新农村建设工作绩效评估指标体系的构建

1 / 10新农村建设工作绩效评估指标体系的构建一、国内新农村建设绩效评估体系研究的综述在新农村建设工作全面展开的同时,有关部门与国内学者已经在思考新农村建设绩效评估的问题。2016 年中国社科院的蓝皮书中国新农村建设报告(2016) 将全国新农村建设评价指标体系分为生产发展状况、生活保障状况和文明与环境状况三大类,按照 22 个指标进行排名，并根据综合指数,将全国 31 个省、市、自治区(未包括港澳台)分为了五个层次。重庆市政府推出了“产业发展、生产条件、农民收入、人居环境、农民素质、农村道路、社会事业、农村社保、文明风尚和民主政治等 10 个方面的量化指标。北京房山区的新农村建设创评体系包括农民住房、主导产业、劳动力就业率、医疗参合率、农户购物环境和文化大院建设等内容。江苏省以戴南镇新农村建设量化指标体系为全省镇级范本,其中包括粮食自给率、农业科技进步贡献率、农村小城镇人口比重、农村居民恩格尔系数、农村合作医疗养老保险覆盖率等。湖南省统计局要求把新农村建设量化指标纳入统计范畴,建立统计报表,并特别增加“农业综合开发、农田水利建设、科技兴农、农村综合改革、农产品质量安全体系、自然灾害预警预报体系、动植物防疫体2 / 10系”的统计指标。国内学者叶延琼等构建了“经济发展、生活水平、社会进步、村庄建设和村庄规划”5 个一级指标的评价体系。李翠艳结合河北省实际情况,构建出含 27 个量化指标的体系。朱孔来将新农村建设的要素分为环境要素(财政支农力度、农村公益事业发展、城乡融合与协调发展等) 、基础要素(农村经济发展水平、农村社会发展水平等)和效果因素(农民幸福程度、农民素质水平等)三大类,并构建了村、县两级评价体系。陶然按农民、农村、农业三个方面,设计了农民基本生活、农村经济建设等 7 个子目标系统,综合了人、社会与自然 3 个方面。曲福田等设定了“经济发展、生活水平、社会进步、社区环境、管理民主”5 个一级指标,并对苏南、苏中和苏北三大区域进行了比较研究。李立清、李树德等学者则分别构建了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”5 大方面为一级指标的评价体系,各自选择了不同二级指标。刘婧、傅金鹏构建了适合西南民族地区的五维度评价指标。李秀霞等构建了“物质文明、精神文明、制度文明和生态文明四大类文明及地域特色”(4 + X 型)评价体系。冯旭芳等构建了“经济发展指数、社会进步指数、环境建设指数”三大方面的评价体系。张春光等选择“经济发展、社会进步、政治民主、生活质量、环境生态”五个截面构建了 22 个指标的评价体系。3 / 10胡本田等构建了“经济水平、生活质量、人口素质、环境状况、安全保障以及民主管理”六部分的评价体系。孙书安等构建了“经济发展、社会发展、生活质量、民主法制建设、资源环境保护”五领域的评价体系。过建春构建了“经济发展指标、人类发展指数、人均拥有固定资产数额、人均占有公共设施情况、福利指数和民主管理系数”6 领域评价体系。邱晓华提出了五大方面 26 项指标的评价体系,并对 2016 年全国新农村建设的现状进行了初步测算。以上学者在新农村建设工作绩效评价方面做出了有益的探索:有的确定几个评价领域,有的借用了国际或国内颁布的某些标准,有的设计了指标框架,有的尝试了定量计算。总的特点是,各地分别进行了一定程度的探索,但还没有形成全国性的统一的评估标准体系。我们认为：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是对农村居民“生活质量”新理想状态的全面描述,既是任务目标,又是工作切入点,以之为思路构建评价指标体系是可行的,但是具体选择要能够体现这五个方面的上级与下级细分指标的设计工作应该科学化、规范化,既要考虑数据的可获得性,又要考虑数据的实际价值,并应以国内外“社会发展”领域已有研究为基础,寻求便于进行横向比较的指标体系。二、农村居民“生活质量”的测评与新农村建4 / 10设工作绩效评估体系的构建上世纪 70 年代后,实现进步指标研究(GP I)等揭示:发达国家 GDP 虽持续增长,但因社会不平等与环境破坏加剧,人们的生活质量却持续下降。阿玛塔尔森指出,经济发展并不能自然而然地给全体社会成员带来生活质量的改善。之后的大量研究认为,经济发展、社会进步应该体现在公民的全面生活质量的提高。 “生活质量”成为总的社会发展进程的标志,成为衡量与评价人口生活状况的重要方法。新农村建设工作的终极目标即为提高农村居民的生活质量,那么采用“生活质量”来对工作绩效进行评估,就直接将新农村建设工作的绩效评估与建设工作的终极目标结合在一起,避免了采用一些中间变量作为评价指标而导致的测评失真。而且,国际上“生活质量”领域的研究已经比较成熟,发达国家城乡居民生活质量研究已经积累了许多数据,具有很高的理论借鉴价值。通过对广东湛江、河源、梅州等地的调研,发现了在新农村建设中推进的农业产业改良、农村社区建设、公共服务深入、户籍制度改革等工作显著提高了农村居民生活质量, 2016 年广东农村居民人均纯收入 6399. 80 元。尽管各地自然条件、资源优势与地方政府工作模式不同,但通过新农村建设工作,当地农村面貌均发生了变化,农民们5 / 10普遍认为生活质量改善,生活满意度提高。通过调查,我们发现“生活质量”指标体系不仅可以描述农村居民的生活现状,而且能够反映农村居民在新农村建设进程中的各项生活指标值的前后差,其指标具备很好的灵敏度与反馈力,能够对新农村建设的绩效做出恰当的反映与评价。在已有研究的文献整理与广东省各地的实践调研的基础上,我们认为:“生活质量”具有良好的国际研究基础,基于农村居民“生活质量”评价的社会主义新农村建设绩效评估体系的构建,为衡量全国各地的新农村建设成效提供了一个统一、客观的标准与测评工具,便于量化评价、相互比较,也有利于与发达国家农村建设的不同阶段进行比较,使评估工作能够与国际研究接轨。而我们所作的研究则集中于科学地设计具体的细分指标,使其能够体现中国本土研究的独创性,能够表述中国农村建设的理念,能够通过绩效评估帮助政府准确定位其在新农村建设中的作用与政策选择。三、基于农村居民“生活质量”的新农村建设绩效评估指标体系的建构运用“生活质量”测评作为新农村建设的绩效评估工具,突破了现有的关于生活质量的“社会学人、心理学人、经济学人、医学人”四视角的研究框架,是从“管理学人”出发,从政府绩效测评的角度,将“生活质量”这个6 / 10国际化的发展指标作为社会主义新农村建设工作绩效评估的总测评指标,再运用相关方法,选择“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为二级指标,以主客观生活质量综合测评的思路来构建共计四级指标的新农村建设工作绩效评估指标体系。(一)“生产发展”领域的第三级细分指标与第四级细分指标通过指数综合与权重影响分析,我们确定了“生产发展”领域下的 7 个三级指标:农业产业贡献率指数、农业生产现代化程度指数、农业科技进步贡献率、农业投入资金年增长率、农业专业合作组织带动农户的比例、农业劳动力转移指数、县域公路硬化行政村比率。其中：(1)农业产业贡献率指数由“县域农业年产值占 GDP 比重” 、 “农业人口人均第一产业产值年增长率” 、“农村二三产业产值占 GDP 比重”三个指标综合计算; (2)农业生产现代化程度指数由“农田有效灌溉面积比例” 、“每亩农田生产水电消耗数” 、 “农田生产基础设施完善率” 、“农业新产品种植面积比例” 、 “农产品种植规模化程度”五个指标综合计算; (3)农业劳动力转移指数由“农业劳动力占农村人口比重” 、 “非农产业劳动力占总人口比重” 、“年人口城镇化增长率”三个指标综合计算。(二)“生活宽裕”领域的第三级细分指标与第7 / 10四级细分指标通过指数综合与权重影响分析,我们确定了“生活宽裕”领域下的 9 个三级指标：农村居民收入指数、农村居民恩格尔系数、农村居民住房质量指数、农村耐用生活物品拥有率、农村社会保障综合覆盖率、农村居民文教娱乐支出比重、农村贫困居民户比例、人均预期寿命、农村婴儿死亡率。其中： (1)农村居民收入指数由“县域农民人均纯收入与当地人均 GDP 比” 、 “县域农民人均纯收入与当地城镇居民可支配收入比” 、 “当地农民人均纯收入与本省农民平均纯收入比” 、 “当地农民人均年纯收入与本省城镇居民年可支配收入比”综合计算; ( 2)农村居民住房质量指数由“人均住房面积”与“住房质量合格率”两个指标综合计算; (3)农村居民社会保障综合覆盖率由“农村居民养老保险覆盖率” 、 “农村居民医疗保险覆盖率”与“农村居民最低生活保障覆盖率”三个细分指标综合计算; (4)农村耐用生活物品拥有率由“农村居民电视拥有率” 、 “农村居民洗衣机拥有率” 、 “农村居民冰箱拥有率” 、 “农村居民空调拥有率” 、 “农村居民摩托车拥有率” 、 “农村居民汽车拥有率” 、 “农村居民电脑拥有量”七个指标综合计算；(三)“乡风文明”领域的第三级细分指标与第四级细分指标8 / 10通过指数综合与权重影响分析,我们确定了“乡风文明”领域下的 6 个三级指标：社会治安安全指数、农村居民受教育程度指数、文体活动发展指数、计划生育达标率、医疗卫生服务状况指数、道德风尚村达标指数。其中: (1)社会治安安全指数由“每万人口刑事案件立案数” 、“每万人口发生火灾数”综合计算;(2)农村居民受教育程度指数由“农村九年制义务教育普及率” 、 “农村居民人均受教育水平” 、 “18 岁以下女童在学率” 、 “小学阶段教育入学率” 、 “初中升高中入学率” 、 “农村中小学教育质量” 、“男女高中毕业人数比”七个指标综合计算; (3)文体活动发展指数由“乡镇图书馆覆盖率” 、 “村级文体设施建设率” 、“有线电视入户率” 、 “计算机普及率” 、 “文娱活动团体组建率”五个指标综合计算; (4)医疗卫生服务状况指数由“村卫生站设置率” 、 “乡镇卫生院本科学历医生比例” 、“流行病、地方病治疗投资增长率” 、 “14 岁以下儿童安全免疫率”四个指标综合计算; (5)道德风尚村达标指数由“村文明户比例” 、 “村鳏寡孤独赡养保障率” 、 “无黄毒赌达标村比例”三个指标综合计算；(四)“村容整洁”领域的第三级细分指标与第四级细分指标通过指数综合与权重影响分析,我们确定了“村容整洁”领域下的 4 个三级指标:村容绿化指数、住宅整洁9 / 10指数、农村社区公共卫生指数、地区内环境污染综合指数。其中：(1)村容绿化指数由“村地理区域内森林草地覆盖率”与“农村社区绿地面积覆盖率”综合计算; (2)住宅整洁指数由“农村冲水卫厕达标户比例” 、 “农村安全沐浴房达标户比例” 、 “人畜分居达标率” 、 “安全清洁能源使用达标户比例” 、 “垃圾污水处理合格村率”五个指标综合计算; (3)农村社区公共卫生指数由“室外道路硬化程度” 、 “主干街道美化程度” 、 “生产生活污物无害化集中处理程度”三个指标综合计算; (4)地区内环境污染综合指数由“地区内大气污染指数” 、 “地区内土壤污染指数” 、 “地区内水资源污染指数”三个指标综合计算；(五)“管理民主”领域的第三级细分指标通过指数综合与权重影响分析，我们确定了“管理民主”领域下的 5 个三级指标:乡镇政府管理民主程度、村民自治制度完善率、村政务财务公开率、村党组织双推双选率、农村居民选举参与率。四、结语：后续的工作目前采用这个指标体系，并采用多层次多因素模糊计算的方法,在广东多个地区的试验评估均取得了让人满意的结果,评估值具备很好的因素反映力度与变化能力,地区间的数据比较能够有力地反映相关问题,说明指标体系10 / 10具备很好的向全国广泛推广的价值。但是，我国各个省区农村状况千差万别，地区差异很大。在推广中对于三级、四级指标进行微调是必要的。例如,江浙地区农村居民洗衣机、电冰箱等家电产品拥有率已为 100% ，该项指标可以去除,其他指标的设置对于江浙等发达地区则是适用的。而对于欠发达地区而言，指标的进一步的遴选、调整与补充可能是必需的,这时作为一个综合性的描述型、评价型、预警型的指标体系,其预警性