公共行政学重点

公共行政学重点公共行政学重点 第一章第一章绪论绪论 公共行政与公共管理的区别 了解 公共行政与公共管理的区别 了解 1 公共行政 公共行政 泛指各级国家行政机关以公共利益为目的 依据宪法及法律的规定 通过科 学 及时地制定和准确 有效地执行公共政策 管理公共事务 维护公共秩序 保证公共 安全 提供公共产品 实施公共服务的活动 即是依法运用公共权力 承担公共责任 解 决公共问题 保障公众利益 满足公众需求的一种最为广泛 最为经常 最为直接的国家 行为 2 公共行政学研究方法 了解 公共行政学研究方法 了解 3 现代行政现象 简答 现代行政现象 简答 一 行政职能扩展一 行政职能扩展 在不违反宪法和法律的条件下 国家行政机关有自由裁量 采取行政行为的自主权力 使 政府不仅承担起了保国卫民的责任 而且承担起了辅助各行各业均衡发展 普遍提高各个 阶层生活水准和道德 文化水准 防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任 二 不良行政现象增加二 不良行政现象增加 行政组织规模庞大 形成了许多结构复杂 分工细致 门类繁多的专业部门和各种行业 委员会 同时政府公务人员也大量增加 行政决策迟缓 使政府行政管理的效率和有效性受到影响 政府人员专业化 主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象 官僚化倾向滋长 导致了 程序化 行政现象的出现 不仅使国家行政组织中人际关系淡 薄 主动进取精神受到抑制 而且导致政府与公众关系恶化 三 公共行政管理和公共行政管理理论现代化 重视社会目的 公共行政管理手段现代化 公共行政管理理论现代化 4 不良行政现象 不良行政现象 帕金森定律 官僚主义的别称 定律一 冗员增加原理 官员数量增加与工作量增加并无关系 而是由两个原因造成的 1 每一位官员都希望增加部属而不是对手 2 官员们彼此为对方制造工作 定律二 中间派决定 所谓中间派指这样一些人 对事先发的会议资料不加了解的 没头 没脑不清楚议程进行情形的 耳朵不大灵光的 醉意未尽 昏头昏脑的 年迈却自以为精 神矍铄的 意志薄弱的 中间派在议会等 票决制 政策议程中具有举足轻重的作用 以 至于中间派实际决定政策制定 定律三 鸡毛蒜皮定律 财政委员会大部分成员由不了解百万 千万元而只懂得千元的人 组成 以至于讨论各种财政议案所花费的时间与所涉及的金额呈反比例 即涉及金额愈大 讨论的时间愈短 反之时间则愈长 彼德原理 在层级组织中 每位员工将晋升到自己不能胜任的阶层 彼德原理推论每一个职位最终将由不能尽责 胜任的员工占据 层级组织的工作多 半由尚未到达不胜任阶层的员工完成 彼德差别定律政府机关与私人机构的最大的差异在于前者忙着花钱 后者忙着赚钱 5 马克思 韦伯 马克思 韦伯 官僚制 为了保证效率和效益而设计的一个正式的组织和行政系统 原则 在官僚制中 管理者的正式职权来自于他在组织中的地位 职权是使人们对其行为 负责并就如何使用组织资源做出决策的权力 在官僚制中 人们处于什么职位应该由他们的工作表现 而不是由他们的社会地位 或个人关系来决定 每个职位的正式职权影响面 职责范围以及与组织中其他职位的关系都应该加以明 确规定 为使职权能够发挥有效的作用 组织职位应按层级设置 由此才能使员工明白自己 应向谁报告 谁向他们报告 管理者必须创建一个明确具体的由规则标准化程序和规范构成的体系 才能够有效 地控制组织里的行为 6 权变理论 权变理论 70 年代形成于西方的一种管理理论 核心概念是世界上没有一成不变的管理模式 包括权变管理理论 权变领导理论和权变组织理论等 所谓权变 就是权宜通达 应付变化 权变观是以系统理论为基础的 它否认一成 不变 普遍适用的 最佳 管理理论和方法 认为每一种组织都有其特定的社会环境 和内部条件 因此 随机应变 一切以时间 地点和条件为转移是组织管理行之有 效的关键 中心思想 组织是社会大系统中的一个开放型的子系统 受环境的影响 因此 必须根据组织 在社会大系统中的处境和作用 采取相应的组织管理措施 从而保持对环境的最佳适 应 组织的活动是在不断变动的条件下以反馈形式趋向组织目标的过程 因此 必须根 据组织的近远期目标以及当时的条件 采取依势而行的管理方式 管理的功效体现在管理活动和组织的各要素相互作用的过程中 因此 必须根据组 织的各要素的关系类型及各要素与管理活动之间相互作用时的一定函数关系来确定不同的 管理方式 并没有抛弃一般系统论 而是在提供总体指导思想的基础上 由原则性转向灵活性 由标准化转向多样化 第二章 行政职能 7 行政职能概念 行政职能概念 又称公共行政职能 是狭义政府即国家行政机关承担的国家职能 是相 关政治权利主体按照一定的规则 经由一定的过程 通过多种表达形式实现彼此价值观念 和利益关系的契合 从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活 社会生活过程中的 各种任务的总称 是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生 并由宪法和 法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称 行政职能的构成行政职能的构成 维持职能 即维护国家法典和制度 保卫职能 即保卫国家和民族独立 保卫公民生命 财产和公民权利 维持社会秩序 扶助职能 即扶助职能 即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为 服务职能 即通过兴办各类公共事业 直接造福于国民 发展职能 即运用各种可能的方式启发 诱导创新的意愿和积极性 促动 推进发展和进 步的行为 8 现代市场经济中的政府行为模式现代市场经济中的政府行为模式 公共物品的提供者 最基本角色 公共物品 能够同时供许多人享用的物品 且供给成本与消费效用并不随消费人数规模 的变化而变化 政府必须通过国家预算开支 担负公共物品的生产和供给的主要责任 宏观经济的调控者 1 市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题 必须依靠政府的财 政政策和货币政策等来减缓经济周期波动 抑制通货膨胀 2 市场经济机制不能解决国民经济的长期发展问题 因其不能预测未来的变化 无法掌握 复杂的需求结构 必须通过政府的指导性经济计划来解决 3 市场机制难以调整和优化产业结构 资本和劳动的流动困难 市场垄断对市场机制的破 坏等需要政府通过制定和实施产业政策来实现产业结构的调整 外在效应的消除者 外部性 个人的效应函数或企业的成本函数不仅依存于其自身所能控制的变量 且依 赖于他人所能控制的变量 这种依存关系又不受市场交易的影响 外部性有积极和消极两 种 其存在无法通过市场机制加以解决 政府应当负起责任 政府通过补贴或直接的公共 部门的生产来推进积极外部性的产出 通过直接管制来限制消极外部性产出 收入及财产的再分配者 现代市场经济国家的政府都力图通过再分配政策及社会保障制度来调节收入及财产的 再分配 解决公平及社会经济战略发展问题 政府应从全社会的整体利益出发 对各阶层 的收入和财产再分配加以调节 建立健全社会保障体系 保证社会稳定协调发展 市场和社会秩序的维护者 维护市场秩序 通过立法保证市场运转 政府充当裁判员 为市场公平竞争创造和维 护必要的制度环境 建立健全市场运行所需的各种法规和制度 并监督实施 制定实施各 种反垄断法和反不正当竞争法 设立相应的机构 创造和维护竞争的市场结构 培育和完 善市场体系 加速市场体系发育 9 转轨时期我国政府的八大角色 转轨时期我国政府的八大角色 加强市场经济法制建设 创立平等竞争的市场秩序与环境 深化企业制度改革 造就市场经济的微观主体 培育和完善各类市场 形成开放竞争的市场体系 依靠宏观调控手段 保证社会经济的稳定与增长 参与某些经济领域的资源分配 充当公共物品的提供者 制定并实施分配与再分配政策 形成收入与财产公平分配机制 扩大对外开放 加强国际经济合作 转变职能和精简机构 实现政府自身的革命 10 我国行政职能转变的主要内容 我国行政职能转变的主要内容 职能重心的转变 从 以阶级斗争为纲 转变为 以经济建设为中心 职能方式的转变 由运用行政手段为主向运用经济手段为主 并将经济手段与法律手段 行政手段结 合起来 政府开始按照客观经济规律要求 运用价格 税收 信贷 工资 利润等经济杠杆 来组织 调节或影响经济活动 实现经济管理任务 由微观管理 直接管理为主 转向宏观管理 间接管理为主 政府精简和削弱了专业部门 强化监督和宏观调控部门 综合运用经济 法律和必要 的行政手段实施管理 推动 政府调节市场 市场引导企业 的经济运行新格局的形成 政 府的经济职能主要是宏观调控 提供服务和检查监督 由重计划 排斥市场转向以市场为主 计划与市场相结合 职能关系的转变 职能关系问题是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间职责权限划分 分清职能 理顺关系 明确不同管理主体之间的职责权限 是实现政府职能转变的关键环 节 理顺中央政府与地方政府 上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系 中央与地方关系 实质是权力配置关系 利益关系 也是一种法律关系 理顺 中央与地方关系 必须在合理划分事权 财权的基础上 明确中央与地方的职能关系 并 用法律形式固定下来 在指导原则上 坚持有利于发挥中央和地方两个积极性 实行中央与地方各级政府适度分权 做到 责权利相一致 形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系 坚持有利于维护国家政令统一 防止地方割据 加强中央权威和宏观调控能力 又 要有利于增强地方和基层活力 充分调动地方和基层的积极性 既要有利于建立统一的全国市场 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用 也要 有利于全国各地经济和社会协调发展 理顺政企关系 1 把所有权和经营权相对分开 两权分离主要是从所有权中严格区分经营权 即让国有企业掌握经营权 政府掌 握所有权 两者井水不犯河水 以便使企业具有广泛的活动空间 发挥企业的活力 同时 也切断政府与国有企业的从属关系 实现政府职能转变 2 把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开 理顺产权关系 要实现政企分开 使企业成为自负盈亏 自主经营的市场主体 仅有两权分离是不够的 还必须在两权分离的基础上明确产权 明确产权关系是建立现代企业制度的基本要求 也 是市场机制发挥作用的基础 明确产权关系主要内容是 明确财产的法定主体 界定产权 的客体和内容 企业享有的法人财产权包括国家在内的出资者成为享有资产收益 重大决 策和选择管理者等权利 3 实行国有资产分级管理体制 国有资产管理机构对授权经营的国有资本依法履行出资人的职责 维护所有者的权益 维护企业作为市场主体依法享有的各项权利 督促企业实现国有资本保值增值 防止国有 资产流失 通过理顺政企关系 最终建立起政府以经济 法律 行政等综合手段规范管理市场 市场 引导企业的宏观调控体制 理顺政府与市场的关系理顺政府与市场的关系 在市场经济体制下 政府与市场关系的总原则是 市场机制能够解决的 就让市场去解决 政府只管市场做不好和做不了的事 把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政 府宏观调控的指导性作用有机地结合起来 政府引导市场 市场调节企业 一方面一方面 市场机制的正常运转是需要一系列基本条件的 包括以价格为核心的各种市场信 号能够随市场供求关系的变化而相应发生变动 形成完整的市场体系 企业作为商品生产 者的实际独立主体地位得到确认 形成公平竞争的市场秩序和市场规则 形成总供给与总 需要大致均衡的市场状态 从而使供求双方的实际竞争地位趋于平等 使市场机制充分发 挥作用等 另一方面另一方面 承认政府对市场的宏观调控对市场经济正常运转具有不可缺少的指导作用 并 不否定市场机制在社会资源配置中的基础性作用 政府对市场经济的宏观调控是以市场为 基础的 主要用来弥补市场调节的不足 矫正市场的失灵 而不是超越 取代市场 在市 场可以发挥作用的领域 由市场调节 理顺政府与社会的关系理顺政府与社会的关系 社会主义市场经济体制为调整政府与社会的关系提出了新的要求 政府必须改变管理范围 管理模式和管理方法 切实实现政社分开 把本来属于社会的权力转移给社会中介组织行 使 在市场经济条件下 政府在社会管理方面的基本职能就是组织 公共物品 的供给 管理好 社会公共事务 改变计划体制下由政府包办一切的状况 政府的社会管理要实现三大转变 在管理范围上从过去以所有者 计划者的身份去直接管理 私人物品 生产的职能中退出来 加强对 公共物品 供给的管理 向社会提供公共服务 在管理模式上从 大政府 小社会 向 小政府 大社会 转变 把社会事务大部分还给社会 实行政社分开 必须要求政府规模小 人员少 机构精干 只行使有限的权力 政府对社 会的干预以市场运行的需要为前提 在管理方法上 从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主 市场经济要求维 护政府社会管理的合法性 建立法治政府 即政府行为是受法律约束和限制的 反对专横 的自由裁量权 在具体措施上 政府要大力培养社会的自治能力 培育社会中介组织 加快社会保障制度 改革 建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系 确立政府与社会的良性互动关系等 理顺政府内部各职能部门的关系理顺政府内部各职能部门的关系 一是对政府各部门进行职能分解和职能分析 明确分工 划清职责 二是加强制度建设 明确各部门的地位 作用及与相关部门之间的联系协调方式 使各部 门行为有章可行 完善行政运行机制 三是完善协调机制 由于现实中各部门管理对象的复杂性 即使最明确合理的职责分工 也不可能完全避免职责交叉 为此需建立部门之间工作协调机制 解决矛盾和纠纷 通过多次改革和政府职能的转变 我国政府初步形成了 经济调节 市场监管 社会管理和 公共服务 的职能体系 10 政府与市场关系 政府与市场关系 所谓 市场失灵 主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷 性 因而不能达到帕累托最优 不能实现预期社会经济目标 市场失灵 是主张实 行政府干预的强有力的理由 所谓 政府失灵 主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用 在某些条件下 甚至导致比 市场失灵 更坏的结果 政府失灵 是主张实行更为彻 底的市场经济的基本依据 11 政府失败现象的表现 类型与成因 政府失败现象的表现 类型与成因 公共政策失效 按照公共选择和政策分析者的看法 公共决策失误或政策失效的主要原因来自于公共决策 过程本身的复杂性和困难以及现有公共决策体制和方式的缺陷 1 社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的公共利益 阿罗不可能定理 2 即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况 但现有的各种公共决策体制及方式 投票规则 因其各自的缺陷也难以达到最优化或理想的决策 3 信息的不完全 公共决策议程的偏差 投票人的近视效应 沉淀成本 先例等对合理 决策的制约 4 政策执行上的障碍 公共物品供给的低效率 导致公共机构提供公共物品低效率尤其是官僚机构低效率的主要因素有 1 公共物品的估价或评价上的困难 2 公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给 缺乏竞争机制 3 政府机构及官员缺乏追求利润的动机 4 监督机制的缺陷 内部性与政府扩张 公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福 利 这种现象被称为内在效应或内部性 公共选择学派认为 政府存在的理由同样也应是政府扩张的原因 现代政府日益承担起弥 补市场缺陷 纠正市场失灵的职责 政府对社会经济生活的全面干预导致政府的扩张 寻租及腐败 寻租是政府干预的副产品 当政府干预市场时 就会经常形成集中的经济利益和扩散的经 济费用 产生以 租金 形式出现的经济利益 布坎南 租金是支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的 那一部分 是超过机会成本的收入 寻租则是为这样的干预而进行的游说活动 是 用较 低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润 在现代寻租理论中 一切利用行政权力大发横财的活动都可以成为寻租活动 租金则反之 政府干预或行政管制市场而形成的级差收入 即超过机会成本的差价 一切市场经济中行 政管制都会创造出这种差价收入即租金 寻租的特点是利用各种合法或非法的手段 如游说 疏通 拉关系 走后门等 以获得拥 有租金的特权 寻租活动导致政府失败 它使资源配置扭曲 是资源无效配置的一个根源 12 政府失败的纠正及防范 政府失败的纠正及防范 改革公共决策体制及政治制度 1 进行立宪改革 公共选择学派分析政府政策制定的规则和约束经济和政治活动者的规则或限制条件 为立 宪改革提供一种指导或规范建议 为政策制定提出一系列所需的规则和程序 从而使政策 方案更合理 减少或避免公共决策的失误 2 对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束 政府扩张及浪费的集中表现是政府行政经费或公共开支的扩大趋势 增加机构和人员最 终也体现为经费的增长 因此 要有效抑制政府的扩张和浪费 也必须在政府的财政过程 上做文章 通过财政立宪 税制选择 平衡预算和税收支出的限制等措施来约束政府的财 政过程尤其是公共开支 3 完善表达民主的方式以及发明新的政治技术 针对现有西方民主政体尤其是投票规则或公共决策方式的各种缺陷 公共选择理论家主张 改革现有的西方民主体制 完善表达民主的方式 发明新的政治技术 以便做出更好的决 策或更好的选择 用市场的力量改进政府效率 市场力量是改善政府功能的基本手段 它的好处在于 1 减少对于政府干预整个社会的官僚化的需要 2 减少政府对信息及详细的 经常出错误的成本 效益分析的需要 3 促使政府改革的市场方法可以在诸如环境控制 减少交通拥挤以及增进环境质量 等方面 在私有领域中提供一种促进技术变化的动力 利用市场提高政府工作效率的具体措施 1 在政府内部重新确定竞争机制 2 在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度 3 更经常地采用由私营企业承担公用事业的政策 即更多地依赖于市场机制来生产 某些公共物品或公共服务 13 政府失败论的启示 政府失败论的启示 1 必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性即限度问题 2 必须确定好政府干预的范围 内容 方式及干预的力度 在市场机制能较好起作用的 地方 应尽快让市场去发挥作用 政府应补充而非取代市场机制 3 必须随市场经济发展及经济体制改革及时进行政治 行政体制改革 尤其是转变政 府职能 经济过称与整治过程相互联系 政治制度是经济过程的内生变量 因此发展市场经济必须 进行政治 行政体制改革 尤其是及时转变政府职能 由直接 微观的干预过渡到宏观 间接的调控 4 必须在政府机构中引入竞争机制 用市场的力量来改进政府的工作效率 可将某些公共物品及服务的生产与供应委托给私人企业 或同一种物品或服务可由几个公 共部门来提高 形成竞争 可在政府机关内部确立节约成本 提高效益的激励机制 这些 都有助于克服或防止政府失败 提高政府工作效率 减少浪费 5 必须加强公共决策和政府管理的法制化建设 尽快实现依法行政 依法治国 6 必须加强法制建设 重视制度规则的选择和创新 尤其是将政府的公共决策和行政管 理纳入法制化轨道 改善公共决策系统 提高公共决策质量 加强行政立法和行政执法 依法约束政府行为 将政府机构规模 人员及经费开支的数量 以法律的形式固定下来 实现政府管理过程的程序化 提高依法行政水平 反腐败必须釜底抽薪 从体制及制度的创新上下功夫 从根本上消除寻租及腐败滋生的土 壤与条件 在加快市场体制形成 实现经济体制变革 推进政治 行政体制改革的同时 形成一整 套制约行政权力的行政法规和办事制度 建立起一个灵活 高效 廉洁的政府管理体制 第三章 行政权力第三章 行政权力 14 行政权力的主要内容 行政权力的主要内容 行政权力 作为政治权力的一种 是国家行政机关依靠特定的强制手段 为有效执行国家 意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力 主体必须是国家行政机关及其工作人员 狭义的理解 行政权力的主体是狭义的政府 即国家行政机关 广义的理解 行政主体等同于公共管理主体 教材 行政主体应是国家机关的一种 即专司行政管理职能的行政机关 根本目标是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志 执行国家意志并实现社会的公共利益是行政权力的内在要求 追求卓越是其直接目的 作用方式主要是强制性地贯彻执行国家的法律 法定和各种政策 行政权力不仅需要合法性基础 同时也离不开必要的强制手段 强制力作为行政管理 的一种基本依靠力量而存在 客体包括所有居民及其所组成的各种社会组织和集团 囊括领土范围内的整个社会 国家权力的普遍性决定了行政权力客体的普遍性 性质是一种由社会上少数人行使的管理权力 性质是执行和管理性权力 这是一种社会分工现象 是权力所有者与权力行使者之间的一种分工 行政权力能直接施加强制支配性影响 相对立法和司法权力更具执行性 15 行政权力行使的基础 了解 行政权力行使的基础 了解 16 权力与权威的区别 权力与权威的区别 权力主要指一种力量 依此可以造成某种特定的局面 使客体行为符合于主体的目 的 权威主要是一种社会心理过程 依靠某种威势或威望来取得信任与赞同 权力以强有力为后盾 具有强制性 权威以合法性 正当性 合理性为依靠 具有 一定的影响性 权力的作用不一定带来服从的结果 客体的对抗和不服从时常发生 权威所起的作 用往往是心悦诚服 客体一般是基于认同而进行的服从 权威被认为是正当的权力 被所有人当做正当的法则接受 其行使既为同意者所认 可 也为反对者所容忍 面对权力 人们反对或支持 面对权威 服从是义不容辞 抵制权力是合法 抵制权威则是不合法的 17 如何将权力转化为权威 如何将权力转化为权威 关键是合法性问题 权威以合法性为基础 但并不意味着一个政权具有了合法性 就自然 而然地拥有了权威 实现由合法性向权威的转换 需要一定的条件 1 合法律性 即行政权力的制度安排既要符合实体法如宪法 又要符合程序法如有关如 何建制政府的组织法 在现代行政中 合法律性和合法性权力的最基本的前提 合法律性 是指权力主体既要遵守有形的法律 又要遵守无形的规则 2 合法性中的合利益性因素上升为执政者实际政绩的有效性 政权权威的保持不仅要以 合法性为依托 同时也需要日常的良好政绩源源不断地为其补充能量 公众的不满可以通 过政府更迭 领导人轮换等方式消除 但如果有效性在大范围内长时间地丧失 致使公众 的根本利益受到严重利益 那么人们对政权的 合利益性 便会产生疑问 构成权威基础 的合法性便会随之动摇 3 合法性中的合道德性因素较多或完全在执政者身上体现 当执政者完全顺应了公众的 道德追求和价值观念 且执政者个人身上也具备了为社会普遍欣赏的品质 性格时 这些 直观 形象 极具感召力的因素就很荣故意引发权威的形成 如何实现合法性权力 如何实现合法性权力 主要是通过信仰体系和有限政府来实现 所谓信仰体系 就是说明为什么某人或某些人应 该服从某种统治的理论或意识形态 它为统治的合法性提供理论依据 有限政府就是政府 的权力是有限度的 任何政治势力不得超越法律 有了合法性权力 权力将会接受决策者 的权威 18 公共组织构成要素公共组织构成要素 公共组织 以管理社会公共事务 协调社会公共利益关系为目的的组织 既包括政府组织 也包括第三部门组织 狭义的公共组织指的就是国家机关组织 即行政组织 公共组织的构成要素 组织人员 任何组织都是以人为核心的 构成了社会组织的人力资源 组织目标 公共组织的目标是实施对公共事务的管理和协调公共利益关系 职能范围 组织目标的具体化 决定组织规模 内部职位设置等内容 机构设置 承载组织权力的一系列特定的机构的确定 组织内部分工的结果 职位设置 保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配 权力与职权 权责划分 保证组织角色明晰化的基本手段 规章制度 对组织成员具有普遍的约束力 是与非正式组织最明显的区别 团体意识 形成组织目标的共同心理基础 组织设计 是公共组织构成诸要素中最为复杂的部分 支持硬件 包括场地 房屋 办公设备 经费等 技术和信息 组织过程在一定意义上是信息收集 整理 传递 反馈的过程 20 管理层次与管理幅度概念 关系 管理层次与管理幅度概念 关系 管理层次 指组织的纵向等级结构和层级数目 一般 公共组织具有三个层次 即高层 决策 中层 承上启下 基层 执行 管理幅度 又称控制幅度 指一名主管人员所能够直接领导 指挥和监督的下级人员或下 级部门的数量与范围 在组织条件不变的情况下 二者呈反比例关系 21 公共组织的一般结构形式 公共组织的一般结构形式 了解 了解 22 公共组织环境 公共组织环境 二 组织环境的基本构成因素 1 政治环境 政治环境直接对公共组织产生影响 对公共组织行为加以规范和引导 基本要素包括政治体制 政治权力 国家结构 政府机构 政治制度 公共政策等方面 影响主要表现在以下几个方面 政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用 政治权力划分赋予了公共组织或多或少的影响力和约束性 并勾勒出了不同组织间的 政治关系 国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围 政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力 在组织生态圈中属于 强者 政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策 公共决策时组织政治活动的结果 也是公共组织施加影响的工具 2 经济环境 经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用 任何公共组织的利益 归根到底是 经济利益 不同的经济利益是各种公共组织动机和行为的基础性动力 基本因素包括经济体制 经济利益 经济实力 产业结构等方面 影响表现 经济体制决定公共组织的行为方式 市场经济体制下 行政组织只能在有限范围内干 预社会 经济利益决定公共组织目标 介入社会生产链的公共组织更侧重于效率目标 介入社 会分配链的公共组织更侧重于公平目标 经济实力为公共组织提供了权力来源 经济实力越强 组织对公共决策影响越大 产业结构影响公共组织的发展 产业结构的调整 带来社会资源的重新配置 社会财 富的重新分配 产生新的公共利益 促使公共组织进行结构重建或目标重塑 23 组织变革与发展的内部因素 组织变革与发展的内部因素 目标与价值观 随条件的变化而变化 将改变组织的行为方向或行为方式 引起组织变革 结构 组织的业务技术和管理水平的变化可能引发组织结构的改变 这既是组织变革的表现形式 也是组织变革的重要动因 组织的业务技术趋向复杂化 组织结构就会相应变得复杂 管理 管理方式和管理水平 管理层次的减少 机构人员的精简 的变化是组织变革进展的不可 或缺的实质性条件 同时也是最经常 最重要 最直接的变革动力源 社会心理 包括组织成员的动机 愿望 态度以及与之相一致的群体效应对组织变革的推动 组织在 达成其目标方面所取得的成就在很大程度上依赖于认得因素 组织成员的普遍的变革意愿 是变革顺利进行的前提 23 公共组织再造 价值导向 顾客导向 顾客 一是公共产品和服务的最终使用者 二是指相对意义上的顾客 即公共产品和服务 供给过程中的参与者 顾客导向的政府管理 政府关注的焦点对准顾客的需要 政府职能 政府行为 政府改革等都仅仅围绕顾客来展开 一切都是以顾客为导向 为中心 并以顾 客的满足作为政府运行最重要的使命和考量 竞争导向 在市场经济的大背景下 政府应以竞争为导向 引进公共服务的市场竞争机制 允许和鼓 励民间参与和提供公共服务 政府利用竞争和顾客选择来淘汰质次价高的服务提供者 扶 持以合理的价格提供优质服务者 结果导向 即设定可评量的目标 依设定的时间表提出阶段性的成果 意味着肯定积极的目标 具体 的结果和产出 重视工作结果 重视公共产品的输出 24 组织变革趋势 组织变革趋势 着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化 学习型组织 论认为新的组织所依赖的技术不以机器为基础 而以知识为基础 它的设 计是用来处理知识和信息的 组织成员的首要任务是如何识别和解决新的问题 因此 所 有人员都必须不断学习 它强调组织管理者如何提高自己的学习能力 并促使每个组织成 员都能主动参与到组织问题的识别与解决过程中来 着眼于组织结构的变化 无缝隙组织 论认为传统的科层结构导致组织变得庞大 这是组织适应性与活力下降的 主要原因 特点 组织任务由多种技能的团队完成 组织成员的角色明确性与清晰度低 没有严格的内部分工 提供非标准化的产品或服务 具有高度的顾客导向性 有较高的时 间敏感度 注重结果和反馈 对工作的评价建立在顾客满意的基础上 着眼于组织功能的变化 政府再造的十条标准 起催化作用的政府 社区拥有的政府 竞争型的政府 有使命 感的政府 结果导向型的政府 顾客驱使的政府 企业化政府 预知型政府 分权的政府 市场导向型政府 25 政府再造的十条标准 政府再造的十条标准 起催化作用的政府 即政府把 掌舵 职能 即政策和规划制定 和 划桨 职能 服务 提供和执行 区分开来 政府只 掌舵 不 划桨 社区拥有的政府 即把服务控制权从官僚手中夺过来 放到社区手里 政府通过对社区的 拨款和授权来解决问题 而不直接提供服务 竞争型的政府 即要求服务提供者在绩效和价格的基础上对业务展开竞争 以促使公共组 织改进质量 有使命感的政府 即进行内部放松管制 废除大量内部规章制度 从根本上简化行政制度 要求各个机构明确各自使命 让管理者在法律的范围内自由寻找完成使 命的最好方式 结果导向型政府 即将责任从投入转移至产出或结果 政府按结果而不是按投入进行拨款 顾客驱使的政府 即从满足顾客需要而不是官僚的需要出发 为顾客提供最大的价值 一 有可能就让顾客来选择服务提供者 企业化政府 即政府不仅将精力集中在花钱上面 而且还要关注挣钱 要求得到投资回报 预知型政府 即政府追求的事预防问题而不是提供客服问题的服务 通过战略规划等手段 提高预见能力 分权的政府 即政府通过组织或体制将全力下放 鼓励那些直接面对顾客者更好地利用自 己的决策 组织权力向一线雇员转移 组织等级扁平化 市场导向型组织 即政府通过重构私人市场 依靠市场力量而不是行政力量来解决问题 第九章第九章 26 目标管理概念 目标管理概念 以泰勒的科学管理和行为科学理论为基础形成的管理制度 用系统的方法 把许多关键的 管理活动 有意识地引导他们并高效率地实现组织和人人目标 简单地说 就是让组织成 员来参与目标制定 在工作中实现自我控制并努力完成工作目标的一种管理方法 目标管理特点目标管理特点 1 参与管理 通过组织成员共同参与组织目标 是成员明确组织的共同目标 加强整体观念 调动积极 性 使成员未达到目标而采取有效的方法 2 自我控制 Y 理论 管理者的职能是设计生产环境和条件 重视内部激励 重视通过满足员工的自 我实现需要来调动员工的积极性 主张下放管理权限 建立充分的决策参与制度 满足员 工自我实现的需要 3 权力下放 通过权力下放 协调集权与分权的矛盾 使组织在保持有效控制的前提下 调动基层的积极性 4 统筹管理 目标管理通过完整地目标体系来指导和安排工作 有利于明确和保障工作 重点 同时又能够统筹兼顾 防止各部门 各单位甚至各个组织成员各行其是现象的发生 从而达到整体协调 提高管理绩效的目的 5 注重成果 目标管理具有一套完善的目标考核体系 通过定期对任务完成情况进行检 查总结 根据员工实际贡献的大小 进行奖惩 从而改变了传统管理方法凭印象 感觉和 某些问题的态度等主观因素评价员工的做法 27 怎样健全完善我国部门目标管理制度 怎样健全完善我国部门目标管理制度 1 完善行政决策机制 提高目标质量 完善行政决策中枢系统 行政决策中枢系统由掌握决策权的行政机关和行政领导组成 有必要加强对领导干部的培训教育 提高其决断能力 同时要健全决策规则和程序 以提 高目标的规范性 可行性 完善行政决策信息系统 在瞬息万变的现代社会 我国有必要加大 电子政府 建设力 度 实现政务公开 同时要建立社情民意反映制度 建立与群众利益密切相关的重大事项 社会公示制度和社会听证制度 从而增加目标的可接受性 完善行政决策智囊系统 健全专家咨询制度 在目标制定的过程中 决策者要博取众长 充分采纳专家学者 咨询机关的意见和建议 以提高目标的科学性 整合个人目标 单位目标和部门总体目标 形成一致的目标网络结构 2 加强自我控制 推动目标实施 建立责任单位 签订目标管理责任书 将目标管理任务具体落实到各单位 并使其对结 果负责 对绩效负责 对目标负责 加强行政伦理建设 增强公务员的自我控制能力 有必要加强行政伦理建设 以增强公 务员参加目标管理的积极性和责任意识 推动公共部门目标管理的顺利开展 这就要求加 强廉政建设力度 推行行政伦理教育 培养良好的行政道德 健全行政伦理监督机制 将 公务员塑造成真正的 人民公仆 同时有必要加大公共部门人力资源开发力度 提高公务 员整体素质 增强其自我管理技能 3 健全目标考评制度 完善激励约束制度 建立科学的考评指标 目标考评主要有定量指标和定性指标两个方面 具体涉及工作业 绩考核指标 工作态度考核指标 工作能力考核指标等 有必要根据目标项目的要求 选 择和制定相关的指标 把握指标间的内在联系 已形成合理的考评指标体系 考评指标要 力求标准话 具体化 制度化 自我考评和评估组织考评紧密结合 自我考评有助于实施者了解目标管理的进行情况 以及总结经验教训 并采取纠偏措施来调适自己的行为 评估组织的考评则相对比较乐观 公正 合理 要将二者结合起来 扬长避短 实施有效的激励措施 目标管理要求在实施目标考评后 强化目标成果激励 采取适当 的奖惩措施 以在公共部门内部培养竞争精神 这就要求实行绩效薪酬制度 将目标实现 情况与工资 奖金 福利挂钩 并与职务晋升 培训机会结合起来 同时 要根据目标结 果对相关责任单位以及负责人予以物质和精神方面的奖励 惩罚 28 全面质量管理概念 全面质量管理概念 Total Quality Management 应用计量和人力资源管理发展的方法 针对组织的运作过程加以 改良 不但能有效实现组织目标 更能使顾客的需求得到满足 它是一种全员参与的 以 各种科学方法改进组织的管理与服务 通过高品质和不断改进的产品与服务 获取顾客满 意的管理理念 制度和方法 全面质量管理特点全面质量管理特点 1 范围较广 包括组织 社会及社群 在存在服务的单位和接受服务的个人的场所都可 适用 2 是全面 全过程的管理 3 以顾客为重点 TQM 是以人为本的管理 它把满足顾客的要求 需要和期望作为管 理的出发点 4 制定战略计划 TQM 是战略管理时代到来的产物 它要求管理者必须有战略眼光 制定长期的发展目标 5 对雇员进行授权和训练 关键是让那些直接工作的人对确保质量负起责任 全体员 工的参与和创造性是 TQM 的一大特色 6 产品和过程的测量和分析 第十章行政效率和绩效评估 30 行政效率概念 行政效率概念 国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力 物力 财力等要素之间的比率关系 31 确定公共服务绩效管理的指标体系应体现的标准 确定公共服务绩效管理的指标体系应体现的标准 一 经济 economic 关心的是投入的项目 以及如何使投入的项目作最经济的利用 即要求以尽可能低的投入或成本 提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务 二 效率 efficiency 生产或提供服务的平均成本以及资源的配置能否符合最大多数 人的最大利益 包括服务水准的提供 活动的执行 服务与产品的数目 每项服务的 单位成本等 三 效益 effectiveness 公共服务符合政策目标的程度 是对公共服务中难以界定 难以量化的公共产品或服务的衡量 如顾客满意度 责任心等 从现状的改变程度 行为的改变幅度衡量 关注绩效是否得到改善 四 公平 equity 接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性 关注接受服务的团体 或个人是否收到公平的待遇 以及需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多服务 五 回应性 效益 效率和平等标准是否真实反映了特定群体的需要 偏好和价值 观 32 公共部门绩效评估面临的困难 公共部门绩效评估面临的困难 公共部门的产出难以量化 行政组织提供的产品或服务是一些 非商品性 的产出 进入市场交易不可能形成一个反映 生产机会成本的货币价格 缺乏提供同样服务的竞争单位 公共部门目标缺乏准确性 绝大多数体制存在多重甚至相互冲突的目标 目标经常具有抽象性和笼统性 有些公共服 务的目标过大过高 公共部门绩效标准指标的难确定性 如何制定与品质有关的指标是绩效评估的主要限制 功能相同的公共组织有地区性的差异 无法以同样的绩效指标来衡量 评估标准指标难以摆脱主观判断的片面性 评估信息系统的不健全 信息收集的困难 信息沟通的障碍 管理者与评估者的对立 33 改进公共部门绩效评估的途径 改进公共部门绩效评估的途径 1 引入公民参与机制 公共部门本身是为民众而存在 政府绩效本身就蕴含着服务和顾客至上的管理理念 政府绩效就应以顾客为中心 以顾客的需要为导向 树立公民取向的绩效观 2 高层的支持与承诺 公共部门的高层决策者和管理者控制着相对一部分评估资源 如评估数据 评估经费 等 没有他们的合作和重视 评估工作难以展开 3 建立绩效信息系统 保证评估准确和有效 组织专门力量 收集国家有关政治 经济 社会文化 军事等各个方面的信息 建立 评估信息的传递网络 把评估结果尽快反馈给有关各方 充分利用电子计算机和现代通讯 技术 实现评估信息系统的现代化 评估信息传递的网络化 4 利用电子政府的载体改善公共部门绩效评估 电子政府的信息网络使行政信息的传递更为迅速及时 反馈渠道更为畅通 电子政府为 各个部门绩效评估朝科学化 标准化 制度化的方向发展提供了多方面支持 第十二章 公共财政管理第十二章 公共财政管理 34 公共财政的涵义 公共财政的涵义 公共财政是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为 是国家财政的一种具体存在形态 是与市场经济相适应的财政类型 公共财政基本特征公共财政基本特征 1 以弥补市场失效为行为准则 2 为市场活动提供一视同仁的服务 3 非市场赢利性 4 法治性 35 公共财政的职能 市场失灵 公共财政的职能 市场失灵 资源配置职能 对不能由市场提供的产品 政府通过国家预算政策来提供 由政府直接介入市场 通 过自身的财政收支活动 主动干预资源流动 来提供满足公共需要的公共产品 最终实现 全社会资源配置的最优状态 政府可通过财政支出和税收等财政手段来进行资源配置 收入分配职能 在一定程度上纠正由市场机制建立的分配格局 使之达到社会认为的 公平 和 公 正 的分配格局 政府可采取的财政措施主要包括按照支付能力原则设计的税收制度和按 照受益能力原则设计的转移支付制度 即政府可以通过征税强制性地把财富从那些应该减 少收入的人们手中收集起来 再通过各种补贴或失业救济金等制度 以货币或实物形式把 这些财富转移给那些应该增加收入的人们 经济稳定发展职能 宏观经济稳定的三大目标 充分就业 物价稳定和国际收支平衡 经济稳定发展职能 是指政府运用财政政策 以实现经济稳定 持续发展的目的 36 公共财政管理目标 公共财政管理目标 效率目标 有效向公众提供一视同仁的服务 满足社会公共需要 实现政府支配资源的有 效配置和市场效率损失最小化的结合 公平目标 有效对国民收入 财富和社会福利进行再分配 通过转移支付 缩小收入及财 富积累上的分化差距 为社会最贫困阶层提供基本生活保障 稳定目标 有效保持社会总供求的基本平衡 实现充分就业 物价稳定及国际收支平衡 维持经济景气 37 税 税企业交给国家的具有固定用途的款项 利利企业在经营过程中 减去所有支出费用留下的金额 是为企业和股东留下的金额 债债 企业在经营过程中在为经营服务或采购等经济活动而产生的欠款 需要企业的货币 资金或企业的资产来偿还的 业务 费费企业在经营过程中为生产和销售而付出的成本 统收统支模式统收统支模式 指企业的一切现金收付活动都集中在企业的财务部门 各成员单位不单独设立账号 一 切现金支出都通过财务部门付出 现金收支的批准权高度集中在经营者或者经营者授权 的代表手中 这是一种财权高度集中的资金管理方式 多为国际上大型企业所采用 这 种模式有助于企业实现全面收支平衡 提高现金的流转效率 减少资金的沉淀 控制现 金的流向 但是不利于调动各层次开源节流的积极性 影响各层次经营的灵活性 以致 降低集团经营活动和财务活动的效率 分税制分税制 在中央与地方之间 以及地方各级之间 以划分各级政府事权为基础 以税收划分为核心 相应明确各级财政收支范围和权限的一种分级财政管理体制 38 税收 税收是国家为了实现其职能 按照法律预先规定的标准 强制地 无偿地取得财政收 入的一种手段 是最主要的一种公共收入形式 税收原则税收原则 公平原则 必须坚持同等税收待遇原则 纳税人在相同经济条件下应被同等对待 即缴纳 同样多的税 必须坚持支付能力原则 纳税能力更强的纳税人应缴纳更多的税收 必须坚 持受益原则 税收应根据纳税人从政府提供的产品和服务中得到的收益 在纳税人之间分 配 效率原则 首先意味着管理成本与遵从成本的最小化 同时也意味着税收超额负担的最小 化 税收特征税收特征 强制性 凭借国家政治权力 以国家法令形式强制进行 无偿性 既不需要返还 也不需要对纳税人付出任何代价 固定性 以法律形势规定了征税对象和征税比例或数额 税收要素税收要素 纳税人 课税对象 对什么东西课税 即课税标的物 可以是物品 事件 条件或活动 税率 计算税额的尺度 是税额与其课征计量标准的比值 包括比例税率 累进税率和定 额税率三种 39 税收管理理论 税收管理理论 IMF 财政事务部主任维托 坦齐说 税收是强调可行性的学问 倚重不可管理的税制是 没有多少价值的 理论上最完美的税制 如果税制所表示的意图在实践中被歪曲 就可能 变成蹩脚的税制 1 帕累托 二八定律 即帕累托 80 20 效率原则 一切事物的因与果 努力与收获之间 普遍存在着不平衡关系 典型的情况是 80 的 收获来自 20 的努力 其他 80 的力气只带来 20 的结果 2 纳税人的人格假设 纳税理性模型 纳税人是理性的 其行为目标是以较低的风险取得尽可能大的效用 多重人格模型 心理和行为表现更为复杂 不只是唯利是图的 经济人 在不同的背 景下 出于更长远的利益和更宽大的目标里取得 最大效用 不拘泥于一时的得失 人本主义模型 每个纳税人都依据自我偏好 对各种事物作出独立的主观价值判断 并依 照这种主观价值判断作出趋利避害的行为决策 即每个纳税人都是以自我为本位的具有主 观理性的人本主义者 3 纳税人的心理承受力分析 纳税人面对税收管理活动的心理承受力 具体表现为对特定税收管理变化的理解 适应 应激 耐受和平衡 抗拒等能力 40 公共支出原则 公共支出原则 一 经济效益原则 通过公共财政支出而获得的社会效益 包括国家安全 社会稳定和所增进的社会福利 应当超过其社会总成本 政府通过税收或其他方式取得财政收入 而使社会付出的代价 二 公平原则 通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中的分配应达到公平状 态 具体体现是受益能力原则 与收入水平呈负相关 三 稳定原则 公共财政支出应有助于防止经济波动过于剧烈 当公共财政支出有利于就业水平的提 高 物价的稳定 良好的国际收支状况时 就会符合此项原则 41 政府采购管理中的关键问题 政府采购管理中的关键问题 关键问题一 降低成本 政府采购中发生的各种成本可分为四类 采购成本 缺货成本 过程成本及存储成本