杭州市城市化进程中农居建设管理的若干思考

1 / 9杭州市城市化进程中农居建设管理的若干思考1998 年以来，市委、市政府在推进我市城市化方面化了很大的力气，实施了杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法 ，开展了大规模的撤村建居和多层公寓建设、 “城中村”改造试点工作。至今，我市共有三批计 155 个村纳入了撤村建居改革范围，30 个点 40 个村列为“城中村”改造试点，市区农转居多层公寓项目已累计立项 1090 万方，累计竣工 100 多万方，同时相继出台了一系列的配套政策。应该说，撤村建居地区的农转居多层公寓建设管理已逐步规范，我市的城郊农村地区已向城市化迈进了一大步。对非撤村建居区域农居的建设管理也正在被政府所重视， 杭州市市区农居建设管理暂行办法 （杭政办20164 号文件）的出台，标志着我市农居建设管理正逐步迈向法制化的轨道，这在全国都处于十分领先的地位。但该“暂行办法”的出台毕竟是我市在规范农居建设管理方面的一个有益探索和尝试，而当前农居建设管理还面临诸多迫切需要解决的问题。一、我市城市化进程中农居建设管理的主要问题整体缺乏规划性，结构布局不合理。长期以来，我市的农村建房缺乏整体规划，随着城市化的推进，2 / 9虽然市区所有农村均列入了城市规划区范围，但对农居的布点建设尚缺乏修建性详细规划，农居建设存在着不同程度的盲目性和随意性；一方面也由于农居建设没有统一的规范和标准，也造成了农村建房的布局和结构不合理、不统一。从城区部分非撤村建居村实地调查情况看，往往是村民各造各的房，各建各的屋，在占地面积、建筑层次、高度等上不尽统一，房屋间距也大小不一，有的毗肩接踵，高低错落，参差不齐，影响市容观瞻，也影响了房屋整体功能的发挥。基础设施不完善，整体功能不健全。农居建设其实是一项系统工程，水、电、路、公厕、绿化、农贸市场、学校、医院等公共基础设施必须配套建设，而各种配套性设施建设需要大量的资金投入，由于资金缺乏等原因，我市农村基础设施普遍落后，有的长期得不到改善。有些村电力不足，供应不正常，不能满足乡镇企业和村民的用电需要；有的村缺少文化、娱乐、社交场所；还有的村缺少公共厕所、垃圾堆放场，乱扔乱堆乱倒垃圾现象比较普遍。土地资源利用率低，影响可持续发展。我国是土地资源短缺的国家，因而节约利用土地应该成为推进城市化的基本前提，在我市城郊结合部地区，点多面广的农村建设往往占用大量土地，一方面是城市用地日益紧缺，3 / 9一方面是大量土地未得到充分的利用。还有一些村离城市中心偏远，经济相对不够发达，常住人口和外来人口较少，对土地的需求和利用率也较低，造成大量集体土地和农保地“抛荒” ，不仅浪费资源，也影响了社会经济的可持续发展。 农居建设管理混乱，违法建设现象严重。一方面，城乡建设体制二元性的特点，使农居建设管理不能形成集中统一的领导。另一方面，随着社会经济的持续发展，农民建房点多面广、成规模建房的特性日益凸现。 杭州市市区农居建设管理暂行办法出台前，我市对非撤村建居地区的低层联体农居，缺乏统一、明确的建设管理规定，职能部门未形成合力，农居规划建设管理混乱。由于法律制度的不健全、管理体制的不顺、管理手段的缺乏和农民个人利益的驱动，在经济相对较为发达、外来务工人员较多的城区农村，以出租房屋获取收益为特点的违法建设盛行，而对农村违法建设等的管理处罚更是职责不清、十分混乱，在一定程度上形成了失控现象。2016 年下半年江干区出现的大规模农民突击翻建房屋现象，给城市规划建设管理带来严重影响，同时也给我市的农居建设管理敲响了警钟。规划控制范围扩大，农居审批陷入停顿。目前，我市农居建设的审批基本处于停顿状态，主要有以下4 / 9原因：一是由于规划控制的需要，城郊结合规划控制范围不断扩大，一律不批准农民自建房屋及翻建、修缮房屋，有的村已停批 5 年以上；二是按照“暂行办法”的规定必须建设规划农居点，而国家严格控制农转用的审批，新农居点的建设实施阻力很大；有的村尚无土地难以确定规划农居点，也不准农民自建房屋；三是在“暂行办法”执行过程中各相关职能部门间的协调配合也要有一个磨合的过程。而另一方面，随着社会经济的发展，农民的建房需求日益高涨，如江干区目前有建房意向的农户达 3000 户左右，康桥镇有 600 户，这些农户大多属合法分户、子女婚嫁、人口自然增长等，有的房屋年久失修，属于危房，需要翻建或拆除新建。审批的停顿与农民建房的需要之间产生矛盾，审批的停顿也不等于建设行为的停顿，一定程度上也导致未批先建等违法行为的高发。现有政策执行步履维艰，有待进一步完善。市政府出台的杭州市农居建设和管理暂行办法对规范我市农居建设起到了非常积极的作用，但由于该“暂行办法”是我市针对农居建设管理颁布的首个综合性的办法，在制定过程中没有先例和经验可以借鉴，通过召集相关部门与各区政府的座谈会，及对西湖区、拱墅区、江干区部分非撤村建居村的实地调查，发现该“暂行办法”在执行过程中还存在以下问题：统一实施建设新农居点的规定5 / 9不能含概当前农村建房的不同需求。“暂行办法”与其它相关政策不尽统一。农居建设在立项审批方面未形成共识。因“暂行办法”未规定农居建设应予立项，故按市政府要求市发改委只对重点工程拆迁的拆复建农居予以立项，对以村申报的农居建设不予立项，而规划和国土部门认为必须立项后才能进入编制修建性详细规划和征地程序。这使得农居建设的审批工作陷入困境。执法体制不顺。对农居违法建设行为由区政府进行执法查处仍存在操作上的具体难度。受体制、机制的限制，目前规划、国土、建设等部门在农居建设监管上的人力、物力和财力配备严重缺乏，加上大规模的原地翻建和新建难于监督和管理。二、城市化进程中加强我市农居建设管理的对策1.合理布局，着眼整体，加紧编制农居建设规划。在这过程中，要注重发挥城市规划的龙头作用、调控作用和保障作用，突出农居规划编制的科学性、综合性和权威性。要遵循我市城市规划控制范围不断扩大、农村与城市日渐接轨的发展规律，按照统一规划、合理布局的要求，在制定分区规划的基础上，根据各乡（镇）的实际情况，统筹城区的发展现状，抓紧编制各乡（镇）农居住宅布点整理规划。布点整理规划应明确现状保留低层农居住宅的范围、位置，并对近期建设的低层农居住宅进行选址6 / 9布点，选址布点应着眼整个乡（镇） ，乃至整个城区，必要时可适当突破村域界线，进行统一平衡。在农居住宅布点整理规划的基础上，编制各村的农居修建性详细规划。与此同时，建立完善的农居规划编制与实施以及监督反馈的管理制度，保证农居规划实施的有序进行。 2.严格审批，集约土地，推广公寓式多层农居建设。要充分发挥城乡规划对土地资源集约和合理利用的调控和引导作用，严格认真履行职责，落实好最严格的土地管理制度。要严格执行土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，严格控制农民建房用地总量，不断优化土地利用结构，提高土地利用率。农居建房确需占用农用地的，必须占一补一，确保农用地总量平衡。严格农民建房用地条件和审批程序。严格执行农居“一户一宅，低层联体”的建设原则，村民建房需用地的，由村民提出用地申请，经村委会同意后，由乡镇审核报区国土资源局审查，并经公示无异议后报区政府批准，办理用地手续。鼓励推广公寓式多层农居建设。公寓式多层农居按城市居住小区相关标准进行建设，相关配套建设由市、区共同出资，不但可以节约、集约利用土地，保障建筑物质量安全，综合提高土地利用的社会效益和经济效益，同时又减少了村集体经济对农居点配套建设的资金投入，可以有效缓解目前农村配套设施资金缺乏的矛盾。7 / 93.注重特色，强化配套，增强可持续发展的能力。农居点的建设要注重农田的保护，展示现代农居独特的田园风貌，努力提升农居文化品位。在建设施工上，严格村镇规划建设许可证制度和施工许可证制度；在建筑标准上，明确农居的户型结构和层高，统一建筑高度、外式、色彩、外墙材质，保持农居点的整齐一致。对农民自建房可提供符合传统的，但是多种标准制的图册，既能够延续文脉，又能够注意到环保生态。同时，要加强农居的配套建设。农居布点整理规划应明确各个建设区块的规划控制指标、保留和新建区块的公共服务设施、市政公用配套设施的用地和配套规划控制要求；修建性详细规划应具体落实上述规划控制指标要求。通过强化各项配套设施建设，提升农居品位，开发、打造具有农村特色的现代建筑，创造优美、和谐、舒适的农居环境，增强农村可持续发展的能力。4.完善体制，加强立法，健全农居建设管理法律规范体系。树立城乡统筹发展的理念。要树立城乡规划建设与管理统筹发展的理念，并将这一理念作为建设工作的指导思想，贯穿在城乡建设之中，为实现二元分割的建设体制向城乡协调发展转轨变型作好准备。理顺各部门关系形成管理的合力。 杭州市市区农居建设管理暂行办法通过明确规划、国土、建设等主管部门在农居建设管8 / 9理上的职责分工和关系，为各职能部门形成合力，有效解决目前农居建设管理混乱局面提供了政策依据。应切实有效地进行贯彻实施，理顺各种关系。关于农居建设“立项”问题，要协调发改委、规划、国土等部门进行研究，达成共识。充分发挥各职能部门在农居建设管理中的作用，把好农居的规划、用地、建设等关口，合力打造出具有现代特色的新型农居。依法打击违法建设等行为。按照行政许可法的要求，规划、国土、建设等职能部门要加大审批的后续监管力度，同时有效整合执法资源，按照“谁审批，谁监管、谁处罚”的原则，依法严肃查处农村违法占地、违法建设等行为。建立健全监察网络，对农民建房实行动态监测，及时掌握违法建设的苗头，及早将违法建设处理在萌芽状态，避免造成大的损失，增加执法难度。完善杭州市市区农居建设管理暂行办法 。针对其在贯彻执行中暴露出的问题，要逐个加以研究，增强其可操作性，同时要考虑到与市政府其它相关政策的协调一致性，并在条件成熟的时候，将该“暂行办法”上升为政府规章或地方性法规，使农居建设管理真正走上法制化的轨道。5.以人为本，协调推进，处理好城乡建设和农民利益保护的关系。要合理调整规划控制目标。目前对农民自建房、翻建、修缮等实行一律停止的政策，从城市建设和发展的角度看是有利的，但从农民的实际需要看，9 / 9其合法建房的利益受到了损害。要充分考虑农村建房的实际需要，合理调整规划控制，对确需建房的合法建房户要开“绿灯” ，按规定进行低层联体农居建设，或按规定进行翻建。同时强化审批管理，打击违法建设。通过这种“堵疏结合”的方针，既可以满足农民合法的建房需求，又可以减少和杜绝农村违法建设的大量发生。农居建设应考虑零星农户的建房需要。对于像西湖区双灵村这样的零星建房户，可以采取如下解决办法：在“暂行办法”中明确农居建设的两种情况，一种是设立规划农居点进行集中建设，一种是在村内选择合适地点解决农民零星建房的问题；或者打破村域界线，集中一个乡（镇）中的所有零星建房户，列入规划农居点进行统一建