特种设备安全法规体系建设的思考

特种设备安全法规体系建设的思考特种设备安全法规体系建设的思考 依据现行法规规定 特种设备是指涉及生命安全 危险性 较大的锅炉 压力容器 压力管道 电梯 起重机械 客运索 道 大型游乐设施以及厂内机动车辆 防爆电器 锅炉 压力 容器 压力管道做为承压的特种设备 一旦发生爆炸或泄漏 往往并发火灾 中毒等灾难性事故 电梯 起重机械 客运索 道 大型游乐设施 厂内机动车辆做为载人 或货物 的特种 设备 一旦安全保护装置失灵运转失控 往往会造成人身伤害 甚至死亡事故 防爆电气是在具有爆炸危险场所中使用的特种 设备 一旦失控 往往造成场所爆炸等破坏性事故 由于锅炉 压力容器等特种设备具有发生爆炸或泄漏 造 成人身伤害事故的危险性 世界上各主要工业发达国家一般都 制定有专门的法律 建立了完善的法规体系进行规范和管理 一 特种设备法规体系现状一 特种设备法规体系现状 我国目前还没有特种设备的专门法律 对于电梯 锅炉等 特种设备的安全法制 我国目前主要是依据 2003 年 3 月 11 日 国务院颁布的 特种设备安全监察条例 以下简称 条例 条例 的颁布对于我国建立锅炉 压力容器等特种设备安 全监察制度确立了依据 为实际开展特种设备的需要 改革开 放后又陆续颁发了有关的部门规章 规范性文件 此外省 自 治区 直辖市人大先后颁布了有关的地方性法规 目前建立了 我国的锅炉压力容器等特种设备安全监察制度 已形成了 法规 部门规章及规范性文件 相关标准及技术规定 要求 三 个层次的法规体系结构 第一层次 行政法规及法规性文件 根据 法理学 有关内容 在当代中国法的渊源中 行政 法规也是一种主要的法的渊源 它是指国家最高行政机关即国 务院根据宪法和法律制定的一种规范性文件 其法律地位和法 律效力仅次于宪法和法律 按照宪法规定 国务院作为最高国 家行政机关 为了履行其最高行政管理职责 可发布一些带有 规范性内容和性质的决定和命令 这些带有规范性内容和性质 的决定和命令 也属于法的渊源 1 法规 国务院 2003 年 3 月 11 日公布的第 373 号令 特种设备安全监察条例 国务院 2004 年 6 月 29 日公布的 第 412 号令 国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可 的决定 其中规定了压力管道和厂内机动车辆的设计 制造 安装 改造 使用 检验许可 2 法规性文件 锅炉压力容器安全监察暂行条例 实 施细则 第二层次 部门规章及规范性文件 这部分内容是监察制 度的主要内涵 1 部门规章 按照宪法规定 国务院所属各部 各委员会 有权根据法律和国务院的行政法规 决定和命令 在规定权限 内制定规章 即以部门首长签署命令予以公布的并经过一定方 式向社会公告的 办法 规定 1990 年 2 月 18 日国务院第 48 号令 法规 规章备案规定 则将此定名为 部门规章 它 的法律地位和法律效力低于行政法规 目前以 令 形式发布的 特种设备类 部门规章 已有 5 个 即 锅炉压力容器压力管道 特种设备事故处理规定 2001 年 9 月 17 日国家质量监督检 验检疫总局第 2 号令 锅炉压力容器压力管道设备事故处 理规定 1997 年 7 月 18 日劳动部令第 8 号发布 小型 和常压热水锅炉安全监察规定 2000 年 6 月 15 日国家质量 技术监督局令第 11 号发布 特种设备质量监督与安全监察 规定 2000 年 6 月 29 日国家质量技术监督局令第 13 号发布 锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定 2001 年 12 月国家质量监督检验检疫总局第 14 号令 2 规范性文件 以部门文件形式发出的 监督管理规定 安全技术监察规程 技术检验规则 等 目前已有 51 个 其 中监督管理规定 办法类 29 个 安全监察规程类 12 个 技术 检验规则类 10 个 这部分文件专业性 针对性较强 数量也比 较大 在特种设备法规体系中占有极大比重 监督管理规定 办法类 如国家质量监督检验检疫总 局 2003 年颁发的 174 号文 机电类特种设备制造许可规则 试 行 根据 条例 的有关规定 为了规范机电类特种设备 制造许可工作 确保机电类特种设备的制造质量和安全技术性 能 做出了规定 再如国家质量技术监督局 2000 年 3 月 1 日颁 发的 锅炉水处理监督管理规则 是为加强锅炉水处理工作 防止和减少由于结垢或腐蚀而造成的事故 保证锅炉安全经济 运行制定的规则 安全监察规程类 如劳动部 1996 年 8 月 19 日颁发的 蒸汽锅炉安全技术监察规程 适用于承压的以水为介质的固 定式蒸汽锅炉及锅炉范围内管道的设计 制造 安装 使用 检验 修理和改造 是蒸汽锅炉安全监察的基本要求 再如国 家质量监督检验检疫总局 2003 年 2 月 10 日印发的 游乐设施 安全技术监察规程 试行 适用于用于经营目的 在封闭的 区域内运行 承载游客游乐的设施的设计 制造 安装 使用 检验 维修保养和改造 是游乐设施质量监督和安全监察的基 本要求 技术检验规则类 如国家质量技术监督局 2000 年 1 月 1 日印发的 锅炉定期检验规则 是在用锅炉的定期检验和检 验管理的基本通则 还有 锅炉产品安全质量监督检验规则 电梯监督检验规程 起重机械安全技术监督检验规程 等 第三层次 相关标准及技术规定 要求 1 相关标准 是指一系列与特种设备有关的国家及行业标 准 择其主要的相关标准 列有 gb 150 1998 钢制压力容 器 gb 1576 1996 低压锅炉水质 jbj 27 96 工业 锅炉安装工程施工及验收规范 gb 5306 特种作业人员安 全技术考核管理规则等 2 相关技术规定 要求 是指有关部门为贯彻落实法规的 实施 提出了一些具体的技术规定 条件和要求 主要有 锅炉压力容器检验员考核大纲 劳锅局字 1989 14 号 工业锅炉 t 型接头对接焊缝超声波探伤规定 质技监锅字 1998 10 号 等 二 特种设备法规体系存在的问题二 特种设备法规体系存在的问题 在工作学习中发现 尽管上述法规体系 制度的建立 对 改善我国特种设备安全状况起到了极大的作用 但仍存在着一 些需解决的问题和需要完善的内容 1 安全监察制度缺少专门法律 与国际上情况相比 我国的锅炉压力容器等特种设备法规 体系中在法律层次上存在差距 鉴于锅炉压力容器等特种设备 具有危险性的特点 国际上一些发达的国家对特种设备的管理 有专门的法律 而我国的特种设备法规体系中目前还没有专门 的法律文本或明确的法律条款 根据国务院有关规定 对于特种设备的监察管理 在原来 锅炉 压力容器的基础上增加了压力管道 电梯 起重机械 厂内机动车辆 架空索道 游艺机和游乐设施 防爆电器等方 面的内容 而对这些设备安全监察制度的建立 则缺少法律的 支撑 由于监察内容发生了变化 有必要制定一部专门的法律 进行规范和调整 2 现行 条例 需要进一步完善 条例 是 2003 年颁发的 至今已实施了 2 年 条例 颁发后环境已发生了变化 有必要通过立法 明确各方面的法 律责任 由于目前经济发展越来越快 条例 有些内容已出 现了偏颇 对于特种设备安装改造环节缺乏详细的规定 还有 特种设备事故的处理 处罚措施缺少明确的规定 3 部门规章不健全 做为法规体系重要组成部分的 部门规章 不健全 目前 除了 锅炉压力容器压力管道设备事故处理规定 1997 年 7 月 18 日劳动部令第 8 号发布 小型和常压热水锅炉安全监 察规定 2000 年 6 月 15 日国家质量技术监督局令第 11 号发 布 特种设备质量监督与安全监察规定 2000 年 6 月 29 日国家质量技术监督局令第 13 号发布 以外 其他承压与机电 类特种设备监察管理规定 办法 都不是以 部门规章 形式由 部门首长签署命令予以公布 而是以 部门文件 形式发出的 4 标准体系不完整 与国际标准和国外先进国家的标准相比 我国的特种设备 标准体系尚不完整 目前有两个突出问题 一是电梯等机电类 和锅炉等承压类特种设备由于历史原因还没有统一相关标准 二是还没有将锅炉和压力容器纳入同一标准体系 因此存在锅 炉相关标准和压力容器相关标准 如相关的材料标准 焊接工 艺评定标准及无损检测标准 不统一 不协调的问题 三 进一步建立健全特种设备法规体系的措施三 进一步建立健全特种设备法规体系的措施 在特种设备立法方面 完善的法规体系结构层次应该是 法律 行政法规 部门规章及规范性文件 相关标准及 技术规定 要求 四个层次的法规体系结构 1 立法的可能性立法的可能性 关于法律的确立 查阅资料得知在九届人大三次会议上 有近 200 名人大代表提出了 6 项关于制定 特种设备安全法 的议案 由于锅炉压力容器等特种设备具有发生事故 造成社 会生产和国民经济遭受破坏人民生命财产蒙受损失的危险 人 大代表们提议制定 中华人民共和国特种设备安全法 以便 强化政府对特种设备的监察和管理 确定安全监察机构的监督 职能 规范锅炉压力容器等特种设备的设计 制造 安装 使 用 检验 修理 改造及进出口等环节的行为 明确各方面的 责任 明确违法处罚原则 从而遏制恶性事故的发生 达到降 低事故率的目的 有效地保护国家和人民的财产和生命安全 更好地体现社会主义的优越性 人大代表能够提出关于特种设备立法的议案 说明对这类 设备安全监察工作的重要性得到认可 也说明社会各界对特种 设备安全法制的要求日益增强 渴望尽快有一部专门法律进行 规范和调整 特种设备的立法能够取得社会各方面的支持 相 信这一点将会引起有关部门的重视 条例 的颁布对于我国建立电梯 起重机械 锅炉 压 力容器 客运索道和大型游乐设施安全监察制度确立了依据 条例 的执行对改善我国特种设备安全状况起到了决定性作 用 为特种设备的立法打下了良好的基础 特种设备的立法 具有广泛的国际基础和较好的立法环境 有可借鉴的成功经验和基本内容 另一方面 完善立法 建立 法规制度 是加入 wto 的要求 使特种设备的质量监督和安全 监察工作与国际接轨 符合国际惯例 因此 应该继续努力争 取设立 特种设备安全法 2 修订 修订 条例条例 应该尽快对 条例 内容进行全面修订 使之符合市场经 济体制的要求 按照机构改革三定方案 明确执法主体及其责 任 增加压力管道 小型锅炉和常压锅炉的监察内容 增加进 出口的有关内容 增加有关罚则 3 进一步完善特种设备管理规章制度 进一步完善特种设备管理规章制度 按照 立法法 第七十一条 第七十五条 第七十六条 第七十七条有关规定 国务院各部 委 署和具有行政管理职 能的直属机构 可以根据法律和国务院的行政法规 决定 命 令 在本部门的权限范围内 制定规章 部门规章应当经部务 会议或局务会议决定并由部门首长签署命令予以公布 部门规 章签署公布后 及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围 内发行的报纸上刊登 在公报上刊登的文本为标准文本 按照 行政处罚法 第十二条规定 国务院部 委员会制 定的规章可以在法律 行政法规规定的给予行政处罚的行为 种类和幅度的范围内作出具体规定 尚未制定法律 行政法规 的 前款规定的国务院部 委员会制定的规章对违反行政管理 秩序的行为 可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚 罚 款的限额由国务院规定 国务院可以授权具有行政处罚权的直 属机构依照本条第一款 第二款的规定 规定行政处罚 根据上述规定 应进一步完善依法行政的规章制度 凡涉 及行政执法 行政处罚以及行政管理性内容较突出的锅炉压力 容器等特种设备安全监察规定 办法 均应以 部门规章 的形 式予以公布 而对于目前已经有的 以 部门文件 形式下发的 监察规定 办法 应尽快予以修订和完善 并进行分类 属于 部门规章 的规定 办法 应按 立法法 的规定予以公布 此外 在法规体系的 部门规章及规范性文件 层次中建议 增加有关的内容 诸如 安全监察行政