城乡建设用地增减挂钩试点管理办法

城乡建设用地增减挂钩试点管理办法 二二 八年六月二十七日八年六月二十七日 中华人民共和国国土资源部国土资发中华人民共和国国土资源部国土资发 2008 138 2008 138 号号 第第一一条条 为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作 根据 国务院关于深化改 革严格土地管理的决定 国发 2004 28 号 的规定 制定本办法 第第二二条条 本办法所称城乡建设用地增减挂钩 以下简称挂钩 是指依据土地利用总体规划 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块 即拆旧地块 和拟用于城镇建设的地块 即建新地块 等面积共同组成建新拆旧项目区 以下简称项目区 通过建新拆旧 和土地整理复垦等措施 在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上 最终实现增加耕 地有效面积 提高耕地质量 节约集约利用建设用地 城乡用地布局更合理的目标 第第三三条条 挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领 以保护耕地 保障农民土地权益为出发 点 以改善农村生产生活条件 统筹城乡发展为目标 以优化用地结构和节约集约用地 为重点 具体遵循以下原则 一 以规划统筹试点工作 引导城乡用地结构调整和布局优化 推进土地节约集 约利用 促进城乡协调发展 二 以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模 调控实施进度 考核计划目标 三 以项目区实施为核心 实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批 考核和管 理 确保项目区实施后 增加耕地有效面积 提高耕地质量 建设用地总量不突破原有 规模 四 因地制宜 统筹安排 零拆整建 先易后难 突出重点 分步实施 五 尊重群众意愿 维护集体和农户土地合法权益 六 以城带乡 以工促农 通过挂钩试点工作 改善农民生产 生活条件 促进 农业适度规模经营和农村集体经济发展 介介绍绍 第第四四条条 国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导 规模调控和监督检查 试点省 区 市 省级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理 试点市 县 国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施 挂钩试点工作应当由市 县人民政府组织协调 相关部门协同配合 共同推进 第第五五条条 挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理 以项目区为主体组织实施 项目区 应在试点市 县行政辖区内设置 优先考虑城乡结合部地区 项目区内建新和拆旧地块 要相对接近 便于实施和管理 并避让基本农田 项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积 拆旧地块整理复垦耕地的数量 质量 应比建新占用耕地的数量有增加 质量有提高 项目区内拆旧地块整理的耕地面积 大于建新占用的耕地的 可用于建设占用耕地 占补平衡 第第六六条条 挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标 以下简称挂钩周转指标 进行 挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模 同时作为拆旧地块整理复垦耕地 面积的标准 不得作为年度新增建设用地计划指标使用 挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还 面积不得少于 下达的挂钩周转指标 第第七七条条 挂钩试点市 县应当开展专项调查 查清试点地区土地利用现状 权属 等级 分 析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求 了解当地群众的生产生活 条件和建新拆旧意愿 第第八八条条 挂钩试点市 县应当依据土地利用总体规划和专项调查 编制挂钩试点专项规划 统筹安排挂钩试点项目区规模布局 做好与城市 村镇规划等的衔接 第第九九条条 挂钩试点县 区 市 应依据专项调查和挂钩试点专项规划 编制项目区实施规划 统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模 范围和布局 合理安排建新区 城镇村建设用地的比例 优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地 并为当地 农村集体经济发展预留空间 项目区实施规划内容主要包括农村建设用地整理复垦潜力分析 项目区规模与范围 土地利用结构调整等情况 项目区实施时序 周转指标规模及使用 归还计划 拆旧区 整理复垦和安置补偿方案 资金预算与筹措等 以及项目区土地利用现状图和项目区实 施规划图 第第十十条条 挂钩试点工作必须经国土资源部批准 未经批准不得自行开展试点工作 省级国土资源部门制定试点工作总体方案 向国土资源部提出开展挂钩试点工作申 请 国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查 并批准挂钩试 点省份 经批准的试点省级国土资源部门 依据试点工作总体方案 组织市 县国土资源部 门编制项目区实施规划 并进行审查 建立项目区备选库 根据项目区入库情况 向国 土资源部提出周转指标申请 国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上 按照总量控制的原则 批准下达 挂钩周转指标规模 第第十十一一条条 挂钩试点应当具备以下条件 一 建设用地供需矛盾突出 农村建设用地整理复垦潜力较大 二 当地政府重视 群众积极性较高 三 经济发展较快 具备较强的经济实力 能确保建新安置和拆旧整理所需资金 四 土地管理严格规范 各项基础业务扎实 具有较强制度创新和探索能力 第第十十二二条条 试点省 区 市 应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模 在项目区备选 库中择优确定试点项目区 对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批 不再单独办理 农用地转用审批手续 整体审批结果报国土资源部备案 项目区经整体审批后方可实施 未经整体审批的项目区 不得使用挂钩周转指标 未纳入项目区 无挂钩周转指标的地块 不得改变土地用途 涉及农用地改变为新增建 设用地的应依法办理农用地转用手续 第第十十三三条条 项目区实施前 应当对建新拟占用的农用地和耕地 进行面积测量和等级评定 并 登记入册 第第十十四四条条 挂钩试点实施过程中 项目区拆旧地块整理要严格执行土地整理复垦的有关规定 涉及工程建设的 应当执行项目法人制 招投标制 工程监理制 公告制等制度 第第十十五五条条 挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位 两者建新地块的面积规模都不 得突破下达的挂钩周转指标规模 对各项目区挂钩周转指标的使用情况 要独立进行考 核和管理 对试点市 县挂钩周转指标的使用情况 要综合行政辖区内的所有项目区进 行整体考核和管理 试点市 县国土资源部门应按照 总量控制 封闭运行 定期考核 到期归还 的原则 制定建立挂钩周转指标管理台账 对挂钩周转指标的下达 使用和归还进行全 程监管 挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年 项目区要 制定分年度指标归还计划 试点市 县国土资源部门督促落实指标归还进度 试点省级 国土资源部门每年应依据指标归还计划 对各试点市 县挂钩周转指标归还情况进行考 核验收 第第十十六六条条 项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地 确需征收的 集体土地 应依法办理土地征收手续 通过开展土地评估 界定土地权属 按照同类土地等价交换的原则 合理进行土地 调整 互换和补偿 根据 依法 自愿 有偿 规范 的要求 探索集体建设用地流转 创新机制 促进挂钩试点工作 第第十十七七条条 项目区选点布局应当举行听证 论证 充分吸收当地农民和公众意见 严禁违背农 民意愿 大拆大建 项目区实施过程中 涉及农用地或建设用地调整 互换 要得到集 体经济组织和农民确认 涉及集体土地征收的 要实行告知 听证和确认 对集体和农 民妥善给予补偿和安置 建新地块实行有偿供地所得收益 要用于项目区内农村和基础设施建设 并按照城 市反哺农村 工业反哺农业的要求 优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条 件 第第十十八八条条 市 县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管 每半年将试点进展情况向上 级国土资源部门报告 省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导 并于每年年底组织开展年度考核 考核情况报国土资源部备案 第第十十九九条条 项目区实施完成后 由试点县级国土资源部门进行初验 初验合格后 向上一级国 土资源部门申请 由省级国土资源部门组织正式验收 并将验收结果报部备案 项目区验收时 需提供 1 1 万或更大比例尺的项目区土地利用现状图和必要的遥 感影像资料 与项目区实施前的图件资料进行比对和核查 第第二二十十条条 项目区竣工验收后 要在规定的时间内完成地籍调查和土地变更调查 明确地块界 址 并依法办理土地变更登记手续 第第二二十十一一条条 试点各级国土资源部门应运用计算机等手段 对建新拆旧面积 周转指标 土地权 属等进行登记 汇总 建立项目区数据库 加强信息化管理 第第二二十十二二条条 国土资源部定期对试点工作进行检查 对未能按计划及时归还指标的省 区 市 要限期整改 情节严重的 暂停挂钩试点工作 对于擅自扩大试点范围 突破下达周转 指标规模 停止该省 区 市 的挂钩试点工作 并相应扣减土地利用年度计划指标 第第二二十十三三条条 试点省 区 市 可结合本地区实际情况 参照本办法 制定具体实施办法 第第二二十十四四条条 本办法自颁布之日起实施 国国土土资资源源部部牵牵头头的的城城乡乡建建设设增增减减挂挂钩钩清清理理检检查查工工作作2011 年年 2 月月底底启启动动 此次清理检查包括 2006 年以来 各地开展的增减挂钩试点和农村土地整治工作以及以 各种名义擅自开展建设用地置换等情况 此项工作被国土资源部视为 极端重要 国土资源部副部长贠小苏在今天召开的视频会议上表示 通过国土资源部在去年进行的 快速调研 确实发现 有的地方违反规定超出县域范围进行增减挂钩 有的地方甚至出现违 背农民意愿强拆强建等现象 贠小苏说 对于非国家批准的试点 将一律叫停 他表示 清查检查的目的之一是 禁止 盲目大拆大建和强迫农民上楼 严禁侵害农民权益 有地方违背农民意愿强拆强建 城乡建设用地增减挂钩试点开展至今已近 5 年 事实上 对于城乡建设用地增减挂钩试 点中存在的问题 去年 中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾公开提出批评 他说 中央出 台城乡建设用地增减挂钩 意在加强乡镇建设 而一些地方擅自扩大增减挂钩试点 把建设指 标置换到城市以地生财 这种现象非常严重 陈锡文表示 一些地方利用城乡建设用地增减挂钩 本质是拆除农民房屋 节约出土地 变成建设用地指标 然后再转变到城市中使用 同时 现在很多地方根本不是试点地区 也没 有国土资源部借出的周转指标 就大拆农民房屋 让农民上楼 陈锡文认为这种做法明显违 规 违法 从去年开始 媒体对于城乡建设用地增减挂钩中出现的问题 特别是农民被逼上楼等问 题也进行了公开的批评 为此 国土资源部在 2010 年组织开展了对增减挂钩的快速调研 贠小苏今天在公开此次调研发现的问题时说 经国土资源部批准的增减挂钩试点整体上 比较规范 但有的试点的确存在一些问题 有的地方片面追求土地级差收益 违反规定超出县域范围进行增减挂钩 并将节余的 指标用在中心城市 有的地方片面追求增加城镇建设用地指标 对农村生产生活实际需要考 虑不够 甚至出现违背农民意愿强拆强建等现象 有的地方擅自扩大挂钩周转指标规模或循 环使用周转指标 有的地方重建新 轻拆旧 拆旧复垦不及时 还耕质量没保证 贠小苏 对城乡建设用地增减挂钩试点中出现的问题逐一进行了列举 被陈锡文所痛批的农民被迫上 楼问题也赫然在内 重点排查强迫农民上楼问题 国土资源部党组成员 总规划师胡存智今天表示 今天公开的清理检查工作方案是由国 土资源部会同中农办 发改委 财政部 环保部 农业部 住建部 国务院研究室 8 个单 位和部门共同研究制定的 胡存智说 今年 1 月 26 日 国土资源部向国务院提交了关于组织开展城乡建设用地增减 挂钩试点和农村土地整治清理检查工作的报告 2 月 9 日温家宝总理在报告上作出重要 批示 胡存智说 按照国务院批准的清理检查方案 此次对增减挂钩试点开展清理检查 胡存智透露 其中 对国土资源部批准的增减挂钩试点 将从挂钩周转指标管理 尊重农 民权益等方面进行全面清查和总结规范 对存在的问题逐一排查到位 重点对片面追求建 设用地指标 不顾条件大拆大建 强迫农民上楼 不合理分配资金等行为进行严肃整改 贠小苏认为 这些问题的出现 也与我们自身监管跟不上 改革跟不上有关系 5 月对清理检查进行抽查 就城乡建设增减挂钩中存在的问题 贠小苏说 从国土资源部掌握的情况看 近年来 确 有一些省份未经批准 没有挂钩周转指标就擅自开展建设用地置换和复垦周转 有的还以 省政府名义出台文件 鼓励开展建设用地置换 扩大城镇建设用地 对于一些地区非经国家批准 私自进行的试点 贠小苏表示 清理检查方案明确的态度 是 一律叫停 对在国土部批准的增减挂钩试点之外 以各种名义开展城乡建设用地置换 调整使用 的行为进行全面清理检查 对不符合国发 47 号文件规定 涉及建设用地置换 复垦土地周 转等的地方政策文件和相关规定一律予以废止 对在试点外进行建设用地置换和复垦土地 周转的 一律停止实施 进行整顿规范 贠小苏说 清理检查将坚决落实增减挂钩试点必须 坚持局部试点 封闭运行 规范管理 结果可控的要求 严防出现新的 搭车 行为 严禁 侵犯农民合法权益 胡存智表示 国土资源部已经成立清理检查工作办公室 负责清理检查的具体组织工作 8 部门将在今年 5 月对清理检查工作进行抽查 对未按要求进行自查清理和整改不到位的 胡存智说 要限期整改 限期整改期间暂停下 达挂钩周转指标 贠小苏表示 在清查肃整的同时 要制定和落实进一步加强增减挂钩试点监管的措施 以 扭转增减挂钩试点中的各种错误倾向和做法 城乡土地城乡土地 增减挂钩增减挂钩 的探索及思考的探索及思考 随着经济的发展 城镇化进程的加快 近些年来 我国城镇发展土地压力 越来越大 而另一方面 虽然每年有近 1500 万人口从农村转移出来 但农村 建设用地却没有相应地减下来 存在 人减房空 的空心化状况 针对城乡建设用地之间的严重 失衡 上世纪 90 年代末期 一些地方 相应采取了优地置换 周转 土地治理等办法 盘活存量建设用地 破解城镇 和工业园区建设用地突出的难题 2004 年 10 月 国务院 关于深化改革土地管理的决定 明确 鼓励农 村建设用地整理 城镇建设用地增加要与农村用地减少相挂钩 正式搭起了 城乡之间建设用地统筹的平台 但在实践中 旨在盘活存量土地 强化集约用 地的 城乡用地增减挂钩 在国家严格建设用地指标控制和用途管制的背景 下 被一些地方当作是扩张城市建设用地规模的可乘之机 一些地方擅自扩大城乡建设用地增减挂钩试点的范围 甚至违背农民意愿 强拆强建 大肆圈占农村集体土地 换取城镇建设用地的指标 另一方面 给 予腾退土地的农民的补偿 不但标准偏低 而且未按政策所要求的将挂钩所产 生的收益主要用于农业和农村发展 将 城乡用地增减挂钩 简单地等同于增 加城市建设用地指标 将宅基地 廉价 城市化 不但背离了政策初衷 而且 助长了城市建设用地的粗放 原本统筹城乡建设用地的 增减挂钩 为何走向了对农村集体土地的 大 肆圈占 如何才能公平有效地统筹正在 失衡 的城乡用地 瞭望 新闻 周刊采访了中国科学院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主 任刘彦随研究员 亟待整治的 空心化 我们在山东一个典型的村 赵庄做了一个深入的研究 用 1960 年代 的航拍和最近做的一个片子 作了一个比对分析 40 年 这个村的规模扩展 了 3 倍 占了 270 亩的耕地 这个村目前有 295 户人 其中有 111 户是废弃闲 置的 占到了 38 刘彦随以赵庄为例 无论是人口还是居住地 今天的村 庄已经不同往昔 而城乡建设用地的失衡正源自于此 目前 我国有 2 3 亿的农民工 去年有 1670 万的农民工进城 如果按照 2020 年达到 60 的城市化率来看 届时有 5 8 亿左右的农民生活在农村 这一 数字在 1995 年的时候为 8 6 亿 这就意味着到 2020 年乡村的人口要减少 2 8 亿 3 亿的规模 随着人口的转移 节余的地会闲置出来 刘彦随认为 特 别是以宅基地和废弃地为主要特点的农村 空心化 问题将会愈演愈烈 在他看来 随着城乡转型发展 农村人口非农化及快速城镇化 以村庄土 地废弃闲置为主要特征的农村 空心化 问题 正成为推进新农村建设的重大 障碍 刘彦随以在山东禹城典型村庄调研结果为据 认为目前农村空心化正处 于上升发展期 宅基地建设 外扩内空 宅基地利用 人走屋空 均呈加剧 趋势 而且 刘彦随表示 不仅是山东禹城市所在的黄淮海平原 东北地区 长江中下游平原 四川盆地等重点农区 既是耕地集中分布区和粮食基地区 也是人口相对集聚区和农村发展问题凸显区 农村空心化也都呈现加速发展趋 势 农村 空心化 正成为当前新农村建设的主要障碍因素 在他看来 农民建房乱占耕地 建新不拆旧 若不能加以有效调控 将会愈演愈烈 而 对空心化村庄整治 作为一项既 节流 又 开源 的系统工程 是推进新农 村建设的基本前提 以禹城市伦镇牌子村为例 刘彦随说 经深入调查发现 村庄废弃闲置地 人均 1 亩多 在总的比例中 废弃地接近 1 4 闲置地近 1 3 基于典型村庄 调查的整治增地潜力为 54 也就是多一半的占地是可以挖掘的潜力 这还是 按目前的农村人口和农民居住意愿估计的 若考虑未来仍有部分农民要非农化 转移和按照二三层楼来建房 其远景潜力还会更大 正是在这个意义上 刘彦随认为 农村土地整治恰逢其时 是适时补充耕 地和提升土地产能的重要手段 在我国 将土地整治与农村发展 特别是与新 农村建设相结合 是保障发展 保护耕地 统筹城乡土地配置的重大战略 但刘彦随提醒 不能操之过急 现在有的地方是以建设用地挂钩为目标 或者为追求建设用地指标 大力推进大拆大建 其实这里面有一个隐患 你 现在对农村的大拆大建 现在一万的农民你按照一万来进行新村安置的 但是 这些农民还要继续城镇化 过五年 十年还要有相当的人口要转移出去 这个 背景下面又带来新的 空心化 的问题 而另一个值得警惕的倾向是 在国家严格建设用地指标控制和用途管制的 背景下 一些地方以农村土地整治为由头 把 城乡用地增减挂钩 看作可乘 之机 在实践中暴露出一系列问题 一是盲目投资建设 片面追求增加城镇建设用地指标 擅自开展城乡建设 用地增减挂钩试点或扩大试点范围 擅自扩大挂钩周转指标规模 二是追求土 地财政 违背农民意愿强拆强建 大肆圈占农村集体土地 三是把 城乡用地 增减挂钩 片面理解为建设用地结构调整 热衷于整治区位条件较好 增值潜 力较大的村庄 而不愿整治废弃多年的 空心村 四是把 城乡用地增减挂 钩 简单地理解为整治增地工程 一味追求腾退村庄用地 建设安置高楼 很 少考虑生产便民 生活利民因素 这些问题的滋生和蔓延 严重背离了 城乡增减挂钩 的政策初衷和农 村土地整治的战略本意 应予以坚决遏制 刘彦随认为 农村土地潜力巨大 在刘彦随看来 我国正处在农村 空心化 快速上升期 土地供需矛盾的 凸显期 保障耕地红线的跨越期 统筹城乡发展的转型期和扩内需保增长的机 遇期 应该大力推动对空心化村庄的整治 并将之上升为国家保障耕地红线 推进新农村建设和统筹城乡发展的中长期战略 适时 持续地推进 他认为 农村土地整治是当前破解农村发展与矛盾的重要突破口 首先 从当前来看 推进农村土地整治是扩大农村内需 促进农村土地流转和提高土 地价值的重要途径 其次 从长远来看 开展农村土地整治是推进新农村建设 和统筹城乡发展的重要举措 更远一点讲 也是逐步消除城乡二元结构 破除 经济发展当中结构性矛盾一个重要的平台 我觉得土地是诸多矛盾和问题之源 我们的农村要发展 城乡要统筹 突破点在于土地 那么核心的在什么地方 我认为在土地整理 刘彦随解释 说 十一五 以来 国家相继出台了十多项地域性规划 这些区域的发展 我觉得本身就要率先推进城乡土地一体化的配置 前提就需要推进农村土地的 综合整治 而且 在其看来 相比城乡规划 农村土地整治聚焦到了我国城镇化和新 农村建设双轮驱动 构建城乡经济一体化的大局 具有面向保护耕地 面向新 农村建设 面向城乡挂钩三位一体的目标 对农民增效 农村增收 农村土地 增值意义重大 2008 年以来 我们中科院项目组对村庄整治进行了调研 对 120 个典型 村 45000 宗地进行了跟踪调查 发现通过废弃土地的整治可以实现村庄的挖 潜潜力 46 到 54 可以净增耕地 13 到 15 刘彦随表示 这只是基本的一 个情况 我觉得农村土地整治如果我们能够持续地推进下去的话 可以说在 农村会掀起一个新的土地革命 刘彦随认为 首先 农村土地整治还田 有利于改善农民的生产环境 通 过农村整治新增耕地 可以调整优化城乡关系 解决土地流转和农业