我国城市防灾规划编制方法研究

我国城市防灾规划编制方法研究 孟 强 作者简介 合肥经济设计开发区规划院 国家注册城市规划师 1 我国城市防灾规划编制方法的现状问题 1 1 灾种偏少 目前 我国大部分城市在编制城市防灾规划时 对灾种主要的分类是以我国建设部通 过的 建筑技术政策纲要 为依据 分为 地震 火灾 洪灾 风灾 地质破坏 以及战 争带来的威胁 而对于其他灾害 如恐怖袭击 传染病 恶劣天气 生命线系统灾害 城 市地下空间灾害等 多数城市都没有涉及到 由于对这些灾种事先没有制定相应的预防措 施 因此一旦灾害发生 必然会造成严重的后果 1 2 手段单一 现存问题中 一是对公共政策重视不够 二是新技术应用缓慢 新版 城市规划编制 办法 中明确指出 城市规划是政府调控城市空间资源 指导城乡发展与建设 维护社会 公平 保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一 目前 我国大部分城市总体规划中 防灾规划的措施大多为工程性措施 如防洪工程 消防工程 人防工程 抗震工程等 而 对防灾管理系统 信息情报系统 物资保障系统 居民教育培训系统等非工程性措施则很 少涉及 即使有 也非常简单 空泛 缺乏实质性 可操作性的内容 这不符合城市规划 转向公共政策的大趋势 在新技术应用方面 我国整体上比较落后 特别是在对遥感技术 和计算机网络的应用层面 技术落后直接导致规划编制时分析方法和分析工具不够科学 进而针对我国目前城市防灾规划编制中存在的灾种偏少 手段单一 缺乏评估内容 缺乏 协调机制的问题 城市综合防灾规划应实现统一部署 相互协调 综合评估 定期反馈 及时更新 其编制内容应包括现状研究 总体目标系统 支持系统 风险评估系统和各单 灾种规划 其编制流程为 现状研究 风险评估 规划对策 实施更新 影 响规划的科学性 这就导致当新问题出现时 现有的技术手段无法及时应对 缺乏相应的 科学合理的规划对策 1 3 缺乏评估内容 评估包括城市防灾能力评估 各种灾害的风险评估 防灾工程措施的经济性评估等 几乎所有的防灾规划都缺乏规划评估的内容 而规划评估是制定规划决策的依据和基础 只有进行相应的规划评估 规划决策才更具有科学性和可操作性 1 4 缺乏协调机制 我国的灾害管理体制采取的是政府统一领导 上下分级管理 部门分工负责 以地方 为主 中央为辅的模式 这种 单灾种管理 的模式 必然造成各个专业 部门各自为政 权利分散 效率低下 一旦多种灾害同时发生或引起次生灾害 就将出现多头管理的混乱 局面 对此 通常情况是成立由市领导挂帅的临时指挥部 但这毕竟不是长久之计 不利 于综合防灾体制的长效建设 2 城市综合防灾规划的概念 2006 年 4 月 1 日开始实施的新版 城市规划编制办法 对防灾问题做出了新的规定 其显著特点有两个 一是强调 综合防灾 二是提出 公共安全 的概念 这样 城市防 灾规划的内涵得到很大扩展 无论在灾种分类上 还是在指导思想 编制内容 编制流程 上都产生了很大的变化 笔者认为 城市综合防灾规划是抵御 减轻各种灾害对城市 居民生命财产造成危害的各种政策性措施和工程性措施 其最大的特点就是 综合性 即 统一部署 相互协调 综合评估 定期反馈 及时更新 具体体现在 其规划区范围应 该与城市总体规划的规划区范围相一致 对城市规划区范围内所有灾种进行统一考虑和 等级评价 重视灾前预防 对灾中应急和灾后重建的衔接工作进行周密的安排 各单 灾种规划相互协调和衔接 与城市总体规划中的其他专项规划相互协调 对城市规划 区范围内各级行政区的防灾工作及城市规划区本身与周边地区的防灾互助提出要求等 3 城市综合防灾规划的编制内容 针对我国城市防灾规划编制方法的现状 笔者认为城市综合防灾规划应包括以下五个 基本组成部分 1 城市防灾能力评估 在制定综合防灾规划前 必须清楚城市目前所拥有的防灾资源 防灾工作中存在的问题 只有这样 才可能对症下药 制定切实可行的规划 我国目前的 城市防灾规划虽然也分析防灾工作中存在的问题 但是广度和深度仍很不够 因此需要把 城市政府的防灾资源与限制条件逐一列出进行研究 分析 2 总体目标系统 目前 我国城市防灾规划中的目标要么过于宽泛 笼统 如 尽最 大可能减少人民生命和财产损失 要么过于具体 如 在几年内 建造多少公里的防洪大 堤 等 视野狭窄 未能从多专业 多角度来看问题 防灾规划的实施涉及多个部门 多 个方面 例如 加强各个部门之间的相互协调 这是管理问题 提高居民防灾能力 这是 社会问题 节省防灾工程措施的投资 这是经济问题 减少防灾工程对生态环境的不利影 响 这是环境问题等 只有从多个不同角度来研究防灾问题 才有可能取得较好的防灾效 果 此为 多目标 3 风险评估系统 我国目前城市防灾规划中涉及的灾种较少 基本上只涉及地震 洪 灾 火灾和空袭四种主要灾害 为此 笔者在编制内容框架图中提出了 17 个大类的灾种 并根据需要对增加的灾种进行了分类 不同的灾害对不同城市的威胁程度也不同 各城市 所采取的相应的规划措施也不同 因此可以根据重大性 延迟性 破坏性 影响区域 频 率 可能性 易损性 社区优先性这 8 个因素 将不同灾种分成高风险 中风险 低风险 三类 这一环节体现了 多风险 的特点 针对不同风险程度的灾害制定不同等级的对策 可方便管理和节省投资 4 支持系统 支持系统是规划实施的重要支撑 我国目前的城市防灾规划中没有或很 少考虑这些内容 导致规划的可操作性下降 规划如何操作实施 需要规划编制者认真研 究 制订科学严密的实施计划 保证规划能落到实处 并能够发挥应有的作用 支持系统 包括的 10 项内容表明 对灾前 灾中 灾后的工作需要整体考虑 统一安排 这个环节 体现了规划对策的 多手段 5 单灾种规划 单灾种规划是城市综合防灾规划的核心内容 灾种的广泛性在相当程 度上体现了规划的综合性 多灾种 既包括自然灾害 也包括人为灾害 由于我国近年来 各种人为灾害接连发生 给人民生命和财产造成了重大损失 因此为把损失降低到最小 需要对各种主要的人为灾害采取一定的规划措施 4 城市综合防灾规划的编制流程 4 1 第一阶段 现状研究 现状研究的步骤是 首先分析城市现状灾情 其次提出城市在防灾工作中现存的问题 最后设定城市综合防灾规划的总体目标 具体工作要点如下 成立规划编制工作组 访问 场地和踏勘区域环境 准备基本底图 分析区域与城市的相关性 城市交通条件 城市避 难场所的布局 现有的基础设施 城市危险品储藏设施布局 环境污染源布局 城市防灾 管理制度 现有的法规框架 政策影响 城市经济条件 编制本规划的费用等问题 在第 一阶段结束时 需要完成 城市防灾能力评估报告 并构建城市综合防灾规划的总体目标 体系 总结前期的工作 划定下一阶段的工作范围 4 2 第二阶段 风险评估 1 灾种确定 对该城市历史上曾经发生过的灾害事件做一个简单的统计 并根据灾害 类型 发生的可能性 强度 潜在的影响等因素 分别对各灾种进行打分 然后综合评估 分析各个灾种总分的情况 并确定规划需要考虑的灾害种类 2 确定风险评估因子 在分析每种灾害的风险时 需要考虑 个评估因子 重大性 延 迟性 破坏性 影响区域 频率 可能性 易损性 社区优先性 3 风险等级划分 根据上面 个评估因子分别对各个灾种进行评分 然后把各灾种按 照分值高低进行排序 从而得出高 中 低风险程度的灾害类别 对各个灾种的风险程度 进行划分 体现了编制城市综合防灾规划的 多风险 的特点 规划可以根据不同灾害的 不同风险等级 制定不同的对策 以增加对策的针对性 节省防灾工程投资 提高经济性 4 灾害预测 灾害预测是指大致预测 5 年 10 年 20 年以内可能发生的灾害的种类 地点 规模和等级 以作为制定规划对策的参考依据 这是一个相当重要的环节 需要规 划编制部门和专业部门的共同协作 以尽可能准确地进行灾前预测 使综合防灾规划能对 灾害进行有效预测和进行应急救援 5 易损性评估 确定各种财产的类型后对潜在损失进行预测 并就各种关键的设施拟 出一份清单 包括设施的地理位置和预测的替代价值 总的潜在损失可以通过计算位于灾 害区域内的设施的替代价值得出 4 3 第三阶段 规划对策 规划对策的编制步骤是 首先 初步确定各单灾种的规划措施 包括工程性措施和非 工程性措施 其次 对规划措施进行评估 包括投资经济性评估 生态环境影响评估 历 史文化遗产保护影响评估等 再次 确定各单灾种规划措施的优先性 最后 制定各个防 灾计划项目的实施与管理措施 城市综合防灾规划的规划对策还包括 防灾工程设施的改 进 防灾法令的加强 新规章的制定 专业防灾队伍的建立 金融保障措施的完善 技术 信息网络的建立 防灾专家系统的建立 以及公众防灾教育与培训等 在本阶段 城市综 合防灾规划也体现了 多评估 的特点 即需要对规划对策进行一系列的评估 例如 对 各种防灾措施的投资经济性评估 对各种防灾措施的生态环境影响性评估 各种防灾措施 对历史文化遗产造成的影响性评估等 4 4 第四阶段 实施更新 1 确定和分析防灾措施 在规划中列出的每项防灾计划都包括以下内容 计划名称 目标描述 费用数额 资金来源 日程安排和负责部门等 2 确定防灾计划的优先次序 新的防灾计划需要区分出优先次序 其原因如下 第一 部门机构已经在实施现有的防灾计划 新的计划应被有效地加入到现有的计划中 以确保 计划的连续性 第二 新的计划还需要一定的资金作保障 3 做好防灾计划的实施和管理 每个防灾项目计划都需要有明确的防灾机构负责实施 同时 使这些防灾机构结合已有和潜在的资源 明确已有的或正在进行的防灾计划的实施 时间框架 资金来源 城市规划部门负责监督规划的实施情况 进行相关资料的汇总和信 息反馈 除了确保单个部门按计划实施防灾行动外 还需汇总每年的规划实施情况 以备 规划更新所用 城市综合防灾规划的更新周期要与城市总体规划的一致 4 制定将城市综合防灾规划并入已有规划的机制 由于城市综合防灾规划必须与其他 规划相协调 尤其是城市道路交通规划 城市用地布局 公共服务设施规划 市政设施规 划及绿地系统规划等 因此将其与其他已有的规划相整合便显得相当重要 事实上 城市 综合防灾规划能够为土地利用规划和其他主要的公众决策提供依据 在其包含的 17 种灾害 中 很多灾害必须同灾中的应急预案和灾后的重建规划相结合 城市综合防灾规划必须明 确灾害的种类及它们的威胁性和潜在的破坏力 而灾中的应急预案则必须明确每个部门在 应急和重建时的角色和任务 并做好灾后组织重建的准备工作 另外 规划管理方面还应 包括一个反馈环节 保证本规划中可应用的部分能被整合到其他规划当中 在年度检查中 城市防灾规划编制部门必须首先确认城市综合防灾规划中的要素能被加入到其他相关规划 中 然后才能将城市防灾规划转交给相关部门进行评估和考察