XX市依法治市调查报告

第 1 页 共 32 页 XXXX 市依法治市调查报告市依法治市调查报告 依法治国 实现国家治理方式的根本转变 是继 以经济工作为中心 实现国家工作重点的根本转变之 后 党在新的历史时期根据社会发展趋势和国家管理 规律作出的又一重大决窄 它标志着在相当长的一段 历史时期内 致富强国 建设社会主义现代化国家和 依法治国 建设社会主义法制国家将成为两项既互为 基础 又互为内容的统一的奋斗目标 出于报效国家 的强烈的使命感和责任感 我们首都十余名法学 政 治学 经济学 文学 社会学的教授 博士 记者于 今年 3 月成立了 依法治国研究 课题组 力图从 多学科角度重点调查和解剖几个依法治市时间较久 成果较明显的省 市 县和企业 以在实证调查和理 性分析的基础上探索依法治国的规律和方法 xx 市 既是全国省会城市依法治市试点城市和二五普法先进 单位 也是全国城市综合整治十佳城市和卫生十佳城 市 依法治市成绩较为突出 在司法部和 xx 市委 市人大 市政府的支持下 我们课题组成员于 1996 年 7 月 8 月 10 月三下 xx 对该市依法治市情况 进行了为期近一个月的全方位调查 采访了 xx 市委 第 2 页 共 32 页 书记 副书记 市长 市人大常委会主任 市委秘书 长等主要领导 举行了 20 余次各种类型的座谈会 调查了 30 多个市直属部门和区 县 乡 镇 街道 行政村 工厂 商场 学校等依法治理的先进单位 获得了极其丰富的第一手资料 在此基础上 课题组 经过数十次深入讨论和反复征求各方意见 最后形成 了本调查报告 一 xx 市依法治市的初步成效实现 国家的现代化需要营造国家法治环境 实现城市的现 代化同样需要营造城市法治环境 为了逐步将 xx 市 建设成一个具有良好法治环境的现代化大都市 xx 市委 市人大 市政府根据全国和 xx 市政治 经济 社会发展的现实条件和客观需要 于 1991 年初不失 时机地作出了在 xx 全面开展依法治市工作的决定 近 6 年来 xx 市在立法 执法 守法 普法 法律 监督等各个方面做了大量行之有效的工作 初步形成 了一个健康 有序的都市法治氛围 依法治市所产生 的整体合力 已在很大程度上促进了 xx 市政治 经 济 社会的健康 协调发展 推动了 xx 市的全方位 法制建设 为 xx 市 1998 年全面实现小康 20 xx 年 市区率先基本实现现代化 20 xx 年成为经济发达 环境优美 融古都特色与现代文明于一体的现代化的 江滨城市 形成国际化大都市的基本框架构筑了强大 第 3 页 共 32 页 的厚势 奠定了坚实的基础 城市良好的法治环境主 要体现在城市信誉 法律公正 社会稳定 正气昭彰 和法制统一五个方面 xx 市委 市人大 市政府在 推进依法治市的过程中 坚持以这五个方面为重心 持之以恒 一抓到底 取得了较为突出的社会成效 这是一方信誉之地人无信不立 企业无信不立 城市 无信同样不立 为了大大提高 xx 城市经济的吸纳力 和辐射力 xx 市将确立城市信誉作为良好法治环境 的核心来抓 xx 市依法治市的决策者深刻地认识到 市场经济的本质就是法治经济 契约经济 信誉经济 只有通过依法治理 使 xx 市所有的市场经济主体都 严格遵循公平竞争 诚实信用的原则 只有使维护城 市信誉与维护企业信誉成为密不可分的整体 一损俱 损 一荣俱荣 只有将确立信誉变成每个经济主体的 自觉行动 才能大大提高 xx 市在市场经济中的整体 信誉和形象 才能早日将 xx 市建设成为长江下游万 商云集的现代化中心城市 才能保证 xx 市在国内外 具有强大的经济竞争力 加强合同意识 自觉履行合 同是确立城市信誉的基础 目前 xx 市企业普遍将 重合同 守信用视为企业的生命和发展的根本 将合 同管理作为对企业进行依法治理的突破口 五一一厂 是全民所有制大型企业 该厂通过成立经济技术合同 第 4 页 共 32 页 管理委员会对合同进行严格审查和统一合同示范文本 等方法 大大提高了合同管理和履行水平 从对 1991 年依法治厂以来 2994 份合同的抽查来看 合同 合法率 100 履约率 货款回收率 合同纠纷率 交 通部三航局三公司建立了经济合同的上报制度和台帐 制度两级管理形式 1995 年 全公司签订经济合同 1340 份 总金额亿元 无一份无效合同 严格保证 产品和商品质量是确立城市信誉的核心 xx 市各执 法部门始终将打击假冒伪劣产品摆在十分重要的位置 今年 2 月 1 日 xx 市举办了集中销毁查封的 30 类危 害人身 财产安全的失效变质的假冒伪劣商品现场会 其中假名酒万瓶 劣质电器开关 8000 多件 过期变 质食品万件 劣质 CD 唱片万盘 严厉的打假举措有 效地制止了假冒伪劣产品进入市场 xx 市商业局所 属企业遵循 质量第一 用户第一 的宗旨 根据 产品质量法 等有关法律 建立了严格的商品质量 制度 自觉地将商品质量视为企业的生命 xx 市中 央商场股份有限公司将其经营的 6 万余种零售商品全 部在保险公司投保 消费者如发现购买的是假冒伪劣 产品 除由保险公司全额赔偿外 中央商场还将给予 举报人 300 元的奖励 该公司以其良好的信誉和优质 服务荣获了 全国无假冒伪劣商品商店 全国最 第 5 页 共 32 页 佳信誉企业 等称号 切实保护消费者权益 提高服 务质量是确立城市信誉的十分重要的方面 新街口百 货商店服务有限公司是全国十大百货商店之一 该公 司为了保护消费者合法权益 确定向消费者倾斜的四 原则 即商品可退可不退的 以退为主 可换可不换 的 以换为主 可修可不修的 以修为主 责任分不 清的 以我为主 该公司钟表商场有两名厂方人员因 处理退化刁难顾客 被各罚款 100 元 并予辞退 1995 年该公司共处理退换货 84000 余次 退换金额 764 万元 曾有一位顾客从该公司购买了一台三菱空 调 已用了半年又拿回来 说噪音大 是组装的 要 求退货 售货员虽再三解释 顾客仍固执己见 最后 商店不仅全部退了款 而且付了顾客打车费 并赔偿 其精神损失费 80 多元 新街口百货商店以其优质的 服务 荣获 全国用户满意企业 称号 良好的城市 信誉 推动了 xx 市经济的快速 健康发展 1991 年 至 1995 年 该市按可比价年均递增 比 七五 时 期高出近 6 个百分点 是历史上总量扩张最多 增长 速度最快的时期 国内生产总值在 1993 年提前实现 了翻两翻的战略目标 1995 年达亿元 人均达 11000 元 国内外对 xx 市的投资大幅度增加 1991 年至 1995 年 该市批准成立了外商投资企业 3980 家 第 6 页 共 32 页 1000 万美元以上大项目有 151 家 外商总投资额达 亿美元 国内很多企业也纷纷在 xx 投资建厂 一些 投资者经过比较后深有感触地说 在 xx 投资虽然 不可能在短期内获取暴利 但却有很大的后劲和很强 的安全感 这道出了在全国某些地区不重视区域信 誉的情况下 xx 率先确立城市信誉并取得佳绩的实 情 良好的城市信誉也使 xx 成了长江下游名副其实 的商业中心城市 在全国排名仅次于 3 个直辖市之后 1995 年全市国营商业系统销售额 95 亿元 在全国下 降幅度达 10 的情况下 xx 增长近 30 1996 年 1 月至 6 月销售额已达 68 亿元 全年将超过 120 亿元 在 全国下降幅度大于去年的情况下 xx 增长幅度仍将 高于去年 上述数据充分说明 一个地区只有确立了 良好的区域信誉 经济发展才有长久的后劲 人民重 塑了法律的尊严法律的生命主要不在于制定 而在于 实施 法律的尊严首先不在于呐喊 而在于行动 一 段时间以来 立法重 执法松 监督空的现象几乎成 了损害法律尊严 毁坏执法机关形象的顽症 一种不 信任法律 不信任法治 不信任执法机关的情绪正在 全社会蔓延 为了重塑法律的尊严 重树执法机关的 形象 挽回人民对法律的信仰 xx 市自 1992 年开始 率先进行了部分区县人大代表评议区县人民法院 人 第 7 页 共 32 页 民检察院 公安局执法公正状况的试点工作 在总结 经验的基础上将评议对象逐步扩大到了工商 税务等 行政执法机关 并于 1995 年在全市范围内全面推开 形成制度 人大代表评议执法机关工作的实质 是将 监督执法机关公正 严格实施法律的权力赋予立法者 赋予权力机关 赋予人民群众 从而真正实现了 xx 市及其所辖区县人民代表大会对执法机关监督的三个 重大转变 从形式监督转变为实质监督 从会议监督 转变为深入执法机关的面对面监督 从少数人的监督 转变为人大代表直至普通市民的全体人民的监督 以 保证法律的全面 正确和完全实施 xx 市人大代表 评议工作分为准备 调查阅卷 评议 整改四个阶段 几年来全市有 2174 名市 区 县人大代表参与评议 召开座谈会 173 场 走访群众 33288 人次 调阅卷宗 7035 卷 提出意见和建议 1011 条 人大代表在评议 过程中真正体现了代表人民意志 行使人民权力的积 极性和责任感 如李昭君代表年逾七旬 在调查中不 辞劳苦 深入基层 深入选区 倾听群众意见 先后 走访了 8 个居委会 96 人次 人大代表提出的评议 意见既涉及到具体案件处理和办案作风 又涉及到制 度建设和廉政建设 既切中要害 又切实可行 如白 下区公检法 三长 在向区人大常委会汇报时按捺不 第 8 页 共 32 页 住激动的心情说 代表提出的这些问题都是我们过 去长期没有意识到 或虽意识到但未及时解决的 评 议对我们加强队伍建设有好处 有人民这座靠山 有 人大做后盾 我们领导的工作以后更好做了 腰杆也 更硬了 人大代表对执法机关的评议工作 有力地 促进了其公正执法和公正办案 产生了良好的社会反 响 市公安局在 1995 年评议期间复查了 1100 件劳少 教案件 针对存在的五个方面问题采取了整改措施 市检察院复查了不捕 不诉 免诉 抗诉等案件 496 件 纠正了不足 总结了经验 市法院复查了 492 件 有关案件 对自查中发现的 56 个问题予以改进 人 大代表评议直接推动了各执法机关的制度建设和作风 建设 达到了标本兼治 整改结合的总体目标 xx 市人民政府制定了 xx 市行政执法和执法监督暂行 规定 建立了行政执法责任制 xx 市人民检察院 制定了 xx 市检察机关案件回访考察制度 发布 了 xx 市检察机关 禁酒令 xx 市中级人民法 院重新修订了 xx 市中级法院错案责任追究实施办 法 确立了严格的错案追究制和案件督察制 院纪 检监察部门对全院去年被上级法院发回重审 指令再 审改判的 21 件案件逐一进行了审查 对因审判业务 水平不高和工作责任心不强而造成 5 件错案的 5 名法 第 9 页 共 32 页 官进行了通报批评 并扣发了他们个人和所在庭的岗 位目标奖 该院还十分注重狠抓审判人员的思想作风 建设 如一名审判人员以法官身份到交通肇事现场为 其亲戚说情 院里知道后 院长 副院长 庭长分别 对他进行了严肃的批评教育 并责令其在全院大会上 公开做检查 玄武区法院严格规定办案人员不准抽当 事人一支烟 严格的制度建设和作风建设有力地保证 了 xx 市各执法机构的公正执法和廉洁执法 如今年 上半年 市中级法院共审理各类案件 1514 件 被上 级法院改判和发回重审的只有 2 件 全院干警上交美 金 金戒指等折合人民币 2 万元 拒受礼金额达 5 万 多元 从人民制定法律开始 到人民监督法律得到完 完全全 不折不扣的实施结束 其间有一条漫长的 充满崎岖曲折的道路 xx 市通过人大代表评议 在 具体案件和制度建设两个方面监督 xx 市各执法机关 公正执法 无疑为探索这一道路进行了正确而又可贵 的尝试 它沟通了立法者 执法者和守法者之间的监 督和交流渠道 是人民代表大会议行合一原则的新发 展 它赢得了人民对法律的信任和自觉遵守 捍卫了 法律的权威和尊严 一切为了人民 一切依靠人民 这应当是我们探索法治之路 重塑法律尊严的出发点 和归宿 流窜犯未到这里就拐弯溜走安全稳定 正义 第 10 页 共 32 页 昭彰 邪气不显是依法治市应当实现的重要目标之一 是良好的法治环境的基本内容 是城市经济和社会全 面发展的基础 为了确保一方平安 xx 市委 市政 府从开展依法治市以来 一直将实现社会治安的根本 好转作为工作重点 采取 打防并举 重在治本 的 方针 1994 年 xx 市开展了声势浩大的严打斗争 将其作为依法治市的专项治理内容 共打掉各类犯罪 团体 591 个 破获各类刑事案件万起 其中重大刑事 案件 2173 起 摧毁 37 个带 黑社会 性质的邪恶执 力 清除了严重影响 xx 地区社会治安的重大隐患 xx 市破获杀人等五类暴力性案件的攻坚能力一直在 国内各同等城市居领先地位 1993 年五类案件整体 破案率达 1994 年达 1995 年达 1996 年 1 6 月达 在严厉打击各种刑事犯罪的基础上 xx 市十分重视 社会治安的综合治理 采取各种行之有效的措施预防 犯罪和震慑犯罪 以达到 治本 的目的 xx 市一 方面大力抓专门机关的工作 初步形成了以市公安局 指挥中心为龙头 以卫星定位系统与计算机图形系统 联网为工具 以计算机人口信息系统为支撑 以巡警 为基本力量 以联防关卡 报警亭 流动巡逻车以及 治保联防为基础的覆盖全市 快速反应的城市防控体 系 大大提高了动态环境下的快速反应和整体控制能 第 11 页 共 32 页 力 另一方面大力抓群治群防 提高全体市民学法懂 法 遵纪守法 见义勇为 积极与违法犯罪现象作斗 争的主动性和自觉性 在 xx 市 人民群众报告 协 助 支持公安机关破获重大刑事案件的典型事例比比 皆事 如闻名全国的 段朝风飞贼案 以及 锁金 材杀人纵火案 西家大塘劫持人质案 7 20 抢劫杀人案等重大案件 都是经群众举报 公安机关一举破获的 正是人民群众与公安干警密切 配合 团结奋战的精神 构成了保证 xx 市人民生命 财产安全的最可靠 最深厚 最基本的力量源泉 致 使外地流窜犯到 xx 望而却步 本地不良分子不敢以 身试法 从 1992 年以来 全市刑事案件逐年回落 1994 年全市杀人案件下降 19 强奸案件下降 15 抢 劫案件下降 抢夺案件下降 伤害案件下降 实现了 1983 年严打以来五类暴力性犯罪首次整体下降 自 1993 年 1 月到 1996 年 6 月 xx 市重大刑事案件发案 率及其占全部案件的比重在全国同等城市中始终居末 位 其中后者每年均低于各市平均水平近 20 个百分 点 在全国社会治安形势十分严峻 北犯南逃 现 象较为普遍的情况下 xx 市依法治市的综合效应铸 下了犯罪分子胆颤心惊的天罗地网 营造了人民群众 安居乐业的一方净土 难怪 xx 市民中流传着一句十 第 12 页 共 32 页 分生动形象的话 流窜犯未到 xx 就拐弯溜走了 良好的社会治安状况提高了广大市民的安全感 根 据 xx 市公安局向各界群众发放的 5800 份 公安安全 调查问卷 统计结果 在 您对当前社会治安状况总 的评价是什么 的问题中 1995 年认为很好的占 较好的占 54 一般的占 较差的占 很差的仅占 xx 市以其依法治市的实际成效使社会治安较早步入 了持续 稳定 良性发展的轨道 赢得了人民群众发 自内心的赞扬 匡正世风有法治社会主义精神文明建 设的核心是思想道德建设 思想道德建设的基础是法 制建设 法制既规定着社会主流道德的性质 内容和 发展方向 又决定着道德实现的程度 在我国目前正 处于新旧体制转轨 各种矛盾利益交织 多种道德观 冲突的复杂形势下 只有通过严格实施法律 打击邪 气 弘扬正气 治理社会恶习和社会陋习 使法律得 到人们的普遍遵守 才能防止道德行为的严重滑坡 才能在法治的基础上综合运用宣传 教育等各种手段 引导人们自觉遵守更高层次的道德规范 十分可贵的 是 xx 市委 市人大 市政府在推进依法治市的过 程中 不仅能较为自觉地运用法律手段 从确立和实 现道德规范两个方面进行思想道德 社会公德 职业 道德和家庭美德的建设 而且十分注重营造信誉 公 第 13 页 共 32 页 正 安全 和谐的法治环境来培育道德生长的土壤 xx 从依法治市一开始 就将普法作为一项确立人们 共同行为准则和基本道德标准的基础性社会工程来抓 领导干部 青少年和外来暂住人口是 xx 市全民普法 的重点 全市建立了县处级以上领导干部每月一个学 法日制度和学法档案 1995 年 12 月至 1996 年 1 月 全市共有 18000 余名县处级以上领导干部参加了学法 考试 参考率达 96 提出普法建议 55600 多条 xx 市在约 80 的中学 60 以上的小学对学生进行了大规 模的普法教育 建立了一些 中学生学法园地 和 娃娃学法园地 1995 年下半年 xx 市还对全市 40 多万暂住人口分批进行了法制教育 并对 5 万多 人进行了学法考试 xx 市十分重视发挥报纸 电台 电视台三大新闻媒介的普法作用 如 xx 电视台与市 中级法院合作 自 1994 年 4 月 1 日在全国率先开办 法庭传真 每周一次现场直播法院审理案件以来 到目前为止已播出了 120 余期 产生了很好的普法效 果 全国各地纷纷效仿 xx 市既轰轰烈烈又扎扎实 实的全民普法 为将人们的思想 行为规范到法律上 来 为确立最基本的道德准则打下了坚实的基础 实 践证明 学不学法 懂不懂法大不一样 如 xx 市在 对外来蜇住人口进行法制教育之前 其犯罪率占全市 第 14 页 共 32 页 总犯罪率的 50 以上 进行法制教育之后 其犯罪率 立即下降到 40 左右 且打架斗殴 违犯道德的现象 也大幅度减少 通过严格实施法律来矫正人们的道德 观念和道德行为 这是 xx 市的成功做法 xx 电视台 法庭传真 曾以 一个耳光和 60 元钱的代价 为 题 现场直播了玄武区法院审理的一起抢劫案件 在 xx 市民中引起很大反响 案犯朱宏友在火车站附近 以实施打耳光的暴力手段抢了一个外地人 60 元钱 被判了 4 年有期徒刑 当审判长当庭宣读判决书的语 音刚落 就有观众打进热线电话认为判得太重 担任 场外评点的法院院长立刻根据刑法有关条文 对本案 进行了评点分析 指出抢劫罪因对人身安全造成威胁 故其社会危害性比抢夺罪 盗窃罪都要大 其法定最 低刑期是 3 年有期徒刑 这样一分析 对观众教育深 刻 一位来 xx 打工的农民在评点结束后打电话到直 播现场说 那人只抢了 60 元钱 就被判了 4 年 猛一听 觉得法官判得太重 但法律条文明摆着 只 要是抢劫 哪怕抢一分钱 也至少要判 3 年 这对我 们这些人教育真是太深了 由此可见严格执法对人 们的守法行为和道德行为的矫正作用之一斑 xx 市 1994 年 5 月通过制定和严格实施 关于禁止燃放烟 花爆竹的规定 在全市禁放烟花爆竹一次成功 无 第 15 页 共 32 页 疑是通过严格执法来规范社会道德行为的又一有力例 证 当然 严格执法并不等于野蛮执法 相反 严格 执法更要文明执法 只有文明执法 才能真正确立权 威 只有文明执法 才能开创文明之风 xx 市在依 法治市的过程中 坚持将提高执法者的素质作为建设 文明之师的基础工程来抓 如 xx 市鼓楼区市容管理 监察大队即注重不断用各种标准来规范队员言行 执 法中坚持 四个在先 敬礼在先 出示证件在先 告之公务在先 请字在先 遇到矛盾冲突时 自觉做 到打不还手 骂不还口 如分队长马正山一次在执法 时 遭到围攻 被一男子用点燃的香烟头烫在脸上不 松开 在这种情况下 小马采取了十分克制 忍让的 态度 周围群众纷纷指责该男子的行为 迫使其灰溜 溜地逃走了 鼓楼区市容管理监察大队正是靠了这种 忍辱负重 坚韧不拔 文明执法的态度和精神 树立 了较高的执法权威和良好的执法形象 同时也以实际 行动展现了高尚的道德情操 带动了局部社会风气的 好转 该大队在 1994 年执法时遭围攻 17 次 1995 年减少到 8 次 至 1996 年 8 月则减少为 1 次 在全 面普法和严格执法以制止道德滑坡的基础上 xx 市 采取了一系列制度措施加强道德建设 xx 市县级 以上党政机关领导干部党风廉政建设责任制 xx 第 16 页 共 32 页 市市管干部个人重大事项报告制度 一些部门的 工作人员廉洁自律若干补充规定 等规章制度的建 立 有力地推动了党政机关工作人员的思想道德建设 市政府通过制定 从我做起 遵守 七不 等规定 开展了声势浩大的提高全体市民社会公德意识的活动 产生了较大的社会反响 各行各业的服务承诺 微笑 服务 不说忌语等活动 促进了全市职业道德水平的 提高 如彭楼医院制定和实施了 医患道德合约 规定医务人员不得收受红包 患者不得馈赠医务人员 钱物 谁违反谁负责 合约实施四个月后 回收合约 2350 份 没有发现一起举报收受红包事件 此外 技术监督局建立了 四不三同时 制度 公安局建立 了 周六民警到我家 制度 等等 上述一系列规章 制度的确立 标志着 xx 市的各项道德建设已开始走 上制度化 规范化的道路 xx 市在注重营造全市整 体法治环境 培育道德生长土壤的同时 还自觉地抓 乡 镇 街道 行政村 企业 学校等社区的依法治 理 将其作为社会主义精神文明的有效载体和前沿阵 地来建设 实践证明 凡是依法治理搞得比较好的社 区 其精神文明建设就搞得比较好 如建邺区莫愁湖 街道自 1993 年开展依法治街以来 以 莫愁湖街道 依法治街规范化管理暂行条例 为依据 通过深入扎 第 17 页 共 32 页 实的依法治街活动 全面推进了社会主义精神文明建 设 取得了突出的成绩 于 1995 年被民政部授予 中国街道之星 荣誉称号 xx 市整体法治环境和 基层社区各个法治环境的改善 有力地促进了 xx 市 的社会主义精神文明建设 一个具有良好道德风范和 精神风貌的 xx 市正在逐步形成 法制统一在 xx 国家 法制统一 中央政令畅通 是国家稳定和中央权威的 最重要标志 是政治 经济 社会全面协调发展的最 重要基础 一段时间以来 执法上的地方利益驱动和 地方保护主义问题极其严重 致使国家法制统一和中 央政令畅通受到了一定程度的破坏 国家的政治稳定 经济稳定和社会稳定受到了相当程度的干扰 中央总 揽改革全局 将改革向深度和广度推进的能力受到了 很大程度的削弱 xx 市在推进依法治市的过程中 自始至终将维护国家法制统一和中央政令畅通作为首 要标准 市委 市人大 市政府领导清醒地认识到 我国的依法治市是国家法制统一前提下的地方依法治 理 而绝不是西方国家的地方自治或城市自治 更不 是封建社会的诸侯割据或藩镇坐大 那种靠牺牲国家 法制统一 牺牲国家整体利益或兄弟省市利益 以邻 为壑 地方保护的做法来刺激本地经济发展 即使得 益于局部和一时 也必将因国家全局利益受损 其他 第 18 页 共 32 页 地方迅速效仿以及社会风气整体恶化 而使本地长远 利益和整体利益受到数十倍的惩罚 正确的认识导致 正确的行动 从 1991 年开始依法治市以来 xx 市共 制定了 18 件地方性法规和 212 件地方规章 没有一 件与国家法律 行政法规相冲突 市人大和市政府顶 住了地方利益和部门利益驱动的压力 没有对不符合 法律 行政法规的原则 精神和具体规定的立法草案 开口子 如 1994 年 10 月 xx 市政府在为市人大代 拟 xx 市科技进步条例 这一地方性法规草案时 有关部门要求在该法规中作出 被列入市级以上试制 计划的新产品可享受一定比例的税收减免待遇 的规 定 这项规定虽然有利于推动企业研制 开发新产品 并可为 xx 市带来可观的经济效益 但考虑到国家税 法在这方面没有授权 故市政府删除了草案中的这一 条款 维护了国家税法的统一 更为可贵的是 xx 市为了保证国家法律 行政法规的坚决贯彻实施 即 使暂时牺牲某些局部利益也在所不惜 如为了严格实 施国家环境保护法 坚持执行环境保护的国策 1993 年 3 月 xx 市政府制定了 xx 市污染企业搬迁暂行规 定 该规定在贷款 免交有关地方税收和费用 扶 持企业生产和职工生活等各方面均给予搬迁企业以很 大政策优惠 虽然这会影响地方财政收入 但却对鼓 第 19 页 共 32 页 励污染企业搬迁起了很大促进作用 该规定实施后 已有 50 多个企业搬迁出城 在控制基建规模 减轻 农民负担 清理预算外资金 严厉打击刑事犯罪 打 击假冒伪劣产品 治理 三陪 和 三乱 等一系列 涉及国家大局的行动中 xx 市委 市政府执行中央 政令果断 坚决 绝不搞上有政策 下有对策 更不 会顶着不办 如在治理 三陪 方面 xx 市从 1991 年开始就制定了一系列地方性法规 规章和部门规范 性文件 并严格加以实施 从而有效地扼制了社会丑 恶现象的泛滥 即使因此而减少数亿元的经济收入 也丝毫没有影响 xx 市委 市政府坚持执行中央政令 的决心 面对愈演愈烈的执法上的地方保护主义歪风 xx 市也深受其害 如该市的一名人大代表就曾因经 济纠纷而被外省司法机关抓去当人质 但为了维护国 家法制统一的大局 xx 市执法机关在办案过程中能 自觉地不搞地方保护主义 xx 市中级人民法院协助 大连中级法院执行江苏液化气公司货款一案就是一例 江苏液化气公司将 20 xx 户群众集资办气的款项 276 万元存在 xx 市中信银行 根据中信银行与液化气公 司的约定 十年后由银行直接向集资户兑付集资款 大连中院在审理该案时冻结了这笔款项 执行划拨时 要求 xx 市中院协助 此事在集资户中引起很大反响 第 20 页 共 32 页 一旦钱被划走 十年后兑付岂不成了泡影 集资户纷 纷到省市有关部门上访 xx 中院认为 液化气公司 欠大连 523 厂货款并利息 335 万元经判决确认应予执 行 为了不直接损害群众利益 xx 市中院直接出面 做液化气公司的工作 让其另外迅速筹集到 340 万元 全部履行了判决 当然 面对地方利益和部门利益的 诱惑与压力 xx 市各执法机关也并非生活在真空之 中 但有效的监督机制及时制止了某些执法机关地方 保护主义倾向的抬头 如 1996 年 1 月 15 日 xx 市 栖霞区法院与区政府计划经济委员会联合下发了 关 于在全区范围内帮助企业清理催收应收款项的意见 的文件 规定由区法院和区计经委联合成立催款领导 小组 帮助企业催收欠款 从中提取一定比例作为办 案经费和奖励办案人员 这份文件在栖霞区驻区企业 中引了起强烈反响 今年 5 月份 一名市人大代表向 市人大法制委员会写信反映情况 市人大法制委员会 认为 这是受利益驱动作出的错误决定 这种做法 一方面影响受理 审判经济纠纷案件的公正性 一方 面也形成地方保护主义 要及时纠正 此风不可 长 并建议栖霞区人大常委会依法监督 5 月 29 日 栖霞区法院与区计经委下文撤销该文件 纠正了 错误作法 在全国各地地方保护主义十分严重的情况 第 21 页 共 32 页 下 xx 市能依靠自身机制自觉地制止这种倾向的抬 头 的确是十分难能可贵的 xx 市依法治市的上述 五方面的成效 只是其依法治市成果的部分总结 为 了正确评价这些成效 我们应当始终注意遵循以下三 项评价原则 第一 依法治市的成效本质上应当是渐 进的成效 而非立竿见影的成效 第二 依法治市的 成效本质上应当是综合性的成效 而非单方面的成效 第三 依法治市的成效本质上应当是既重质又重量的 成效 而非单纯量的成效 根据这三项评论原则 我 们认为 xx 市依法治市的成效还只是初步的 只有 随着国家整体法治环境的全面好转 只有随着 xx 依 法治市的整体深入 xx 市的法治环境才能越来越好 法治的整体合力才能越来越大 法治的终极社会成效 也才能越来越显著和突出 二 xx 市依法治市的主 要经验对 xx 市依法治市具有全局推动意义的经验主 要有以下五条 党委统一领导 组织机构有力 xx 市 委始终对开展依法治市工作极其重视 从 1991 年初 就成立了由市委统一领导的依法治市领导小组 1993 年又根据工作需要充实了领导小组的力量 由市委副 书记任组长 市人大 市政府 市政协分管领导任副 组长 市法院 检察院 公安局及其他有关部委办局 主要负责同志任组员 市直各部门 各区 县也按照 第 22 页 共 32 页 这一原则成立了本部门 本区域的依法治理领导小组 xx 市依法治市领导小组对工作真抓实干 定期开会 讨论依法治市进展情况 解决各种矛盾和困难 市委 书记王武龙 市长王宏民 市人大常委会主任胡序建 等主要领导将依法治市工作摆在十分重要的位置 xx 市依法治市之所以取得较大成绩 还在于依法治市领 导小组之下有一个做实事的办公室 由司法局陆印副 局长兼任办公室主任 与司法局合署办公 该办公室 不仅能及时 正确 有效地将领导小组的决策化为具 体行动 而且能创造性地开展工作和指导工作 既是 领导小组的办事机构和智囊机构 又是全市依法治市 的组织机构和协调机构 围绕中心工作 制定实施规 划 xx 市 1991 年就制定了依法治市 5 年规划 1993 年又对该规划进行了修改 并制定了每年度的实施计 划 无论是 5 年规划还是年度实施计划 都被纳入了 xx 市经济 社会发展的总体规划和精神文明建设的 总体目标之中 从而既进一步明确了在建立社会主义 市场经济的新形式下开展依法治市工作的目标 任务 方法和步骤 使其具有长期的和全局的指导意义 又 将依法治市工作与其他各项工作有机地结合起来 使 其更易于落在实处 明确治理标准 严格考核验收 1994 年 8 月 xx 市制定了 依法治市工作标准 第 23 页 共 32 页 明确规定了市和市直各部门 各区 县 乡 镇 工 厂 学校 街道 行政村等单位开展依法治理工作的 范围 目标和具体要求 将软任务变成了硬任务 全 市还推行了依法治理的领导目标责任制和层层目标责 任制 将依法治理任务分解 并摸索了一整套各单位 依法治理是否达标的考核验收办法 将其作为各级领 导班子和领导干部的重要政绩 达不到标准的实行一 票否决制 如白下区制定了 依法治区百分考核标准 分别对依法行政 依法治街 依法治镇 依法治厂 依法治村 依法治校 依法治店等各个方面制定了百 分考核标准 玄武区制定了 依法治理工作验收标准 秦淮区制定了 依法治理达标验收实施办法 既 抓制度建设 又抓普法育人 xx 市在开展依法治市的 过程中 抓住了法治的本质是制度与人的良性互动这 一关键 一方面将二五普法 法制教育作为一项基础 性工程来抓 以全面提高从领导干部 到执法人员 到全体市民的法律知识和法律意识 另一方面对从政 权建设 民主建设 廉政建设 到立法 执法 司法 到市场经济 精神文明 社会治安等各个方面进行了 全方位的建章立制工作 并使其相互配套 整体推进 注重典型推动 突出专项治理 xx 市注重根据依法治 市的推进情况 在不同时期确立不同的典型 总结经 第 24 页 共 32 页 验 分类指导 以点带面 以块带条 逐步全面推进 依法治市工作 仅 1991 年至 1992 年 xx 市和各区 县就抓了 67 个各种不同类型的典型 1994 年 xx 市 侧重抓了 7 个单位 6 种不同类型的试点 并组成了 7 个联络组 每个组有一名市领导任组长 分别对试点 单位进行具体指导 总结推广其经验 在抓好典型的 同时 xx 市适时地将依法治市工作全面推开 1994 年全市有三分之一乡 行政村 企业 二分之一街道 开展了依法治理 1996 年全市则有三分之二乡 街 道 企业 行政村将达到依法治理标准 为了集中力 量迅速治出成效 xx 市还根据国家法制建设和 xx 城 市发展与管理的具体情况 确定每年度依法治理的重 点 难点和热点问题 1993 年度重点进行了市容卫 生和市场秩序两项依法治理 1994 年度重点开展了 社会治安和禁放烟花爆竹两项依法治理 1995 年度 重点抓了外来流动人口的依法管理 1996 年则重点 抓了经营销售假冒伪劣产品和工程建筑市场两项依法 治理 三 xx 市依法治市向纵深推进过程中面临的 深层次矛盾通过对 xx 市依法治市工作的深入调查 我们强烈地感受到 xx 市依法治市工作目前正处于 是爬坡 停滞还是滑坡的转折关头 其原因在于一个 城市的依法治市工作越是向前发展 越是会面临一些 第 25 页 共 32 页 在全国具有普遍性的深层次矛盾和困难 这些矛盾和 困难不解决 依法治市工作就会停滞甚至倒退 全国 这种反面例证较多 而一个城市似乎又只能缓解这些 矛盾和困难的一部分 而不可能解决这些矛盾和困难 的全部 目前干扰各地将依法治理向纵深推进的深层 次矛盾主要有 地方法治动力与国家法治动力不同步 甚至相冲突之间的矛盾对国家而言 政治生活 经济 生活 社会生活和精神文明建设等各个领域均要求实 现法治 以保证国家长治久安 但对地方而言 既有 实现法治的动力 也有实现法治的阻力 动力可能来 自上级的号召 地方领导人的远见 群众的要求以及 某些领域依法治理的迫切要求 但它们都不足以强烈 到推动地方领导人必须实行依法治理 而阻力的存在 则强大而实在 在国家大的法治环境不理想 地区 间法治发展不平衡的情况下 实行严格的依法治理可 能短期内不利于本地区经济的发展 依法治市见效 慢 政绩软 往往看不见摸不着 而地方领导人的任 期有限 不能不以主要精力抓经济建设和城市建设 以实现为官一任 富民一方 依法治市对地方党政 领导人来说似乎不如行政手段治市那么迅速见效 往 往束缚手脚 依法治市可能削弱某些领导人的权力 甚至限制其获得非法利益 依法治市需要较高理论 第 26 页 共 32 页 水平的指导 工作量大 困难多 不容易推动 干 部群众的法治意识普遍不高 依法治理要求别人的多 要求自己的少 上述种种阻力 均导致很多地方不愿 花大力气真正实行依法治理 其表现形式为或敷衍塞 责 或形式主义 或停滞不前 或偃旗息鼓 地方依 法治理需要国家全方位推动与现在主要靠局部地区自 主摸索法治之路之间的矛盾依法治国是一个全方位 全局性的国家工程 既不可能在国家法治推进不力 地区法治发展严重不平衡 甚至在国家法制统一受到 个别地区严重破坏的情况下率先实现地方法治 也不 可能将地方法治简单相加构成国家法治 而必须在国 家统一领导 地方有力推进的体制下逐步实现国家法 治和地方法治 地方依法治理需要党委统一领导下的 专门机构的有力推动与现在普遍存在的领导乏力 办 事机构无权 无人 无经费之间的矛盾各个依法治理 搞得比较好的地区虽然大多成立了党委统一领导下的 依法治理领导小组 但多为虚设机构 一年只能开几 次会讨论决定重大问题 具体工作由办公室承担 该 办公室一般由司法局主管法制宣传的副局长兼主任 由司法局宣传处兼做日常事务 由于依法治理领导小 组办公室普遍级别低 权力小 因而难以与市人大 公 检 法机关以及党委政府各职能部门协调 实质 第 27 页 共 32 页 上只有一个依法治理的宣传机构 且办公室没有专职 人员 缺乏专门经费 故的确是小马拉大车 承担不 了推动一个地区依法治理这样全方位的工作任务 地 方依法治理需要将法治作为价值目标与将法治作为单 纯的治理工具之间的矛盾法治首先是一个价值目标 其固有的原则 内容和标准是一个有机的整体 是依 法治国和依法治市应当达到的最终目的 法治同时又 是一项治理手段 是推动国家或城市的政治 经济 社会全面协调发展的基本方法 毫无疑问 法治作为 价值目标与法治作为治理手段应当是统一的 不能对 法治采取实用主义或工具主义的态度 对其有用的就 用 对其作用不太大的就不用 对其好用的就用 对 其不好用的就不用 实践中各地往往只注重依法治民 不注重依法治官 只注重依法治基层 不注重依法治 权力 少数地方甚至存在着以 人治 推行 法治 以 枉法 治理 违法 的现象 其结果是永远不可 能健全社会主义民主和实现社会主义法治 永远不可 能促使领导干部学会如何自觉地在法律之下提出问题 思考问题和解决问题 也永远不可能真正确立法律的 尊严和权威 地方依法治理成效的长期性和渐进性与 依法治理的急功近利之间的矛盾由于依法治理的成效 有一个从量变到质变 从隐性到显性 从短期效果到 第 28 页 共 32 页 长期效果的逐步发展过程 因此 开展依法治理既不 能过于急功近利 又不能看不到已经取得的成果 而 必须从下列三个层面来自觉地把握依法治理的成效 一是从推动依法治理的进程看成效 由于依法治理反 映了社会管理的规律 代表了社会发展的方向 是社 会文明和社会进步的标志 因此 推进依法治理的进 程和举措本身就是成效 当然 这种成效还是浅层次 的 目前 xx 市这一层次的成效较为突出 二是从实 现地区法治的目标来看成效 依法治理的直接目标是 实现地区法治 这是深层次的成效 xx 市目前的法 治状态离此目标还相去甚远 但已开始形成法治市的 基本雏形 三是从推进政治 经济 社会的整体协调 发展看成效 依法治理既是目的 又是手段 从前者 看 实现法治目标就是最大的成效 从后者看 只有 对一个地区的政治 经济 社会的整体协调发展起推 进作用才是最终的成效 毫无疑问 法治的目的与手 段是统一的 不存在 也不可能存在所谓好的法治与 坏的法治之分的问题 由于 xx 市目前还只是在构建 法治市的基本框架 因此 依法治市对 xx 政治 经 济 社会发展的整体推动作用还较为有限 干扰形成 法治合力的因素还大量存在 只有随着 xx 依法治市 的进一步深入 法治的终极社会成效才越来越显著和 第 29 页 共 32 页 突出 由此可见 地方依法治理的短期成效与长期成 效 直接成效与终极成效 举措成效与社会成效实质 上是统一的 地方依法治