集体土地上房屋拆迁法律问题

集体土地上房屋拆迁法律问题集体土地上房屋拆迁法律问题 一 集体土地上房屋拆迁中存在的主要问题 1 法定补偿标准的缺失造成集体土地上房屋拆迁补偿随意性极大 我国 土地管理法 第四十七条第二 第三款对耕地征用的补偿费 安置补助费进行 了规定并有具体的计算标准 但对因土地征用而引起的农民在宅基地上自建房屋的拆 迁却没有补偿标准 现实中 一般是由政府参照 城市房屋拆迁管理条例 及 细则 进行补偿 由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质 所有权主体 土地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异 所以 城市房屋拆迁 管理条例 并不具有直接的参照性 导致在执行过程中 各级政府制定的补偿标准随 意性很大 拆迁程序和补偿标准十分混乱 这种随意性不但造成了补偿标准不统一 也造成了补偿标准的不合理性 因此也就不可避免地产生了许多纠纷 不仅极大地影 响了党和政府的声誉 也直接影响了拆迁的进程和效率 在一些地区 政府为了引进 投资 制定较低的补偿标准 以牺牲农民的利益换取所谓的投资环境 使农民的利益 得不到应有保护 法定补偿标准的缺失导致此类纠纷矛盾尖锐 处理难度加大 2 对拆迁中农民的私有财产权保护不够 农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权 农民在宅基地上所建的房屋属农民私有 财产是无可非议的 但在征用农村集体土地的现实中 由于缺乏相应的法律规范对农 村集体土地征用补偿法律关系进行明确的界定和规范 地方政府与村组签订 土地征 用协议书 协议中却将属于农民私有财产的房屋一同处分 这种协议将私产与公产混 为一谈 其违法性显而易见 从法理而论 房屋作为农民的私有财产 农民是房屋所 有权的主体 只能由农民自己进行处分 所以关于集体土地上房屋拆迁的补偿应从土 地征用补偿中分离出来 同时 房屋拆迁补偿协议作为一种民事法律关系 应当由拆迁人和被拆迁人协商一致 达成补偿协议 但是由于我国 土地管理法 将集体土地上的房屋纳入到了土地征用 补偿之中 房屋所有权主体作为被拆迁人不直接参与协商 对被拆迁人的房屋进行价 格评估亦不通知被拆迁人到场 而是由拆迁人单方指定的评估机构进行评估 有关拆 迁补偿和安置通常是由开发商一方说了算 协议中的一些规定属于霸王条款 加之一 些地方政府为了 优化 当地投资环境 加大了行政权力的介入 被拆迁人无论是否 同意都得拆 剥夺了农民作为被拆迁人在整个拆迁过程中表达自己意愿 维护自己权 益的机会 严重侵害了被拆迁人的权益 实际上 一揽子包括在土地征用费中的房屋 拆迁安置补偿费就是农民作为被拆迁人时丧失房屋所有权的对价 他们对此岂能没有 发言权 这显然违反了民法上的意思自治原则 更不能体现拆迁人与被拆迁人作为法 律意义上的平等主体关系 3 房屋所有人和第三人合法权益得不到保障 集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样 涉及很多法律关系 如拆迁居住房屋涉 及的搬迁补助费 过渡期内的临时安置费 拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股 联营等形式与其他单位 个人共同开办的企业所有的非居住房屋涉及的补偿费问题及 因拆迁造成的停产 停业损失及预期收益的补偿问题 对利用宅基地内自建房屋从事 生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁安置问题 拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律 关系等等 其中既涉及房屋所有权人的权益 同时又涉及房屋所有人以外第三人的权 益 由于我国目前尚无明确的法律 法规对上述问题进行规范 相当一部分地区对上 述问题比较忽视 在实际拆迁时 只将房屋作为集体土地上的附着物进行补偿 并不 细化区分农村房屋的用途 性质及相关的权利 严重损害了房屋所有人和第三人的合 法权益 对任何私人房屋的拆迁都必须给予合理的补偿 这是国际通行的一条基本准 则 国家发展必然要征用土地 城市化建设必须进行拆迁 拆迁就需要补偿 同时 不管是对城市居民还是对农民 拆迁补偿均应该是公平合理的 如果能够给予公平合 理的补偿 国家经济建设 城市发展便不会造成更大的社会矛盾和利益冲突 这是迫 切需要解决的重要问题 4 剥夺了农民作为被拆迁人时的诉权 由于我国 土地管理法 并没有将农民的房屋从土地征用中分离出来 而是将其包含 在 地上附着物 中 所以在具体操作时 征地单位通常是将土地补偿费及 地上附 着物 补偿费按照补偿方案一揽子支付给政府或村组 关于补偿方案又是政府或村组 与征地单位协商 根据 土地管理法 的规定 补偿方案要经有关政府批准 对补偿 方案有异议或不能达成协议的 由政府部门处理 从法理而言 当一个私权利受到另 一个私权利侵犯时 当事人一方或双方可以采取到法院提起民事诉讼等方式去解决 而当私权利受到公权侵犯时 只有一个办法 就是提请行政复议和提起行政诉讼 告 的必须是具体行政行为 因为在我国当事人不能起诉政府的抽象行政行为 同时 依 据我国 行政诉讼法 的有关规定 被征用方与征用方就征用补偿有关问题达不成协 议 对行政裁决又不服 可以向人民法院提起行政诉讼 由于农民个体作为被拆迁人 时不是土地征用的一方当事人 所以就不能行使这种诉权 农民只能被迫接受政府裁 决的方案 南京市政府关于批转市国土局南京市政府关于批转市国土局 南京市征地房屋拆迁补偿安置办法南京市征地房屋拆迁补偿安置办法 实施细则实施细则 的通知的通知 宁政发 2007 143 号 南京市政府关于批转市国土局 南京市征地房屋拆迁补偿安置办法 实施细则 的通知 各区县人民政府 市府各委办局 市各直属单位 市政府同意市国土局拟定的 南京市征地房屋拆迁补偿安置办法 实施细则 现转 发给你们 请认真遵照执行 二 七年四月三十日 南京市征地房屋拆迁补偿安置办法 实施细则 市国土资源局 2007 年 4 月 根据 南京市征地房屋拆迁补偿安置办法 宁政发 2007 61 号 以下简称 办法 结合我市实际情况 制定本实施细则 一 拆迁补偿安置方式 1 拆迁方式 依照 办法 第五条规定 征地房屋拆迁补偿安置方式 分为货币补偿 统拆统建两 种 住宅房屋拆迁原则上实行货币补偿 对于征地中未撤销村民小组建制的 且被拆迁人 仍可从事农业生产 又没有拆迁安置房供应的个别拆迁项目 在符合城市总体规划 土地 利用规划和城镇建设规划前提下 可以实行统拆统建 非住宅房屋拆迁全部实行货币补偿 2 补偿款项 住宅房屋拆迁实行货币补偿或统拆统建的 对被拆迁人的货币补偿款包括 6 项 拆 迁补偿款 装修补偿费 搬家费 过渡费 电话 有线电视 空调 管道煤气等拆 移补偿费 围墙 地坪 道路补偿费 提前搬家奖励费 其中 实行货币补偿的 拆 迁补偿款包括 原房补偿款 购房补偿款 区位补偿款 实行统拆统建的 拆迁补 偿款包括 原房补偿款 建房补助款 非住宅房屋拆迁 对被拆迁人的货币补偿款包括 7 项 拆迁补偿款 装修补偿费 电话 有线电视 空调 管道煤气等拆移补偿费 围墙 地坪 道路补偿费 设备 拆除 安装 搬迁费用 停业补偿费 特殊行业无法进行搬迁和再次安装使用设备的 补偿 其中 设备拆除 安装 搬迁费用和停业补偿费均以拆迁补偿款为基数进行测算 拆迁补偿款包括原房补偿款和区位补偿款 3 费用支付 住宅房屋拆迁实行货币补偿 被拆迁人放弃申购拆迁安置房并经公证的 可以领取货 币补偿款 被拆迁人申购拆迁安置房的 其货币补偿款中的拆迁补偿款由拆迁实施单位直 接支付到所在区拆迁安置房财政专户 作为被拆迁人的购房款 实行封闭运作 其货币补 偿款中的其他补偿费用由拆迁实施单位支付给被拆迁人 被拆迁人只能使用拆迁补偿款申 购拆迁安置房 其他补偿费用均不得计入购房款 住宅房屋拆迁实行统拆统建的 其货币补偿款中的拆迁补偿款由所在街道办事处直接 支付到统拆统建专门帐户 作为建房费用 不支付给被拆迁人 货币补偿款中的其他补偿 费用由所在街道办事处支付给被拆迁人 办法 第二十三条规定的公用设施配套费和可能 发生的办理农转用手续等费用 由拆迁人支付到统拆统建专门帐户 实行专款专用 按前述规定将被拆迁人拆迁补偿款直接支付到区拆迁安置房财政专户或统拆统建专门 帐户的 其利息归被拆迁人 在选房时由拆迁安置房建设方与其结算 计息期限自资金拨 入之日起 至选房之日止 计息标准按银行同期存款利率执行 非住宅房屋拆迁 货币补偿款由拆迁实施单位支付给被拆迁人 二 拆迁安置房有关事项 4 拆迁安置房计划 按照 办法 第六条规定 江南八区政府应当于年初统筹考虑当年度本区需要实施征 地房屋拆迁的总体规模 具体项目 进度安排以及拆迁安置房的建设地点 建设进度和房 源供应等计划 报市国土资源局 市房产管理局备案后 组织实施 5 拆迁安置房规划 规划部门应当依据各区拆迁安置房年度建设计划和投资主管部门项目批准文件 根据 城市总体规划 土地利用规划和城镇建设规划 按照 相对就近 的原则 做好各区拆迁安 置房的规划 保障拆迁安置房选址落实 6 拆迁安置房价格 根据 办法 第七条规定 由市物价局会同市国土资源局适时制定和公布绕城公路以 外的拆迁安置房基准价格区间 各区具体拆迁安置房项目基准价格 由所在区政府在基准 价格区间范围内 按照市物价局规定的拆迁安置房作价办法确定 并报市物价局 市国土 资源局和市房产管理局备案 确需超出基准价格区间上限的 及位于绕城公路以内的拆迁 安置房基准价格确定 需经市物价局和市国土资源局初审后报市政府审定 各区建成后的具体拆迁安置房项目 应报市物价局据实核定价格 如区政府在建设前 公告的基准价格与建成后据实核定的价格有差额 仍按已公告的基准价格供应 拆迁安置房楼层 朝向等价格差异 由各区政府在确定拆迁安置房基准价格的同时 根据市物价局有关规定 一并制定和公布 7 拆迁安置房资金管理和平衡 各区应当设立拆迁安置房财政专户 原则上按项目进行资金的封闭管理 实现建设和 销售资金的基本平衡 对于由各区实行拆迁费用总额包干的拆迁项目 如供应该项目的拆 迁安置房公告的基准价格与建成后据实核定的价格有差额 由各区政府自行平衡 实行拆 迁费用据实结算的拆迁项目 该差额由各区政府与拆迁人进行结算 按 办法 第二十九条第 三 款规定 超面积申购拆迁安置房的购房款 应当纳入 所在区的拆迁安置房财政专户 专项用于拆迁安置房建设资金平衡 拆迁实施单位在获得拆迁批准后 7 个工作日内 应当将不低于拆迁费用总额的 30 资 金 先行支付到所在区的拆迁安置房财政专户 由区政府在落实拆迁安置房建设单位后专 款专用 8 拆迁安置房建设 供应和管理 拆迁安置房仍属经济适用住房范畴 是指政府提供政策优惠 限定建设标准 供应对 象和销售价格 具有保障性质的政策性住房 市房产管理局是本市拆迁安置房建设 供应和管理的行政主管部门 市住房制度改革 办公室 市房改办 具体承办拆迁安置房建设 供应和管理的日常工作 市政府相关职能 部门的分工参照经济适用住房原有规定执行 拆迁安置房的建设 供应和管理及相关优惠政策参照 南京市经济适用住房管理实施 细则 的相关规定实行 拆迁安置房的供应对象为本市征地住宅房屋被拆迁人 拆迁安置房由所在区政府负责 建设 拆迁安置房建设 供应和管理 按市房产管理局制定的具体办法实施 9 拆迁安置房的跨区安置 根据 办法 第六条规定 因规划 土地等原因涉及拆迁项目确需跨区建设和供应拆 迁安置房的 由拆迁项目所在区向市房产管理局提出申请 报市政府批准后 由市房产管 理局牵头 会同市建委 规划 物价 国土等部门及有关区进行协调 落实跨区建设和供 应拆迁安置房方案 该方案应包括建设主体 资金安排 费用支付 房源位置 基准价格 房屋套数 基本套型 交付时间 后期管理等内容 三 暂停办理有关事项 10 暂停办理事项申请 按照 办法 第十二条规定 征地公告后 属于使用撤组剩余国有土地情况的 以取 得用地批准文件时间为准 下同 拆迁人应当向市集体土地房屋拆迁管理办公室申请在征 用 地范围内暂停办理有关事项 申请时提交暂停办理事项申请书 规划批准文件 征 用 地批准文件 11 暂停办理事项通知和公告 市集体土地房屋拆迁管理办公室收到拆迁人暂停办理事项申请后 应当在 7 个工作内 审查完毕 审查批准后 应签发 暂停办理事项通知 交拆迁人送达当地规划 建设 户 籍 工商 税务 房产 国土等行政主管部门及所在区人民政府 街道办事处 并由拆迁 人在征 用 地范围内张贴 予以公告 通知应当载明征 用 地批文 暂停事项 暂停 范围 暂停期限等内容 12 暂停期限 暂停期限 自公告之日起算 最长不超过 1 年 拆迁人需要延长暂停期限的 应当提 前 30 日向市集体土地房屋拆迁管理办公室申请签发 继续暂停办理事项通知 延长期限 不超过半年 其通知和公告由拆迁人按本细则第 11 条规定执行 四 征地房屋拆迁调查 13 调查条件 主体 范围 征地公告后 拆迁人应持征 用 地批准文件通知征 用 地所在区的拆迁实施单位 在签订 拆迁事务办理协议 前 对征 用 地范围内各类房屋情况进行拆迁调查登记 依据 办法 和本细则规定测算有关费用 拆迁人也可以同时参与调查 14 调查主要内容 拆迁调查内容主要为所涉房屋及相关情况 包括 4 项 住宅房屋户数 建筑面积及 房屋性质的调查明细表 非住宅房屋建筑面积 宗数的调查明细表 特殊行业无法进 行搬迁和再次安装使用设备调查明细表 违章户数 建筑面积的调查明细表等 15 被拆迁人权利和义务 在征 用 地范围内所涉合法房屋 被拆迁人均有权进行拆迁登记 依据 办法 和 本细则规定获得拆迁补偿安置 被拆迁人应当配合拆迁实施单位进行调查登记 被拆迁人阻挠拆迁调查登记 拒不提 供有效权证 故意隐匿有效权证 造成调查登记不实 费用测算误差 补偿金额漏项的 由被拆迁人自行承担责任 五 拆迁费用审核 16 拆迁费用报审 依据 办法 第十三条规定 拆迁实施单位应对拆迁总费用进行测算 并在征求拆迁 人意见后 报市集体土地房屋拆迁管理办公室审核 对征用集体土地 含撤组剩余国有土 地 上的所涉房屋 拆迁实施单位应提交以下材料 1 住宅房屋户数 建筑面积及房屋性质的调查明细表 及对该部分补偿费用的测算 表 2 非住宅房屋建筑面积 宗数的调查明细表 及对该部分补偿费用的测算表 3 特殊行业无法进行搬迁和再次安装使用设备的补偿调查明细表 及对该部分补偿 费用的测算表 4 违章户数 建筑面积的调查明细表 及拆违计划 5 拆迁工作经费 拆迁奖励费用 拆迁包干服务费用 6 处理拆迁中不可预见事务的费用 7 拆迁人对调查情况和费用测算的意见 17 拆迁费用审核 拆迁费用测算未经审核的 不得签订 拆迁事务办理协议 不予办理批准拆迁手续 拆迁费用审核包括以下方面 1 对拆迁实施单位报送的各类调查明细表所载内容进行内业检查 对费用测算表所 载各项测算进行复核 2 组织对拆迁实施单位报送的各类房屋建筑面积 户数等情况进行实地抽查 3 内业复核 实地抽查中发现误差或不实的 可以责令拆迁实施单位重新测算 4 听取拆迁人对拆迁实施单位调查情况和费用测算的意见 5 出具审核意见书 市级以上重大项目拆迁的审核意见书 可抄报市政府 六 拆迁事务办理协议 18 拆迁费用结算方式 依据 办法 第十三条规定 拆迁事务办理协议 签订前 拆迁实施单位应当对拆迁 总费用进行测算 同时应当明确拆迁费用结算方式 原则上采用拆迁费用总额包干方式 个别项目也可采用拆迁费用据实结算方式 19 拆迁事务办理责任 依照 办法 第十三条规定 征地房屋拆迁前 拆迁实施单位应与拆迁人签订 拆迁 事务办理协议 该协议应当明确由拆迁实施单位承担依法拆迁 补偿安置 成本控制 拆 迁稳定 按期拆迁等责任 20 拆迁包干服务费用 拆迁实施单位的拆迁包干服务费用 由拆迁人按市物价局规定的标准支付 市集体土 地房屋拆迁管理办公室的管理费用从拆迁包干服务费用中支出 由拆迁实施单位在申请拆 迁批准时缴纳 具体标准由市物价局另行制定 21 拆迁事务办理协议格式 拆迁事务办理协议 格式由市集体土地房屋拆迁管理办公室统一印制 七 拆迁申请与批准 22 拆迁申请 依据 办法 第十四条规定 征地房屋拆迁实施前 由拆迁实施单位向市集体土地房 屋拆迁管理办公室申请拆迁批准 23 跨区项目申请 跨区的拆迁项目 应由所跨各区分别申请拆迁批准手续并组织实施 24 跨线房屋拆迁申请 拆迁应当在经批准的征 用 地范围内实施 但是征 用 地范围外的房屋与拆迁范 围内的房屋不可分割时 拆迁实施单位经市集体土地房屋拆迁管理办公室批准 可以把征 用 地范围外的该房屋划入拆迁范围 按规定进行补偿 被拆迁人应当服从 25 兼有征地房屋拆迁和城市房屋拆迁情形申请 项目拆迁范围内 涉及国有土地上城市房屋拆迁的 拆迁人应按有关规定到市房产管 理局申办拆迁许可等相关手续 26 拆迁方案审核内容 依照 办法 第十四条规定 征地房屋拆迁实施前 拆迁实施单位应将征地房屋拆迁 方案报市集体土地房屋拆迁管理办公室审核 拆迁方案审核内容包括 1 项目基本情况 包括必须的批准文件和图件 2 拆迁范围 拆迁期限 3 被拆迁房屋及其附属物基本情况 4 拆迁方式 政策依据 补偿标准 5 拆迁安置房落实情况 包括拆迁安置房供应地点 交付时间 基准价格 房屋套 数和基本套型等 6 其他应当在拆迁方案中明确的内容 27 批准通知书印制 批准通知书由市集体土地房屋拆迁管理办公室统一印制 内容主要包括拆迁人 拆迁 实施单位 项目名称 征 用 地批文 拆迁范围 拆迁期限 适用政策 签发单位 签 发时间等 农村集体土地房屋拆迁法律问题探讨农村集体土地房屋拆迁法律问题探讨 摘要摘要 我国目前尚无专门的法律对农村房屋拆迁进行规制 实践中 公共利益界 定不清 拆迁程序不公正 安置补偿不合理 权利救济渠道不畅 是困扰当前农 村房屋拆迁的主要问题 解决这些问题的关键 是尽快制定专门的征收法律 对 征收集体土地和拆迁农村房屋两种行为分别做出规范 对拆迁补偿原则 补偿方 式 拆迁程序 权利救济 法律责任等问题做出具体规定 以确保农民的合法权 益 促进社会和谐稳定 关键词关键词 公共利益 土地征收 农村房屋拆迁 安置补偿 程序公正 一 农村集体土地房屋拆迁概述一 农村集体土地房屋拆迁概述 一 农村集体土地房屋拆迁的法律依据 房屋是公民合法的私有财产 拆迁房屋必须要具有正当性 即要有法律依据 否 则构成对私有财产权的侵犯 我国 宪法 第 10 条规定 国家为了公共利益 的需要 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿 第 13 条规 定 公民合法的私有财产不受侵犯 国家依照法律规定保护公民的私有财产权 和继承权 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对公民的私有财产实行 征收或者征用并给予补偿 土地管理法 第 2 条重申宪法的精神 指出 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制 即全民所有制和劳动群众集体所 有制 国家为了公共利益的需要 可以依法对土地实行征收或者征用并给予 补偿 物权法 第 42 条规定 为了公共利益的需要 依照法律规定的权限 和程序可以征收集体所有的土地和单位 个人的房屋及其他不动产 征收单位 个人的房屋及其他不动产 应当依法给予拆迁补偿 维护被征收人的合法权益 征 收个人住宅的 还应当保障被征收人的居住条件 以上规定是目前农村房屋拆 迁的主要法律依据 二 农村集体土地房屋拆迁的法律性质 农村房屋拆迁的法律性质是征地拆迁 并非独立于土地征收的一项法律制 度 国家基于公共利益需要 依照法定权限和程序可以征收征用农村集体所有的 土地和城市国有土地上的房屋 当农村集体土地被征收时 农村房屋作为土地上 的 附着物 一同被征收 农村房屋拆迁就是集体土地被征收的结果 若把土地 征收看作一个过程 则房屋拆迁为其后半程的一个环节 法律不允许不办理土地 征收而径直进行房屋拆迁 而是必须适用土地征收制度 而土地征收是先将集体 土地征为国有土地 然后再拆迁房屋 拆迁的目的是为了获取房屋下面的土 地 并对该片土地进行再开发 因而拆迁是新的所有人对其所有物进行事实处分 的行为 如果被征收的集体土地上不存在房屋 自然就没有拆迁问题 三 公益拆迁和商业拆迁的区别 我国 宪法 物权法 仅仅规定了公益拆迁 将国家征收拆迁的目的 严格限于 公共利益 实践中还有基于 民法通则 合同法 等法律法 规而产生的商业拆迁 而商业拆迁往往打着公益拆迁的旗号 通过国家强制 征收的手段实现其商业目的 损害农民合法权益 因此我们有必要对二者进行区 分 第一 拆迁目的不同 公益拆迁的目的是为了公共利益的需要 且仅仅是为 了公共利益的需要 例如 为国防建设 公共交通 教育 医院 环境保护 等需要而进行的拆迁 商业拆迁的目的是商业开发和赚取商业利润 例如 开发 商为搞房地产项目开发 搞旅游度假村而进行的拆迁 第二 拆迁的法律性质不 同 政府角色定位不同 公益拆迁是土地征收的后续 是一种行政行为 具有国 家强制性 在公益拆迁过程中 政府处于拆迁人的地位并对拆迁过程起主导作用 其 职责是做出拆迁决定 制定拆迁补偿安置标准 直接与被拆迁人进行谈判协商 进行行政裁决等 而商业拆迁是一种民事行为 开发商作为拆迁人与被拆迁人享 有平等的民事法律地位 拆迁过程中要遵循平等 自愿 公平 等价有偿等民法 基本原则 政府在商业拆迁中不是拆迁人 而是以监督者和中立裁决者的身份出 现 具体负责拆迁规划的审批 以及建设资质 环评报告 资金到位率等事项的 审批与监督 第三 补偿标准不同 实践中 公益拆迁补偿标准往往低于商业拆 迁补偿标准 公益拆迁的公益目的决定了不能完全按照民法的等价交换原则进 行补偿 因此补偿的主要是被拆迁房屋的直接损失 不包括间接损失 如果补偿 间接损失 就会导致征地拆迁成本太高 妨碍公共利益的实现 而商业拆迁的商 业性质决定了其补偿要体现民法的等价交换原则 既要补偿被拆迁房屋的直接损 失 又要补偿因拆迁造成的间接损失 二 农村集体土地房屋拆迁中存在的主要问题二 农村集体土地房屋拆迁中存在的主要问题 征地拆迁会导致私有财产权消灭 本质上是一种 国有化 的措施 为防 止政府滥用征收权损害农民利益 必须从以下三个方面对政府的征地拆迁行为进 行严格控制 第一 征地拆迁的目的必须是为了公共利益的需要 第二 征地拆迁 必须依照法律规定的权限和程序进行 第三 必须给予补偿安置 保障被拆迁人的 居住条件 以上三者缺一不可 但在实践中 并未严格按照上述规范操作 导致 征地拆迁过程矛盾丛生 一 公共利益 界定不清 征地拆迁的范围过大 甚至出现为商业目的通过政 府进行农村集体土地征地拆迁的情形对 公共利益 的追求才能表明政府征地 拆迁行为的正当性和合法性 所谓 公共利益 按照通常理解是指国家利益和社会不特定多数人利益 由于 我国 宪法 和 物权法 对 公共利益 所应包含的具体情形均没有做出明 确界定 因而在实践中 公共利益 经常被滥用 如有的地方政府打着 公共利 益 的旗号 滥用国家征收权利 以强制手段低价或无偿将土地从农民手中征收 过来 然后再以市场价格出让给开发商 赚取中间巨大的差价 却因此大幅度降低 和剥夺了被拆迁人合法的拆迁补偿金额 事实上 在一个现代文明和法治社会中 对 于商业拆迁绝不允许通过国家强制征收的手段来实现 开发商应严格按照 合 同法 的规定 与产权人在自由 平等 公正的原则下谈判 讨价还价 公平合 理地取得和补偿产权人的房屋财产 政府只应对开发商和拆迁方的资质 资金到 位率等进行审批和监督 不应介入任何实体内容 二 农村集体土地房屋拆迁缺乏专门的法律规定 已有的法律规定过于原则 且 相互抵触我国 宪法 土地管理法 物权法 都强调了同一个原则 征 地拆迁必须依照法律规定的权限和程序进行 这里的 法律 应当作狭义理解 即仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律 但是到目前 我国尚无专门法律对农村集体土地上的房屋拆迁问题进行调 整 实践中 适用 土地管理法 的相关规定 土地管理法 第四十七条第四 款规定 被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准 由省 自治区 直辖市规 定 根据这条规定 农村房屋被作为集体土地上的 附着物 看待 其拆迁补 偿标准应由省 自治区 直辖市规定 目前 很多省 自治区 直辖市人大 政 府部门发布了地方性法规或政府规章 对集体土地房屋拆迁进行规制 但有的省 自治区 直辖市人大 政府部门却将该项权力转授权于市 县级政府部门 由其 以行政文件 命令等形式擅自制定补偿标准 而这是违反 土地管理法 的 另 外 已制定实施的地方法规 政府规章 大多内容简单 程序模糊 许多问题在法 律上是空白 而且这些地方法规 政府规章本身与我国 立法法 的规定相左 立法法 第八条第六款规定 对非国有财产的征收 只能制定法律 指狭义法律 第九条规定 对上述事项未制定法律的 全国人大及其常委会有权授权给国务院 制定行政法规 显然 这些地方性法规 政府规章 既非狭义的法律 也非行政法 规 依据上位法高于下位法的法律适用原则 由全国人大制定的 立法法 的效 力等级高于由全国人大常委会制定的 土地管理法 因此依据 土地管理法 由各省 自治区 直辖市制定的地方性法规 政府规章 是不能够作为农村房屋 拆迁的法律依据的 物权法 实施后 上述问题仍旧未得到较好解决 该法第四十二条仅仅提到 征收单位 个人的房屋及其他不动产 应当依法给予拆迁补偿 维护被征收人 的合法权益 征收个人住宅的 还应当保障被征收人的居住条件 但并没有就 拆迁程序 补偿原则 公民和法人的实际利益如何救济等现实问题做出具体规 定 依旧呈现出意义宣示超过实际功效 重原则规定轻实务处理的基本特点 三 行政权力过度介入 政府角色重叠 拆迁程序缺乏公正性 程序公正是实体公正的前提和保障 农村房屋拆迁应当按照法定程序进行 但我国目前尚无专门的法律对农村房屋拆迁的程序进行规制 土地管理法 规定的只是征收征用集体土地的程序 而不是房屋拆迁的程序 实践中 各地的 地方法规 政府规章规定的拆迁程序粗疏 笼统 可操作性差 透明度不高 忽视 了被拆迁人农民的知情权和参与权 尤其是其强制拆迁程序有诸多野蛮 不公 正之处 强制拆迁程序的启动以生效的书面行政裁决为前提 当拆迁人与被拆 迁人未就搬迁期限 补偿标准等问题达成协议时 通常由拆迁人向政府主管部门 申请行政裁决 裁决应当自收到申请之日起 30 日内做出 当事人对裁决不服的 可 以自裁决书送达之日起 3 个月内向人民法院起诉 拆迁人按照拆迁补偿安置规 定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房 周转用房的 诉讼期间不 停止拆迁的执行 被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的 由房屋所在地的 市 县人民政府责成有关部门强制拆迁 或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民 法院强制拆迁 为了公共利益的需要 为了保证拆迁工作顺利进行 强制拆迁程 序有其正当性和必要性 但在征地拆迁过程中 政府集征地拆迁决定者 补偿安 置政策制定者 补偿安置争议的行政裁决者 强制拆迁的执行者多重角色于一 身 权力过大 缺乏制约和监督 严重影响了其行政行为的公正性和被拆迁人对其 行为公平性的信任 虽然当事人不服裁决可以向法院起诉 但在行政诉讼中 人 民法院原则上只审查行政行为的合法性 一般不审查其合理性 即只对行政机关 做出裁决时认定的事实是否清楚 适用法律是否正确 是否遵守了法定程序以 及是否具有裁决时主体资格等方面进行审查 而对拆迁补偿安置本身是否合理并 不给予审查 这对被拆迁人非常不利 实践中法院一般会维护政府做出的行政裁 决 事实上 上述程序一经启动 几乎百分之百地就能得到强制拆迁的结果 就 这样 强制拆迁程序实际上变成了政府手中的工具 以它为手段 以所谓的 程序 合法 做掩护 政府可以单方面用 一纸裁决 轻而易举地主宰被拆迁房屋的命 运 四 权利救济渠道不畅 农民作为被拆迁人的诉权被剥夺公益拆迁中 拆迁补偿 安置方案是由政府制定的 商业拆迁中 拆迁补偿安置方案是由开发商制定的 但要经政府有关部门批准 实践中 作为被拆迁人的农民对补偿安置方案有异议 或不能达成补偿协议时该如何进行权利救济呢 按照法理 当一个私权利受到另 一个私权利侵犯时 被侵权一方可以提起民事诉讼 而当私权利受到公权力侵犯 时 当事人只能提请行政复议或提起行政诉讼 然而 现行 行政诉讼法 只允 许对行政机关的具体行政行为提起诉讼 而不允许对其抽象行政行为提起诉讼 由于政府制定或批准的拆迁补偿方案属于抽象行政行为 因此被拆迁人不能针对 拆迁补偿方案向法院提起行政诉讼 那么 被拆迁人能否提起民事诉讼以求救济 呢 最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民 事诉讼人民法院应否受理问题的批复 法释 2005 9 号的规定 拆迁人与被拆 迁人或者拆迁人 被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议 就补偿安置 争议向人民法院提起民事诉讼的 人民法院不予受理 并告知当事人可以按照 城市房屋拆迁管理条例 第十六条的规定向有关部门申请裁决 上述规定 诚然有减少法院诉讼压力的实际考虑 但它却堵死了拆迁当事人的司法救济渠道 五 拆迁补偿安置不合理 被拆迁人的居住条件不能得到有效保障征地拆迁必须 给予被拆迁人合理补偿 该补偿是农民作为被拆迁人丧失房屋所有权所应得的对 价 目前农村房屋拆迁常用的补偿安置方式有三种 一是回迁安置 即按照被拆除房屋的建筑面积把被拆迁人安置到乡 镇 土 地利用总体规划确定的安置房内 二是货币补偿 即按照相应补偿标准将被拆迁房屋折合为货币支付给被拆 迁人 由被拆迁人自行选购房屋 三是另行审批宅基地与货币补偿相结合 能否另行审批宅基地 要根据当地 具体情况 补偿安置中存在的问题有如下几个方面 一是补偿标准不一 随 意性较大 由于缺乏国家层面法律的明文规定 各地拆迁补偿标准不一 不同地 区间 同一地区不同乡镇之间 甚至同一乡镇不同村之间拆迁补偿数额差距较 大 公益拆迁与商业拆迁补偿差距也较大 实践中前者要比后者低很多 这些往 往引起群众强烈不满和不解 二是补偿范围狭窄 补偿标准低 主要表现在以下 几个方面 其一 忽视了对庭院 空地的合理补偿 我国现行农村房屋拆迁普遍 以被拆除房屋的建筑面积为安置补偿基础 拆一还一 即在选择回迁安置方 式时 一个平方的拆迁房屋建筑面积换一个平方的安置房屋建筑面积 而对庭院 空地不予补偿或补偿很少 这种做法看似公平 实则不公 因为 农村房屋不同 于城市房屋 其除了坐落在宅基地上的房屋之外 还有庭院 空地等附属设施 有庭院的房子和没有庭院的房子 庭院大和庭院小的房子 其居住质量和经济价 值是不一样的 庭院还会带来一些非农业收益 例如办农家乐旅游 栽树 养花 等 而且 拆迁人的主要目的在于取得被拆迁房屋占地范围内的土地使用权 因 此 量房子不量院子 仅按房屋建筑面积给予安置补偿是不合理的 其二 忽略了 被拆迁房屋上其他权利人的利益 农村房屋拆迁和城市房屋拆迁一样 涉及很多 法律关系 依照我国宪法修正案第 22 条的规定 被拆迁房屋的承租人因拆迁而 造成的合法财产损失理应纳入征收补偿范围 但现行地方拆迁法规 规章仅以 被拆迁人为安置补偿对象 忽略了房屋承租人的利益及房屋上的其他权利人的利 益 其三 忽视了对被拆迁房屋的区位补偿 房屋区位补偿 是房屋拆迁中对房 屋所处地理位置给予的补偿 城市房屋拆迁中 被拆迁房屋的补偿主要依据区位 补 偿金额中区位价值是最重要的因素 但在农村房屋拆迁中 除 北京市集体土地 房屋拆迁管理办法 等少数法规 规章考虑到宅基地的区位价值外 大部分地方 的法规 规章忽略了被拆除房屋的区位价值 实际上 城郊农民住房不仅具有居 住价值 还可以通过开办网点 对外出租等获取可观的经济收入 实现住房增值 而这正是区位价值之所在 因此 从合理补偿的角度来说 应当将区位价值列入 补偿范围 并以法律的形式明确规定 其四 补偿标准过低 我国现行法律没有 对拆迁补偿标准做出明确规定 实践中各地政府大多采取适当补偿标准 所谓适 当补偿 是指权衡公益的需求 参考当事人的财产状况 给予被拆迁人 成本补偿 该补偿数额通常低于市场价值 因为补偿数额低于市场价值 选择货币补偿方 式的被拆迁人很难用拆迁补偿款重建或购置到同等质量 同等居住条件的房屋 致使部分农民拆迁后居住条件没有得到改善 反而降低了 即便被拆迁人选择回 迁安置方式 由于大部分地方是先拆迁后建房 回迁安置房建成时间少则一年 多 则甚至两三年 导致被拆迁人在回迁安置期间居无住所 或者居住条件非常恶劣 三 农村集体土地房屋拆迁的相应对策三 农村集体土地房屋拆迁的相应对策 针对上述农村房屋拆迁过程中出现的主要问题 笔者提出以下对策 一 制定 完善征收法律 规范征收拆迁行为征收拆迁是政府对私有财产的剥夺 必 须进行严格控制 为此多数国家专门制定征收法律对政府征收行为进行规范 我 国目前还没有专门的征收法律 物权法 实施后 这个问题更是被提到了议事 日程 物权法 第四十二条第一款规定 为了公共利益的需要 依照法律规 定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位 个人的房屋及其他不动产 该款所称 法律 是指 全国人民代表大会及其常务委员会制定的狭义法律 因此 建议国家立法机关尽快制定征收法 在征收法中对征收集体土地和拆迁 农村房屋两种行为分别做出规范 对拆迁补偿原则 补偿方式 拆迁程序 救济 途径 法律责任等做出具体规定 这样更有利于法律的可操作性和对公民财产权 利的充分保障 将两者区分开来 也有利于解决现实中存在的矛盾 在征收 法出台之前 应修改完善 土地管理法 使之与 物权法 的精神相适应 二 建立公共利益识别程序机制 充分发挥民意机关 人大 的功能公共利益是 征收拆迁的前提条件 是公权力行为干预公民合法权益尤其是所有权权益的正当 事由 很多国家的宪法和民法典都规定了公共利益这一干预基础 鉴于此 很多 学者认为 为防止借公共利益之名 行商业开发之实 损害农民利益 应从法律上 对公共利益作出概括性规定 但公共利益是最为典型的不确定法律概念 从实体 法上无论采正面规定或反面排除法都很难对公共利益做出界定 这正是世界上 大多数国家包括我国法律没有对公共利益做出概括性规定的原因 虽然对 公共利益不能做出概括性规定 但也不能完全由政府一家说了算 因为政府既是 征收一方的当事人 又是征收的准裁判者 这与法论原则相悖 鉴于此 我们可 以从程序上对公共利益做出规范 在征收前 由同级人大或常委会决定某一行为 是否为了公共利益 只有在其认为是符合公共利益的情况下 政府才能进行征收 拆迁 把是否为了公共利益的判断交由同级人大或者常委会决定 在制度层面上 能够较好地解决目前征地拆迁中存在的问题 在这种制度设计下 人大及其常委 会是征收的决定者 政府是征地拆迁的具体实施者 人大及其常委会对政府的权 力进行监督 而人民代表代表人民 实际上是辖区内的全体人民对政府的权力进 行监督 这一设计符合我国的基本政治制度 人民代表大会制度 也符合权 力制衡的基本原理 三 完善拆迁程序 使拆迁各个阶段公开化 透明化程序公正是看得见的公正 通过公正 公开 透明的程序设计来保障征收拆迁的公正合理是世界上大多数 国家的做法 以美国为例 美国联邦宪法第五条修正案规定了有偿征收的三个要 件 正当的法律程序 公平补偿 公共使用 其中对征收行为的正当法律程序 详细规定了九个步骤 我国可以借鉴西方发达国家的做法 并结合我国国情 从 土地规划阶段就引入公众参与机制 并将公开 民主原则贯穿拆迁过程始终 第 一 在土地规划阶段 即在政府征地决策做出之前 应当尊重集体土地所有者和使 用者的主体地位 与村集体 农民进行协商 征得绝大多数农民的认同 广大农 民对征地拆迁的 公益性 表示质疑时 如前所述 可从程序上对公共利益做出 界定 由同级人大或常委会来决定某一行为是否为了公共利益 第二 在拆迁补 偿安置政策制定阶段 补偿安置方案不能仅仅由政府单方面决定或批准 应引入 听证程序 由被拆迁方代表 相关专家 政府三方举行社会听证 共同商讨确定 这既能提高政府决策的公开化 遏制暗箱操作 又能为政府决策提供必要信息 使 政府及早了解特定拆迁方案的成本及可能遇到的问题与阻力 第三 在达不成拆 迁补偿安置协议时 必须建立司法救济程序 赋予被拆迁人司法救济权 我国应 修改行政诉讼法 扩大行政诉讼的受案范围 不仅对于具体行政行为 而且对于 抽象行政行为 如果当事人认为违法 侵犯了合法利益 造成了利益损失 也可以 起诉 11 如果没