。表5 大学的行政执行机构大学行政执行机构密歇根大学大学校长在不违反密西根州法律和本章程的规定的情况下行使权利。校长、名誉校长和副校长构成了大学的行政长官，大学的所有行政官员都在校长所确定的总体方向下履行职责。 康奈尔大学校长是大学的行政长官和教育官员，负责学校事务的全面管理。北京大学校长全面负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。湖北大学党委领导下的校长负责制，校长办公会主要研究提出拟由党委讨论决定的重要事项方案，具体部署落实党委决议的有关措施，研究处理教学、科研、行政管理工作。3 大学学术机构大学通常设置专门的组织机构管理学术事务，促进大学教授参与教育事务管理。大学章程中明确规定了大学学术机构的职责和组织成员。密歇根大学设有大学评议会，其成员是由教授、部分行政官员和各学院的院长组成。康奈尔大学设立学术事务委员会，其委员会的成员包括教授、大学校长、董事会主席、由董事会选任的董事等。美国大学章程中学术机构的职能主要就大学教育政策和学术规划向董事会董事会报告和提出建议。主要包括：进行学术规划的评介；负责科研、教学等方面的事宜；对教师的聘用、晋升、终身教职等等进行审查的事宜。我国大学的学术机构主要职责是行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等。北京大学的章程中明确列出了学术委员会作为学校的最高学术机构可行使的职权，并指出“学术委员会实行定额席位制，由选举产生的教授委员、学生委员以及校长与校长委派的委员组成。”湖北大学的章程中没有列出学术委员会的具体职权，只规定了委员会的成员组成。国内两所大学章程中对学术机构的解释，比较突出的特点是都对学术委员会中学术人员和行政人员的比例作出明确的规定，如“校长与校长委派的委员不超过委员总数的15%”、“担任学校及职能部门党政领导职务的委员不超过委员总人数的四分之一，不担任学校党政领导职务及院系主要负责人的专任教授不少于委员总人数的二分之一”，有效控制行政人员对学术事务的决策干预，避免校内学术权力与行政权力的正面交锋，保证了学术人员在处理学术事务中的决策优势。表6 大学的学术机构大学学术机构密歇根大学设立大学评议会，其成员是由教授、部分行政官员和各学院的院长组成。评议会有权审议与学校利益相关的事务向学校董事会提出建议。评议会大会是评议会的决策机构，评议会大会由74名评议会成员组成，这些成员任期为3年，每年有1/3的成员进行换届。康奈尔大学学术事务委员会人员包括教授、大学校长、董事会主席、由董事会选任的董事等，成员投票的多数应当达到法定人数。北京大学学术委员会是学校的最高学术机构。学校学术委员会实行定额席位制，由选举产生的教授委员、学生委员以及校长与校长委派的委员组成。校长与校长委派的委员不超过委员总数的15%。教授委员任期一般四年，学生委员任期一年。校长与校长委派的委员随校长任免而更替。湖北大学学术委员会是校内最高学术机构，成员一般由学校不同学科、专业的教授及具有正高级以上专业技术职务的人员组成。学术委员会设主任1名，由全体委员选举产生。学术委员会委员为15人以上的单数，其中担任学校及职能部门党政领导职务的委员不超过委员总人数的四分之一，不担任学校党政领导职务及院系主要负责人的专任教授不少于委员总人数的二分之一。四、对我国大学章程制定的启示与借鉴（一）以立法的形式保障大学章程的法律地位和法律效力大学章程制定的法律渊源是在教育法和高等教育法中明确提出了大学章程的建设，但是对大学章程制定的法律效力和法律地位却没有明确说明。在教育部2011年发布暂行办法的引导下，新的大学章程应运而生。但是，“目前由高校负责起草、经教育部核准的大学章程，其法律效力不足，不仅对学校内部人员和机关的约束有限，对学校外部的行政机关和社会团体的约束力也十分薄弱。” 董凌波,冯增俊.我国大学章程制定的困境与出路基于国内六所大学章程的分析J.复旦教育论坛, 2014(1):59.因此，必须要上升要法律层面上，提升大学章程的法律效力，用法律来赋予章程以权威性，确定其法律地位。有学者提出“要加快大学法的立法工作，大学法不等于高等教育法用大学法规范大学以及大学章程的法律地位，平衡举办者、管理者、服务对象之间的权利和义务。” 贾蓉.大学章程的产生、演变与现状思考J.武夷学院学报,2015(1):99.也有学者提出，“一方面，立法机构应及时细化当前大学章程的上位法教育法和高等教育法中有关章程制定的细则，使大学章程的制定有权威的法律条款作为依据；另一方面，着重探索由高校直接将大学章程提交其所属的人大机构进行审议、通过的方式，以立法的程序确立大学章程。” 董凌波,冯增俊.我国大学章程制定的困境与出路基于国内六所大学章程的分析J.复旦教育论坛, 2014(1):59.（二）推进大学章程的特色建设，避免“千校一面”的局面推进高校大学章程的制定，其重要的目的是为了加快中国特色现代大学制度的建设，推动各高校合理定位，形成各自的办学特色。但是，从我国大学章程的文本结构中，显然可以看出目前的大学章程均有雷同趋势，基本上都是仿照1998年高等教育法中的要素安排形成，没有凸显各大学的办学特色，造成“千校一面”的尴尬局面。其原因在于：第一，这与我国的基本国情有关，我国多数大学都是国家举办的公立大学，大学基本情况较为相似，各高校章程都严格按照教育部的部署和高等教育法的内容进行规定，就造成了我国大学章程内容的普遍雷同。第二，地方教育部门和高校可能对大学章程建设的实际重视程度不够，经验不足，制定大学章程主要是为了回应教育部的政策文件，就出现模仿其他高校章程的状况，没有深入研究本校的办学风格，制定出的大学章程特色不够鲜明。要解决我国大学章程千校一面的问题，首先，教育主管部门要加强大学章程核准的专业性和规范性，正确引导高校起草章程，监督大学章程在高校实际管理中的体现和应用；其次，要加强高校章程制定者的高度重视。一般，高校的章程起草者为党委会和校长，要在实践中贯穿大学章程的理念；再次，要认真研究本校的办学特征、办学理念、校园文化等等，从中分析总结高校独有的办学特色和办学定位；最后，要实行法定的程序。章程要设置专门的程序规定，重视章程内容的实用性和可操作性，尤其是涉及到教职工和学生的切实利益的问题上要作出程序性的规定，以合理有效地履行大学章程内容。（三）进一步厘清大学与政府的关系，彰显高校办学自主权目前，我国部分高校新制定的大学章程中有对大学与政府关系的界定，但只对当前两者关系现状进行规定，或粗线条式的一带而过，两者各自的责权划分仍不够清楚。我国公立高校的举办者是国家及地方政府，与美国的大学性质有很大的差别。目前高校办学仍然是以政府计划模式为主，政府对高校的过多干预现象仍然存在，在管理时存在越位、缺位、错位现象。政府以行政命令方式管