解决我国新阶段“三农”问题的政策思路_0

1 / 26解决我国新阶段“三农”问题的政策思路改革开放以来，我国农村发生了举世公认的巨大变化。但由于错综复杂的种种原因，我国“三农”问题的解决还远远未达到理想的程度。虽然长期困扰我国国民经济发展的农产品供给不足的矛盾缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高、农民收入增长缓慢的矛盾日益突出；虽然我国人民生活总体上进入了小康，但还有大量的农村人口生活水平相当低下；虽然全民的教育文化水平和医疗卫生服务在稳定提高，但农村教育、医疗等基本社会事业的发展明显滞后；虽然我们在加强农业基础地位，改善农民生活条件上做了大量工作，但工农之间、城乡之间、地区之间收入差距扩大的趋势还未根本扭转。解决新阶段农业和农村发展中的各种矛盾和困难，不能就农业论农业、就农村论农村，必须认真贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学的发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，改变原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元经济结构。一、当前农村发展面临的主要矛盾和问题当前农村经济发展面临的最根本、最突出的问题是农民收入增长缓慢问题。从 1997 年开始农民收入增长进入一个低谷期。1997-2002 年农民人均纯收入年平均增长%，比改革开放以来 24 年平均值（%）低个百分点。可以说，2 / 26现在既是建国以来农产品供应最充裕的时期，也是改革开放以来农民增收形势最严峻的时期。分析农民收入必须注意三个问题：一是观察农民收入绝对不能仅看平均数。在农民收入平均增长速度的背后，掩盖的一个很大问题就是，具体到粮食主产区和纯农户，相当一部分农民的收入是停滞甚至是下降的。据国家统计局提供的资料，2000-2002 年，全国增收总户占%，收入持平农户占%，减收农户占 42%。二是要看到城乡之间、不同地区之间、不同阶层之间的收入差距扩大的局面不仅没有改善，而且在不断恶化。1997-2002 年，城镇居民可支配收入平均增长%，比农民人均收入增幅高个百分点，城乡民居收入差距逐年拉大。2002 年城乡居民收入比达到：1，比1978 年的：1 扩大，比 1983 年的：1（改革开放以来最低年）扩大，比 1997 年的：1 扩大。三是虽然近年来农民收入出现了恢复性的增长，但基础并不牢固，影响农民收入增长的一些根本性的、长期的、深层次的因素并没有克服。近年来我们进行了广泛的基层调查，从政策层面对制约农民收入增长的深层次原因进行了分析。根据调查，我们将影响农民增收的主要因素归纳为以下几个方面：（一）农业增长越来越面临明显的需求约束这几年中央号召要大力调整农业结构，而从农民的3 / 26角度来讲，则是：种啥啥多，卖啥啥贱” 。造成这种情况的深层次原因是农业增长开始面临需求约束。从 1996-2001年，城镇居民收入每增加 1 元钱，用于食品的支出只有 4分钱，这就是经济学上的食品收入需求弹性，其数值只有。现在市场上需求约束不明显的农产品越来越少。中国城镇居民的恩格尔系数已经降到只有 30%，农民的恩格尔系数已经降到低于 50%。自 90 年代以来中国城乡居民的恩格尔系数急剧下降，这必然会在整体上影响农产品需求的扩张。农业的需求约束除了受长期的消费结构的变化影响之外，还受短期的经济周期性波动的影响。近年来大量工人下岗，40%左右的农民收入下降，他们对农产品及其加工品的需求肯定会受到影响。从统计上看，从 1998 年以来城乡居民对肉类的需求是绝对减少的。农业一旦进入了消费需求约束的阶段，农业政策制定就面临着两大难题：第一个难题是通过增加农产品的产量来增加农民收入会变得越来越困难；第二个难题是通过提高农产品的价格来提高农民收入的潜力也会越来越小。（二）农民非农就业不足，城镇化进程明显滞后，城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变在计划经济时期，我国不是随着工业化的发展，逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳4 / 26动力的流动，尤其限制农民进城就业和定居。我国工业化程度已经达到世界中等发达国家水平，但城市化程度却只达到%，比 2000 年世界平均城市化水平还要低%。我国目前人均 GDP 仅有 900 多美元，但已经出现了严重的农产品需求制约，最基本的原因全是城镇农产品消费群体比重太小。我国农民的就业极不充分，农村剩余劳动力转移困难，最根本的障碍是城市化进程明显滞后。2001 年，我国农业GDP 份额已经下降到%，而农业就业份额仍高达 50%。第一产业与非农产业人均创造 GDP 的比例，已由 1990 年的：1，扩大到 2001 年的：1。农村人口非农化和城镇化进程缓慢，农民比重过大，导致农业相对劳动生产率过低，这是“三农”问题的症结所在。改革开放前，我国城乡之间一直未能建立起一种良性的关系，导致城乡二元经济结构凝固化。在传统的计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额的资金，农业的基础地位长期受到严重削弱；在城乡分割的二元结构体制下，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡关系遭到了严重扭曲。改革开5 / 26放以来，随着市场机制的引入和作用领域的扩展，城乡联系显著增强。但是，迄今为止，原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变。现在农民外出就业仍面临着不公平的环境，对农民外出就业仍然有很多歧视性的政策。这种歧视性的政策主要表现在四个方面：一是对农民外出就业的不合理的行业和工种的限制；二是对农民外出要求的各种证件太多；三是对外出民工的收费过多过滥；四是在一些地区仍存在粗暴对待民工的现象。（三）农民税负重，农业税收制度不完善目前，农村税费制度改革的试点。工作已在全国全面推开。从试点情况看，税费改革后，农民负担总体上有所减轻，特别是税费改革有利于规范农村分配关系，有利于推进乡村机构改革，有利于改善干群关系，缓解社会矛盾。目前农村税费制度改革仍然属于试验性质，这项改革仍然是在旧的城乡利益格局还没有从根本上得到改变的背景下进行的。农村税费改革后，农业税是按土地的常年总产量计征的，没有考虑当年总收入扣除生产耗费后的实际所得，这个常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等。也就是说，没有把农产品作为商品，而以农产品的产出来计税，从而出现了有的农民种地赔钱还得照章纳税。农业税税率统一为不高于常年产量的 7%，6 / 26附加税率统一为不高于正税的 20%，合计为不超过常年产量的%。大多数地方实际执行的税负都是%。无论是与我国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，按土地常年总产量征收%的农业税，税率都偏高。农村税费改革后征收单一农业税的办法虽然在总体上减轻了农民负担，但却会造成税负不公，在减轻非农户和兼业农户负担的同时，加重了纯农户的负担。城镇个体户的增值税有月销售额 600-2000 元的起征点，工薪阶层所得税也有月收入为 800 元的免征额。而农业税并没有起征点和免征额，无论土地常年产量是多少，是自用还是外销都要纳税，按全额计征，这不符合税收公平原则。（四）国家对农业和农民的支持与保护体系不健全这主要体现在：1、国家财政支农资金投入总量不足，支农资金投入结构不合理。如果按 WTO 协议计算口径，1996-2000 年，我国农业支持总量分别为 1083 亿元、1267 亿元、1826 亿元、1709 亿元和 2200 亿元，分别占当年农业总产值的%、%、%、7%和%。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为 30%-50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为 10%-20%。在 WTO 规则允许的 12 种“绿箱”政策措施中，我国使用了 6 种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展7 / 26援助） 。 “黄箱”支出在 1996 年-1998 年计算基期内年均297 亿元，占农业总产值的%，与谈判允许的%（1740 亿元）相比，我国“黄箱”政策的支持空间还有 1443 亿元。政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在 60%左右，而用于建设性的支出比重不高。在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接受益的中小型基础设施建设的比重较小。在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而直接用于生产环节的补贴很少。1998 年以来，政府支农投入中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在 500-700 亿元之间，占政府农业支持总量的 30%以上。而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力，资金使用效果差。2、农村资金严重外流，农户和农村中小企业获得贷款非常困难。农村信用社是农村资金外流的重要渠道。1978-2000 年期间，通过农村信用社农村资金净流出亿元。农村信用社净流出资金中有一部分以存款准备金、转存银行款的形式流向中央银行，还有相当部分的农村资金被农村信用社通过购买国债和金融债等方式大量转移。邮政储8 / 26蓄机构的性质决定了它只吸收存款，资金转给人民银行，自己不发放贷款。近年来由于邮政储蓄转存款利率水平过高，为%，高于金融机构在人民银行%的存款利率，且无任何风险，储蓄规模迅速增加，到 2002 年 12 月邮政储蓄存款余额为 7369 亿元，其中 65%来自县及县以下地区，乡镇及所辖农村占 34%。90 年代中期以后，随着农业银行商业化改革进程的加快，农业银行金融资源的配置不再局限于农业和农村，其机构网点正逐步从农村收缩，农贷款的增幅趋缓，占比开始下降，业务也日益向城市和工业靠拢。目前，农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的 10%，农业银行支农力度减弱。虽然农村信用社是直接覆盖广大农村、网点众多的正规金融机构，但为农户提供的贷款非常有限。据统计，全国农户贷款面为 25%。农业贷款占农村信用社贷款的比重1990 年为%，2000 年降低到%。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，根本无力解决农民贷款难的问题。作为专营农副产品收购资金的供应和管理的农业政策性金融机构，随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉流通领域政策性经营空间缩小，农业发展银行粮棉收购贷款业务量出现大幅下降，农业发展银行支农作用明显弱化。（五）农村义务教育，医疗卫生、社会保障等社会9 / 26事业发展严重滞后1、农村义务教育投入格局与我国当前的整体财政分配格局极不适应。总体来看，我国农村义务教育的投入是不断增加的，从 1994 年的亿元增加到 2000 年的亿元，其中预算内农村义务教育经费支出从 1994 年的亿元增加到了2000 年的亿元。但是，我国财政预算内衣村义务教育投入严重不足。1994-2000 年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为%。长期以来，我国政府间教育投入的大致格局是：中央和省级的教育投入主要用于高等教育，较少用，于基础教育；基础教育投入的职责基本上由基层政府承担，特别是农村基础教育投入主要由县乡政府承担。中央和省级政府对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。根据我们对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和县的专题调查，襄阳县 1991-2002年教育经费中各级财政预算拨款占%，其中，乡级财政占到了%，县财政占到了%，省级以上财政专款仅占%。泰和县2000 年教育经费中各级财政预算拨款占%，县财政占%，乡级财政占到了%，全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年份只有 20 万元左右，从 2001 年开始有中央下拨的危房改造专款 135 万元。鄢陵县 2000 年教育经费中各级财政预算拨款占 58%，县财政占%，乡级财政占到了%，来自省级以上的财政专款几乎没有。从三个县的情况看，教育支10 / 26出约占县级财政支出的 50%左右，而在乡镇一级则占 75%左右。应当看到，过去随着义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制在加重了基层政府和农民负担的同时，在客观上也迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。2001 年6 月国务院公布关于基础教育改革与发展的决定 ，明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府负责统一发放。2002 年 4 月中央又强调指出，农村义务教育要实现从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责任从以乡镇为主转到以县为主两个重大转变。农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制的确立，对解决当前农村义务教育发展面临的突出问题和困难发挥了重要的作用。但也应看到，中西部地区相当一部分县、市，经济发展水平不高，政府财力薄弱，基本上是“吃饭”财政，由县级政府负责统一发放教师工资仍面临着很大的困难。2、农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障。很多地区乡村卫生服务机构设施条件差，经济效益较差，难以吸引高素质的卫生人员。政府卫生预算支出在城乡之间的分配极不合理。1991-2000 年，政府农村卫生预算支出累计只有 690 亿元，仅占政府卫生总预算11 / 26支出的%。1991-2000 年期间，我国政府卫生预算支出增加了亿元，而用于农村的卫生支出只增加了亿元，仅占%。由于农村公共卫生服务资金严重不足，许多公共卫生服务项目必须通过收费弥补服务的成本，影响了计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务项目的开展，导致近年来部分地区儿童计划免疫任务不能完成等问题。农村中某些已经得到控制的地方病、传染病的发病率出现了反弹甚至死灰复燃。一些农村地区职业病和环境污染所致疾病明显上升，对农民健康造成新的威胁。改革以前，有 85%的农民参加了合作医疗，但 20 世纪 80 年代以后，合作医疗大面积滑坡。现在只有 10%的村有合作医疗，而且主要集中在发达地区。1991-2000 年我国农村卫生总费用中政府投入比重由%下降到%，社会卫生投入从%下降到%，而同期农民个人支出从%上升到%。目前，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。由于缺乏医疗保障体系，农民的医疗费用大幅度上升，明显超过子农民的承受能力。1991 年到 2001 年，农村卫生费用年均增长%。而农民的收入增长率仅为%。目前，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。3、农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。长12 / 26期以来，我国城乡社会保障制度处于分割状态。在城镇，我国已初步建立起了包括企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障制度的基本框架。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。农村目前基本上是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式，农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。（六）农村市场经济体制还有待完善这突出表现在三个方面：1、农村土地制度不够规范。一是农村土地使用权流转制度不够健全。主要是一些地方采用行政手段，直接收回农民的土地承包权，搞强制性的土地流转；有的地方在收回农户承包地后，甚至不对农户作任何经济补偿。二是现行土地征用地制度对农民明显不公。现在农民上访中有60%与土地有关，其中 30%又跟征地有关。现在征地问题已经成为农村很尖锐的矛盾。从 1987-2001 年全国征用耕地2，400 万亩，因为征地有 3，400 万农民失去土地或部分失去土地。现在地方政府的口号是“吃饭靠财政，发展靠土地” ，要“以地聚财，经营土地，经营城市” 。现在国家每征一亩地，铁路、公路给农民的补偿是 5，000-8，000 元。13 / 26我们现在一些重大的基础设施建设，征地款都没有打足。工商业用地对农民的补偿一般是每亩 2-3 万元，发达地区是 3-5 万元，而且这些钱不是直接补偿给农民本人，征地款到村里之后如何分配又是一个很尖锐的问题。农民讲基层政府在 80 年代是“吃肚皮” ，因为当时最富的单位是搞计划生育的，乡一级政府的计划外收入主要靠计划生育罚款。现在则是“吃地皮” 。现行的征地制度有三个问题，第一是征地范围过宽，很多征地不是为了公共利益，比如搞房地产；第二是对农民的补偿太低；第三是对失地农民的安置问题，现在采取“一脚踢”的办法，一次性给予补偿金之后就不再管了。在一些城乡结合部，出现了所谓的“四无农民” ，即“种田无地，就业无岗，社保无份，告状无门” 。这种情况已引起了中央的高度重视。2、农民进入市场的组织化程度低。中国现有的农民合作经济组织包括社区集体经济组织、专业合作经济组织、供销社和信用社等。政府发展农民合作经济组织，采取了“两条腿走路”的方针，一是改造旧的农民合作经济组织，即主要是对农村供销合作社进行改造，使之成为农民的合作经济组织。1995 年中央在关于深化供销合作社改革的决定明确要把供销合作社办成真正的农民合作经济组织。二是发展各种新型合作经济组织。根据农业部农村经济体制与经营管理司统计，目前，全国建立了 14 万个比较规范14 / 26的农民专业合作经济组织，其中包括的各种形式的专业协会、专业合作社和股份合作社。直到今天，真正意义上的农民合作经济组织并没有形成大的气候，在为农民提供技术、信息、资金、物资和产品销售服务等方面发挥的作用还很有限。目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大，覆盖面小，实力薄弱，管理制度不健全和稳定性较差等问题。社区集体经济组织主要承担政府下达的各项任务，带有比较浓厚的行政色彩，大多数乡村集体组织往往只具备对社区内部事务进行管理的职能，而明显缺乏对农户提供服务的功能。1995 年中央 5 号文件关于深化供销合作社改革的决定明确要把供销合作社办成真正的农民合作经济组织。从实际情况看，尽管供销社在探索“民办”体制方面行了探索，但由于历史包袱太重、人员过多、管理不善、机制不活等各个方面的原因，供销社无法参与市场竞争，经营萎缩，亏损严重，在农村流通领域的主渠道作用已基本丧失。目前，相当一部分基层供销社实际上已经名存实亡，丧失为农民服务的能力。在体制上没有真正代表农民利益的组织和团体。建立农民协会的设想虽然80 年代末就提出来了，但一直没有付诸实施。3、粮食流通体制改革严重滞后。粮食流通体制存在的主要问题有：国有粮食企业政企不分、政策性业务和商业性业务不分、储备和经营不分的现象仍然非常普遍；我15 / 26国粮食的统一市场还未形成；国家贮备粮功能定位不明确，储备规模过大，成本过高，时效性差；粮食部门冗员负担重，亏损挂帐数额巨大，难以消化。二、解决我国“三农”问题的政策思路对于解决“三农”问题，应该说中央的思路越来越明确。1998 年中央就提出了农业和农村的发展进入新阶段的科学判断；1999 年中央提出新阶段农业和农村发展的主要任务是推动农业和农村经济结构的战略性调整；2000 年又提出农业结构战略性调整的核心目标是增加农民收入；2002 年中央提出增加农民收入要采取综合性措施“多予、少取、放活” ；2016 年中央又提出要把解决“三农”问题作为全党工作的“重中之重” 。这是新的中央领导集体在“三农”问题上的郑重承诺。党的十六报告明确提出了“统筹城乡社会经济的发展”的重要论断，提出了解决“三农”问题的指导思想。十六届三中全会又进一步提出了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求的新的发展观，这就为解决新阶段的“三农”问题指明了方向和道路。（一）确保国家粮食安全，推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力2000 年至今，粮食已连续 4 年产不足需。今年的粮16 / 26食总产量可能要跌至 8800 亿斤至 8900 亿斤。在这种背景下，粮食安全成为人们关注的问题。应清醒看到，如果今后粮食继续减产，粮食产需缺口在现有水平上继续扩大，就可能出现粮食供求偏紧的局面。从中长期看，由于人口增加，耕地减少，城市化加快，人民生活水平提高，我国粮食需求将呈刚性增长，粮食供求关系将是偏紧的。粮食是关系国计民生的特殊商品，确保粮食安全是一项长期的战略任务。我国粮食问题从总体上要主要依靠自己解决，完全自给自足或依赖他人都是不可取的。因此，今后几年粮食政策应由过去几年适当控制粮食产量转向促进粮食产量的合理回升，以保持粮食供求的基本平衡。要把保护和提高粮食生产能力作为确保国家粮食安全的基础。必须要严格控制各类建设用地对耕地尤其是基本农田的侵占。要积极研究和推广先进的农业节水技术，同时，提高我国水资源的利用率。要强化粮食增产的科技支撑体系建设。国家对粮食生产的支持和保护，应主要体现在对粮食主产区的支持和保护上。现有的各种国家支持农业的投资要向主产区倾斜。而且，要进一步研究开辟支持主产区的新的专门资金来源渠道。推进农业结构的战略性调整，必须研究扩大农产品需求问题。扩大需求主要是两个问题：第一是加快农产品加工业发展。没有中间需求，没有农产品加工业的带动，17 / 26农业结构的调整是很困难的；第二是扩大出口。农产品出口对带动农业结构调整、增加农民收入发挥着越来越重要的作用。现在我国农产品出口面临的最大的问题是技术壁垒。要尽快解决出口农产品质量不高，加工程度低，相关政策支持和服务不够问题，着力提高出口竞争力，积极应对复杂的国际农产品贸易环境，力争使农产品出口上一个新台阶。（二）加快农业剩余劳动力转移的步伐，加快农村人口的城市化进程增加农民收入，关键要解决好农民的就业问题。要继续发展农村二三产业，重点发展农产品加工业，发展劳动密集型产业，发展服务业。农民过去是棋盘上的一颗棋子，没有流动的活性，改革就是要让农民具有活性，能够自由流动。要取消针对农民工制定的限制性就业政策，公平对待民工。各级政府要取消对企业使用农民工的行政审批。简化农民外出就业手续，取消专对农民工设置的各种不合理的证件，清理各种针对农民工的不合理收费。要建立覆盖城乡的职业教育和培训体系。现在中国流动人口有亿左右，有些人已经在城市居住了很多年，但仍然不能融入到城市中。要完善对流动人口的管理制度，加大户籍制度改革力度。城市发展规划和社会各种公共服务规划应该有效服务于全社会，而且，应当将外来人口的管理费用纳18 / 26入财政预算。大中城市要进一步放宽农民进城落户的条件，允许外来人口按职业或者居住地入户。农村居民在城镇就业并落户后，在住房、参军、子女入托，入学等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。农村居民在城镇就业并落户的，在没有纳入城镇社会保障体制前，可继续保留土地承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权。户籍制度改革的目标是允许农民自主进城定居，让户口只具有标志居住地的意义，在户口失去特殊福利含义的条件下实现城乡居民的平等权利。这样有利于从根本上解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济协调的发展。（三）逐步降低农业税税率，创造条件建立统一的城乡税制十六届三中全会明确提出了这样的要求。就粮食生产而言，农民从中获得的利润是微小的，甚至是无利可图的。税费改革后按土地常年总产量征收%的农业税，根据我们的调查，这样高的税率，几乎抽走了粮食生产的全部剩余。也就是说，小规模的粮食生产基本上无税可征。在农业税的税基中，包括下农民的口粮、农民的医疗支出等，对农民用于基本生存的收入征税是不合理的。这说明在税收制度上对农民明显不公。 “以税惠农”的办法最能保证农民直接受益。世界上只有极少数国家在生产环节向农民征19 / 26税，绝大多数国家都是城乡统一税制，对农业不单独收税。现在正在试点的农村税费改革，实质上是对传统农业税制进行的改良。目前农村税费改革试点方案所要达到的目标还不是最终目标。我国农业税制度改革的总体思路是：适应社会主义市场经济的需要，按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步减少、以至完全取消专门对农民设置的税制体系，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，逐步统一城乡税制。考虑到现阶段我国经济发展水平和国家财政的承受能力，建立城乡统一的税收体系，可以采取分步到位的方式。农业特产税的总额已不足我国目前财政总收入的百分之一。在近年财政收入每年以两位数增长的背景下，应该说，除少数地区外，绝大部分地区已经完全具备了取消农业特产税的条件，中央已决定取消农业特产税。考虑到一下取消农业税对财政影响大，可由中央统一确定分期减征幅度，逐步降低农业税税率，比如，可将农业税税率每年递减，力争及早实现取消农业税的政策目标。农民作为一个社会阶层，应该有纳税义务，取消对农民单独征税的税种后，把农民的税收负担纳入相应的税收系统。可以对农民征收所得税。由于个人所得税设置了免征额，可以将绝大多数农民排除在征税范围之外，只有规模化经营的有收入所得的农业生产者才承担税负。取消农业税后，还可以把农产品税纳入增值税体系。20 / 26（四）调整国民收入分配结构和财政支出结构，继续加大财政对农村和农业的支持力度，切实改进对农业和农村经济的金融服务建立财政支农资金稳定增长的机制，关键是要增加投入总量，并优化财政支农资金使用结构。按照建立公共财政体制的要求，要调整财政支农资金的使用方向，转变补贴方式。要逐步减少对流通环节的补贴，要将主要农产品市场风险基金（如粮食风险基金）转为对农民的直接收入补贴。要充分利用 WTO 的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测，农产品流通设施、农民培训等方面的投入。逐步将县以下以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。近年来，农村资金严重外流；农业银行支农力度减弱，农业发展银行支农作用弱化，农村信用社独木难支，农户和农村中小企业获得贷款非常困难，农村金融机构不良贷款占比较大，农村存在较高的金融风险，从根本上解决当前我国农村金融中的突出问题，必须以促进农村金融市场的发展为目标，推行农村金融体制的整体改革。农村金融体制改革的重点：一是解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰、法人治理结构不完善、管理水平较低以及缺乏有效的激励机制和内部人控制等问题；二是通过加强对21 / 26金融中介的监管，放松利率管制等，创造一个促进农村金融市场发展的有利环境：三是重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系。此外要从农村实际出发，研究有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务的其他途径和办法。 （五）继续加大政府对农村义务教育的支持力度，切实改进农村公共卫生服务，逐步缩小城乡社会保障水平的差距长期以来，公共财政对农村社会事业的支持有限。要让公共财政的阳光普照广大农村，让公共财政的雨露滋润亿万农民。解决公共财政对农村和农民的支持问题，必须逐步增加对农村教育、农村医疗卫生和社会保障等社会事业的支持力度。目前，98%的县已经将农村教师工资发放上收到县，最近两年政府对农村义务教育的支持力度明显加大。去年农村义务教育总投入中政府预算内支出占到了%，中央财政的投入占到了农村义务教育总投入的 28%。即使现在农村义务教育投入中政府投入已占了大头，也应该清楚，这种投入还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。由于过去欠帐多，农村义务教育发展面临的一些突出问题远没有得到解决，如拖欠教师工资问题、学校公用经费不22 / 26足问题、大量危房问题、教育负债问题等。在教育投入中，投入小学的社会收益率是最高的。而国际经验表明，政府将钱投在补贴学生的学费和课本费上，效果会更好。1907年日本就实行了 6 年的免费义务教育，1947 年又实行了 9年免费义务教育。优先发展教育 100 年前就成为日本的基本国策，这是日本成为经济强国的重要原因。最近国务院关于农村义务教育的文件提出争取 2016 年农村困难家庭享受“两免一补” 。就我国的总体经济实力和财力来讲，今后应该有能力在免除农村义务教育学杂费和书本费方面，逐步实行免费的义务教育方面走的更快些。实现这一目标，要求进一步加大中央和省级财政对农村基础教育的支持力度。中央已明确要求今后中央及地方政府每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业。这是从增量角度增加农村卫生投入的重要举措。应当看到，目前，农村卫生投入的大头在地方政府，由于相当一部分县乡财政保工资都困难，每年对农村卫生增加的投入十分有限。实践证明，如果不对目前的卫生筹资体制进行改革，政府所提出的所有的农村卫生目标的实现都要大打折扣，不同地区之间的差距就不可能缩小。对农村卫生筹资体制进行根本性改革，一是要在中央和地方各级政府之间合理界定责任；二是要在城乡之间公平分配卫生资源，三是要完善中央对23 / 26贫困地区的转移支付制度。政府的主要职责应是强化农村公共卫生服务。在农村地区，近 60%的门诊服务消费是由村卫生室或私人诊所提供的。仅有四分之一是由乡镇卫生院提供，而其他的 14%由县级和市级医院提供。国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定提出，村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务，提供常见伤、病的初级诊治等职能，但目前对村级卫生机构几乎没有财政支持。要对乡卫生院重新定位，并增强公共财政对村级卫生室的支持。中国农村人口多，政府财力有限，短期内难以在农村建立覆盖面很宽的医疗保障制度，只能把有限的资金用于最急需的地方。而对广大农民来说，疾病威胁主要是重大疾病，这是他们无力承担的风险，发展大病统筹合作医疗是适应农民要求的。要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点。大病统筹互助合作医疗制度的建立必须与农民的承受能力相适应，坚持自愿原则。完善其他形式的农村合作医疗制度。条件成熟的农村地区，也可以鼓励农民参加商业医疗保险。完善农村社会保障制度，要从中国农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善的原则，坚持地区差异原则，加大政府对农村社会保障的投入24 / 26力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。要探索加快建立农村最低生活保障制度。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，因此必须重视农民最低生活保障的建立。可以先从经济发