新形势下我国行业协会和同业公会问题研究概要

新形势下我国行业协会和同业公会问题研究新形势下我国行业协会和同业公会问题研究 兼论行业性中介组织与统战工作的关系 市工商业联合会 改革开放以来 我国的所有制结构由单一的公有制经济向以公有制为主体 多种所有 制经济共同发展的混合经济过渡 社会经济组织结构也由原来简单的政府 企业的二元 结构向政府 中介组织 企业的复杂多元的链式结构延伸 我国经济和社会结构的这 种深刻变化 给新时期的统一战线工作带来了新问题 提出了新要求 赋予了新任务 随 着我国加入世界贸易组织和社会主义市场经济体制的逐步完善 行业协会 同业公会作为 市场中介组织在经济活动中的重要作用日渐突出 研究当前我国行业协会和同业公会的现 状及存在问题 考察其在沟通经济基础和上层建筑关系中的影响与作用 对于完善社会主 义市场经济 建设中国特色的社会主义具有重要的意义 同时 探索在这一新的领域开展 统战工作的重点 途径和方法 也是统一战线工作坚持与时俱进 促进经济和社会协调发 展的重要体现 一 我国行业协会和同业公会的发展概况及主要特点 行业协会和同业公会是商品经济发展到一定阶段后 同行业企业出于避免盲目竞争 谋求共同发展 维护整体利益和市场秩序的需要 自发和自愿依法组织起来 经政府批准 成立的法人社团 是市场经济条件下沟通政府与企业 企业与企业 企业与社会相互之间 联系的重要纽带 承担着制定行业规划和行业标准 组织行业检查和评比 协调和处理同 行业企业纠纷 开展行业自律等职能 是发挥市场机制在资源配置中的基础性作用 实现 资源优化配置不可缺少的重要环节 在利益主体多元化的社会结构中 它还是企业所有者 经营者这一特定利益群体的代表 世界上第一个现代意义的商会是以西欧行会制度形式出现的 于 1599 年成立并在 1650 年获得书面特许的法国马赛商会 此后 英国 荷兰 德国 意大利 加拿大 美国 日本等资本主义商品经济比较发达的国家 都根据本国国情创立了与之相适应的商会或工 商会组织 行业协会 同业公会与商会都是市场中介组织 具有共同的性质 其主要的区 别在于 前者为行业性组织 即 条条 后者为地域性组织 即 块块 因此 有时行 业协会和同业公会也称商会 我国的商会组织因近代工商业的不发达而出现较晚 1902 年成立的上海商业会议公所 是近代中国最早的商会 同年还有张之洞在汉口创办的汉口商业会议所和袁世凯创办的天 津商务公所等 1903 年清政府商部制定了 商会简明章程 1912 年成立了中华全国商会 联合会 成为当时中国的总商会 1914 年中华民国政府颁布了 商会法 1918 年颁布了 工商同业公会规则 1928 年颁布了 工商同业公会法 至中华人民共和国成立之前 全国各大中城市一般都有商会 同业公会组织 如解放初期在上海有 270 多个同业公会 北京有 130 多个同业公会等 1953 年在改建中国旧商会的基础上成立了中华全国工商业联 合会 成为党和政府联系工商经济界的社会团体 同时也是当时在经济领域开展统战工作 的重要渠道 此前各地大多陆续成立了地方性的工商联组织 当地的同业公会均纳入工商 联系统 从独立的社会团体变为工商联领导下的专业性组织 其组织形式和社会地位有所 弱化 但在社会主义改造完成之前 各地同业公会一直在经济领域中发挥着制定行规行约 组织行检行评 平抑物价 评议税收 组织城乡物资交流等重要作用 随着社会主义改造 的完成和计划经济体制的确立 政府对生产经营活动实行部门管理并直接经营企业 同业 公会的职能因被政府专业经济管理部门取代而退出了历史舞台 改革开放以来 随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨 为适应 小政府 大社会 的改革趋势 政府对企业从直接经营转为管理和服务 需要相应的中 介组织即行业协会作为承担政府原有职能的受体 同时 市场的发育和所有制结构的变化 使很多企业的经营范围突破了过去按部门管理行业的限制 出现了大量无上级主管部门的 企业 经济体制的深刻变化产生了对各类行业协会和同业公会的客观需要 在政府转制和 企业需求的共同作用下 新的行业性中介组织应运而生 适应改革开放和市场经济体制发育而陆续出现的行业协会和同业公会都是行业性中介 组织 只是在发展的不同阶段 不同地区具有不同的名称 二者并无本质区别 为便于论 述 本文把依托政府经济管理部门 自上而下组建成立 经社团管理部门登记注册 尚带 有原计划经济体制痕迹的行业性中介组织称为 行业协会 将同行业企业自下而上组成 充分体现出领导自选 人员自聘 经费自筹 会务自理的民间社团本色 主要由非公有制 企业或无主管上级的民营企业组成的行业性中介组织称为 同业公会 目前我国的行业性中介组织有如下特点 从地域分布看 经济越发达的地区 行业性中介组织的自发性越强 群众性越广泛 这些地区多数行业性中介组织因主要依靠企业自愿组成 基本上体现了自律管理 自我服 务 可切实代表会员利益 会员参与热情高 在提供为会员所需服务的基础上 也能收取 会费 不足之处是经费时常短缺 常常要靠大企业赞助支持 因而易被某些大企业利用或 左右 日常活动的开展也比较困难 特别是没有适当的主管单位而不能依法注册 活动领 域和方式都受到限制 从行业分布看 越是传统的行业 由计划经济体制下政府机构 翻牌 而来的协会越 多 旧体制的色彩越浓 这些行业协会因具有官方身份或背景 带有一定强制性的行政职 能 如核发许可证 产业证 出具年检证明 参与行业规划 行业标准的制定 组织行业 评比和行业检查等 因此会费收入较为稳定 有可靠 持久的经济基础 便于开展各类活 动 不足之处是易滋生官僚作风 受权力部门控制 工作方式主要是依托行政手段 难以 真正代表会员特别是中小企业的利益 会员的认同感 向心力较差 从职能作用看 据对北京市部分行业协会的问卷调查显示 近几年各类行业性中介组 织在北京市社会经济发展中发挥的作用主要表现在以下方面 一是协助政府开展行业管理 等工作 主要是参与制定行业发展规划 进行行业统计 制定行业标准 组织企业参加政 府主办的对外交流 招商引资 经贸合作等 二是开展面向会员企业的服务 主要是组织 会员企业进行有关政策法规的培训 咨询活动等 三是通过组织行业评优 开展行业技能 比赛等活动 帮助企业提高素质 促进行业的不断发展 四是代表和维护会员合法权益 集中和反映会员的正当要求等 总的说来 行业协会和同业公会尽管背景不同 它们对建 立和完善市场经济体制 推动经济发展正发挥着越来越重要的作用 近几年来 随着市场 经济的不断发育 一些遵循市场规律 与政府和企业的关系处理较好 自身定位准确的行 业协会 在协助政府部门进行行业管理的同时 积极探索并逐步加强了为会员服务的职能 如上海市医药行业协会近年来由于从政府有关部门那里获得了对新建医药企业行业准入的 前期咨询 药品的定价与调价 全市医药行业的统计 参与行业规划的制定等项职权 协 会得到很大发展 会员数量已由 1987 年成立之初的 69 家 发展到了 190 家 对全市医药 行业制药工业企业的覆盖率达到 95 以上 一些成立比较早的行业协会 已经初步实现了 从行政性行业组织向社会性行业组织的转变 会员成分已经由国有企业占主体逐步发展到 私营 个体及股份制等无行政主管的企业占主体 会员的行业覆盖面也在逐步扩大 在行 业协会随着政府转变职能 实现政社分离 逐步走向规范的同时 一些自发形成的同业公 会组织也开始出现 并有加速发展的趋势 这些由企业自发成立 与国际惯例较为接近 没有政府背景 不依靠行政权力而能发挥中介组织功能的同业公会 如温州的打火机协会 服装商会等 在处理国际贸易争端 维护行业利益 开展行业自律等方面 起到了政府部 门难以发挥的作用 二 当前我国行业协会和同业公会发展中面临的主要问题 在充分肯定改革开放以来出现的行业性中介组织的积极作用时 我们更应看到 从整 体上看 目前行业协会和同业公会不论在数量上 还是质量上 都存在着诸多问题 迟滞 了市场化进程 问题和原因主要表现在 1 政府转变职能滞后 制约了行业性中介组织的发展 在计划经济体制下 企业是政 府的附属物 无需商会 协会的存在 在体制转轨时期 尽管在改革方向上明确了 许多 政府部门不该管 管不好 管不了的事 完全可以交给民间商会等人民团体去办 但在操 作实践中 由于 交与不交 早交晚交 交多交少 的主动权在政府 因此政府转变职能 是使企业成为无主管的市场主体 从而产生对民间社团需求的基本前提 并以此为基础 才能形成政府 中介 企业相辅相成的市场体制框架 政府部门既是改革的领导者 又是改革的对象 从计划体制下的 万能政府 向有限政府转变 涉及大量部门利益 权 力的调整 而政府职能转变和发挥行业协会 同业公会作用 二者互为因果 目前政府在 微观经济领域内仍发挥着重要作用的情况下 行业性中介组织的建设很难真正摆上日程 2 行政依附性强 行业代表性差 且组织林立 时有扯皮现象发生 由于多种所有制 经济共同发展的局面刚刚形成 因此 一方面自上而下成立的行业协会的会员目前主要还 是原专业经济管理部门下属的国有企业 与在体制外成长起来的多种所有制企业联系较为 薄弱 开展工作时依靠主管机关赋予职能 民间性 自律性 服务性 平等性较差 另一 方面自下而上成立起来的同业公会数量很少 范围有限 会员在该行业中所占的比例以及 经济实力等 都缺乏行业代表性 在一些以非公有制企业为主的新兴行业中 行业标准的 制定和各种行业自律性评议等 均需依靠能够代表行业发展前景 维护行业利益 反映业 内人士要求的行业组织的参与 但目前新兴行业中的同业公会尚缺乏应有的号召力和凝聚 力 加之所有制分割 地区分割 部门分割等现象的存在 行业性中介组织在发展中存在 着重复设立 层次偏多 相互交叉 缺乏统筹协调等问题 造成企业多头入会 无所适从 主管部门也容易因为既得利益而有时争抢 有时推诿 如在 非典 流行期间 为阻止 非典 的传播 中国烹饪协会和中国饭店协会分别发布了 分餐制经营服务规范 和 餐饮业分餐制设施条件与服务规范 因 政出多门 两个协会对分餐制的标准不同 要求不一 又难以协调解决 在企业中引起了混乱 致使 分餐制 无法实行而不了了之 3 自身机制 管理体制与市场化趋势的要求不相适应 从自身机制看 目前绝大多数 行业协会是体制内生成的 即由政府经济管理部门转制或由其直接组建产生 形成政会不 分 会企不分 许多行业协会是政府机构改革 人员分流的产物 自治色彩淡而政府主导 性色彩浓 据对北京市现有 148 个全市性行业协会的调查 行业协会会长 秘书长等在原 系统担任过领导职务的占绝大多数 部分行业协会成立的主要目的就是为了安置离退休的 领导和解决机关的分流人员 甚至部分协会办事机构成为与政府相关机构合署办公的 二 政府 从管理体制上看 目前仍延续对行业性中介组织实行社团登记和业务主管双重管理 的体制 这就使得在市场经济的发展中已经出现并将继续出现的大量无主管上级的民营企 业和许多新兴行业 因无法在原体制内找到合适的主管部门 而不能使同业公会在现行管 理体制下获准登记成为独立的社团法人 据对杭州市的调查 许多体制内生成的 自上而 下组建的行业协会大多名存实亡 而民间自发形成的适应市场需要 有着强大活力的 143 家同业公会 仅有 5 家在民政部门获准注册登记 有名无实和有实无名这两种矛盾现象并 存 目前在各地有一定的普遍性 4 行业性中介组织无法可依的现象亟待解决 行业性中介组织尽管有了 20 年的发展 但迄今没有专门法律法规对其性质 地位 作用 机构 职能等进行全面明确的定位 在 政策层面上也缺乏有效的指导和支持 行业协会建设既有重复又有空白 一方面 各个系 统从自己工作需要 甚至从自身利益出发创办行业协会 由于国家对于不同级别地区间的 同类行业协会的关系并未明确 造成重复设立 职能交叉 同行业的行业协会在不同的委 办分别设有 因企业的所有制不同又有不同的组织 省市一级有 地市一级也有等等 这 种按部门 地区 所有制和行政级别而设立的行业协会自成体系 小而分散 人为地分割 了统一的市场 另一方面 协会建设中行业分布不平衡 留有相当的空白 如北京市的行 业协会大部分是按照原来传统行业格局设置 行业协会主要集中在工业 商业和建筑行业 等传统产业 而一些新兴产业和高技术领域的行业协会则较少 尽管各级领导和有关部门 已经开始意识到中介组织的作用 发现了现有各类行业协会 同业公会存在的问题 但由 于我国尚未出台 商会与行业协会法 也未颁布相应的地方性法规 因此很难从根本上解 决其性质 地位 职能 体制等问题 也难以对现有行业性组织加以清理 规范和有效整 合 5 自身性质在理论与实际上存在矛盾 造成运行中的种种困难 在发达国家和地区 行业协会的领导由民主选举产生 大多由在行业内有威望的企业主担任 专职工作人员是 社会招聘的 活动经费的主要来源是会员交纳的会费和从事咨询 培训等有偿服务获得的 收入及骨干会员的赞助 对此 我们在理论上是认同的 而实际情况与之差距很大 在人 员构成上 由政府机关改制产生的协会领导多为原政府部门领导 带有比照原行政级别的 安置性质 由业务主管部门组建的协会 领导大都由政府部门推荐或任命 多为行政干部 而非企业所有者或经营者 领导层普遍存在年龄结构老化 自身水平有限 很难适应行业 管理要求等问题 协会专职工作人员素质与协会应发挥的作用也极不相称 目前行业协会 大多未建立合理的人员录用 考核 培训 晋升 淘汰和退休机制 更没有形成一套完善 的员工待遇 福利制度 社会保障问题也没有解决 这些方面的缺陷 使得协会对所需人 才缺乏足够的吸引力 造成人才缺乏 专业性不强 整体素质偏低 且现有人员也缺乏专 业化培训 客观上难以胜任工作和承接政府转换职能后的行业管理重任 直接影响到服务 质量与健康持续发展 在经费筹措上 由于会员企业的认同感差 协会能提供的有效服务 又很有限 目前一些有政府背景的协会还需靠主管部门有限的资助生存 而缺乏相应资助 的协会更面临着生存问题 自下而上组建的同业公会 又往往由于没有主管部门难以获准 社团登记 不具备社团法人身份 即使会员愿意交纳会费或给予赞助 也无合法的财务手 续收取 现行业协会和同业公会没有形成有效的会费交纳和催收制度 会员欠费现象普遍 存在 此外 现会费标准由政府限定 如北京市的会费标准为 300 元至 2000 元 这样的标 准 使行业协会和同业公会即使足额收取会费也难以维持正常运转和日常开支 调查显示 北京市的行业协会年收入一般在 2 10 万元之间 由于缺乏充足的经费 限制了服务活动 的开展 使自身陷入了 经费不足 服务质量不高 声誉低 会员少 经费筹集 难 的恶性循环 三 加强我国行业协会和同业公会建设的几点建议 我国已经成为世界贸易组织的正式成员 遵循世贸组织的基本规则 既是我国政府的 庄重承诺和工商经济界的责任和义务 也与党的十六大提出的 完善社会主义市场经济体 制 健全现代市场体系 全面提高对外开放水平 等战略目标相一致 按照市场经济 的客观规律和国际经济交往的实际需要 完善我国的行业协会 同业公会组织 是在入世 机遇与挑战的新形势下亟需采取的应对措施 1 明确整顿 规范行业协会和培育 引导同业公会的改革思路 一是行业性市场中介 组织的建立 应具有一定的群众基础 不能由政府包办或主办 而应由同行业企业自发形 成 二是行业性中介组织不仅承担政府转移出的 社会服务职能 更重要的是承担行业自 律的管理职能 以 内行管行内 的自律代替依托行政手段的管理 如制定行业标准和行 业规划 开展行业统计和行业培训 组织行业检查和评比 在熟悉和掌握世贸组织规则的 基础上 对外以民间社团身份代表和维护行业利益 等等 三是政府承担的各项管理职能 不是简单地以 委托 或 授权 的方式 转移 给在原体制内自上而下成立起来的行业 协会 应避免行业性中介组织在政府机构改革 转变职能后成为经授权代行政府职能的 二政府 2 改革社团管理体制 适应新兴行业不断出现的新情况 适应众多 边缘 行业存在 交叉 行业划分越来越细且边界越来越模糊的新特点 适应无主管上级的民营企业大量出 现以及国有企业改制后成为独立的市场主体的新形势 建议以试点方式探索改革行政归口 管理行业类中介组织的现行体制 现有行业协会应在与主管部门彻底脱钩的基础上 加以 改造和整合 成为以企业为主体 以 四自 为原则 恢复民间社团本色 社团管理部门 应把无上级主管的同业公会纳入登记 年审范围 降低准入门槛 使其在发展中规范 社 团管理部门要通过年检等方式加强管理 既保证民间社团依法活动 又不干预其内部事务 管理 3 突破地区 部门及所有制界线 对现有行业性中介组织进行整合 按照市场经济规 律 行业管理特别是对中小企业为主的行业管理 不宜以行政隶属关系划分 不宜以所有 制形式划分 更不可能都由政府出面来做 目前由于行业协会和专业总公司之间关系密切 二者的人员主体大多为政府部门的公务员 其经济利益也与国有资产有密切联系 因此产 权不清 责任关系也不清 这一点与民营企业自发组成的同业公会有根本区别 行业协会 的主要问题是改革 关键是要处理好与政府主管部门的关系 处理好与专业总公司之间的 关系 同业公会的主要问题是规范 要将其有序地纳入到社团登记 年检的管理活动中 不应再任其自生自灭 建议在打破各种界限进行整合的过程中 要不带偏见 不带框框地 从实际出发 既可以行业协会为基干改造成包容本行业各部门 各种所有制企业的民间社 团 也可以同业公会为基干加以改造 4 及时把行业协会的立法提上日程 行业性中介组织要具有社会权威性 就必须有法 律的保障 行业协会 同业公会的职能和任务如果没有法律的承认 那就只是会员间 约 法三章 没有社会约束 行业协会 同业公会发挥职能和作用 不应该靠与政府部门抢跑 道 争职权 也不能仅靠党政领导的开明和重视来解决 必须以立法的形式 在明确职能 的基础上依法开展活动 建议有关部门尽快将此纳入立法规划 参照国际惯例 结合中国 特色和实际情况 对不同区域 部门 所有制 经营规模的企业及其他经济组织一视同仁 设定相同的入会标准 保证平等的入会权利 特别应强调的是 政府部门应与行业协会脱 钩 不得合署办公或几块牌子 一套人马 国家机关工作人员不得兼任行业协会的领导职 务 确保其独立的社团法人地位 强调行业协会的自主性 自律性 重在培育自下而上组 成的新型行业性组织 5 加强自身建设 培养吸纳人才 形成自律机制 规范社团监管 切实加强行业协会 同业公会的自身建设 是建立市场经济体制的迫切需要 这不仅是行业性中介组织自身的 任务 也是各级党委 政府应该抓紧抓好的一项重要工作 要改变对行业协会 同业公会 地位和作用了解不够 重视不够的现状 真正把行业协会 同业公会的建设提到各级党委 政府的议事日程 并作为综合配套改革的一项重要内容 使政府转变职能 国企转变机制 与发展中介社团有机结合起来 不能把其变成安置分流人员的组织 也不能办成行政型机 关 要突出会员代表大会作为最高权力机构的权威 以民主集中制的方式决定工作方针和 任务 逐级选举产生理事会 执委会 理事长 会长 等领导机构和领导班子 再由领导机构 聘用秘书长及其以下的工作机构 在切实做好政会分离 政群分离的基础上 引导其逐步 成为具有鲜明的民间特色的行业性中介组织 四 关于行业协会 同业公会建设与统战工作关系的思考 改革开放以来 我国经济和社会结构发生了深刻变化 在利益主体多元化的大背景下 出现了一些新的社会群体和社会阶层 对此 我们要在全面深入调查研究的基础上 加强 与他们的联系 制定与完善各项政策 建立健全工作机制 把这些新力量团结和凝聚在党 的周围 扩大党的群众基础 壮大新时期爱国统一战线 同时 随着国有企业改革 改制 的深入 原国有企业统战工作的格局也发生了巨大的变化 以北京市为例 现国有企业中 设有统战机构的仅存 5 家 国有企业统战工作的重点 方式和途径面临着调整和转变 我国行业协会 同业公会作为社会主义市场经济的产物 它的建设 规范 培育 完 善 是多元利益主体以及新的社会阶层在发展过程中的社会化 组织化形式之一 也是新 形势下适应统一战线工作社会化 群众化趋势的实现途径 但是目前政府官员 专家学者 及工商经济界人士对此均缺乏自觉认识 总是单纯从经济工作的角度认识和思考行业协会 同业公会建设问题 缺乏对其与统战工作内在联系的分析和探讨 行业协会和同业公会作为工商界为保障自身利益而组成的社会团体 会员应该也必须 是其活动的主体 只有充分调动广大会员参与会务 商务的积极性 做到会员办会 企业 办会 才能使其活动为会员所需并得到会员的拥护 支持和肯定 成为国家经济生活的一 个组成部分 这一点是不言而喻的 行业协会 同业公会成员构成的特殊性在于 他们是 自然人 又是企业法人代表 行业协会 同业公会的领导 是独立经营管理着企业的企业 家 又是具有一定威望和影响的行业带头人 这种双重属性表明 行业协会 同业公会既 是一个促进经济发展的组织 又是一个在经济领域贯彻党的路线 方针 政策的重要载体 既是企业自发组成的自律性组织 又是新的历史时期在新经济阶层开展统一战线工作的重 要渠道 前者是工作的出发点和落脚点 后者是前者的基础和保证 我国的行业协会和同 业公会所具有的中国特色 其中很重要的一点就在于 由于行业协会 同业公会的核心或 主体是具有行业带头人性质的企业 而企业家又是企业的灵魂 因此党的路线 方针 政 策在行业性中介组织中的贯彻落实 应该也可以通过行业带头人来实现 而统战部门应该 也可以通过做好行业带头人的工作 使新时期经济领域的统战工作得以延伸和发展 所以 行业协会和同业公会应该也必须在 三个代表 重要思想的指引下既做企业的工作 又做 人的工作 既是经济性组织 又具有统战性内容 既要开展各种富有实效的服务活动 又 要调动人的积极因素 既要促进形成有利于企业发展的内外部环境 又要使之成为新的社 会阶层的新型组织并纳入国家的政治框架 正是基于这样的思考 我们认为在研究探索行业性中介组织与统一战线工作的关系时 应注重并充分发挥各级工商联组织的积极作用 工商联是具有统战性的人民团体和民间商 会 建国初期曾领导各同业公会在国民经济恢复和建设事业中发挥过重要作用 自党的十 四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标以后 各级工商联组织即开始积极探索 有中国特色的社会主义商会之路 十多年来陆续指导建立起一批同业公会组织 丰富和扩 大了新时期统一战线工作的理论和实践 从历史上看 五十年代的工商联通过指导同业公会活动 在经济领域内发挥商会 同 业公会作用的同时 又有效地开展了统战工作 一大批与党风雨同舟数十年的老工商业者 正是在此基础上从统战对象成为统战工作者的 这一历史的经验对新时期统战工作具有重 要意义 从组织架构上看 目前工商联已在全国形成了有相当覆盖面的 比较健全的组织网络 县以上地方组织有 3000 多个 有 164 万个各类经济成份的会员 已组建起同业公会 基层 乡镇 街道 商会近 2