“三公经费”审计思路之我见.doc

自从中央提出“八项规定”以来，改进工作作风、厉行勤俭节约成为社会主旋律。党政机关国内公务接待管理规定的出台，更是提出38条禁令，用公款请客送礼现象随之大幅减少。在此背景之下“三公经费”就不存在了吗？既然存在，如何才能找到“三公经费”审计的切入点，是摆在我们面前需要我们思考的问题。笔者认为，要想审清“三公经费”的总体规模和去向，不能仅靠被审单位提供的资料，不能就账审账，而是要延长审计工作的触角，要解剖麻雀。应沿着“三公经费”使用的去向，深入进行调查分析，挖出“三公经费”的使用真相。要真正做到这些，须在审计工作中实现四个拓展：一是审计范围应由被审计单位拓展至下属单位。多年的审计经验告诉我们，现在相当一部分行政机关、事业单位都下设团体或企业单位。中央禁令的下达，使得行政事业单位的开支受到很大的限制，账面“三公经费”一般不会很多。但通常情况下是上有政策下有对策，在本单位无法开支的事项就转移到下属的团体或企业单位列支。所以我们在对行政事业单位审计时，应重点关注被审单位的下属单位，在审前调查时要多方了解，搞清被审单位在名义上、实质上控制的下属单位有哪些，以便在审计工作中有的放矢。二是审计触角应由账内拓展至账外。在审计工作中我们不能就账审账，而应沿着资金流向将审计触角由账内拓展至账外。充分利用以往年度审计结果，对设置账外账的单位在审计过程中进行重点关注，紧密跟踪账外账的活动轨迹，审查被审单位在中央禁令出台后是否存在将资金转移至账外列支“三公经费”现象。对初次审计单位，应重点关注有无在食堂、工会等账套乱支“三公经费”行为。对专项资金应重点审查管理费的开支情况，对大额及异常开支应跟踪资金流向，必要情况下做好外部调查工作。三是审计重点应由表面拓展至实质。在“三公经费”审计过程中，我们不能光看发票本身，而要以发票为线索、以商家为突破口，寻求发票背后的事实真相。一张食品发票动辄几万元，都采购了哪些物品，是谁采购的，东西存放在何处，有无领用手续，按照这些要索询问经办人和审批人，通常情况下都能水落石出。车辆维修保养亦如此，笔者曾在某单位发现一张维修发票，一辆车一次性竟更换5只轮胎，发现类似异常便要追根溯源，以弄清“三公经费”的真正去向，说不定顺便还能发现案件线索。四是审计内容要由合法性拓展至效益性。在审计过程中我们还要注重对“三公经费”的使用绩效进行审计。审查“三公经费”是否有利于履行政府职能，是否为本单位业务活动所必需，是否产生了应有的管理效益、经济效益和社会效益。同时还要从体制、机制、制度层面查找原因，有针对性地提出加强管理的建议和意见，从而推进“三公经费”管理规范化和制度化，促进党风政风的进一步好转。（一是“三公经费”真实性审查，主要审查“三公经费”是否列入单位的年度预算，预算编制标准是否合规合理，预算有无调整，调整程序是否规范；“三公经费” 的支出是否与事实相符，有无将“三公经费”转移到其他科目列支，关注专项资金、往来账目、会议费用中有无列支“三公经费”，在单位食堂进行的公务接待有无计入“三公经费”的统计，有无将招待费列入会议费或业务费、办公费等，有无将车辆运行、维修费等列入会议费、差旅费等情况。对“三公经费”的审查应延伸到对会议费进行核查，主要包括，会议费是否列入单位年度预算并经相关程序审批；会计资料是否完整，会议地点、参会人员是否符合会议通知及实际情况，有无签到；会议开支事实是否真实， 场租费、住宿费、餐饮费是否与事实相符，有无将其他开支项目如旅游费、招待费、车辆运行费、会议补助等在会议费中列支。二是“三公经费”合法性审查，主要审查有无将“三公经费”在下属单位或二级机构列支， 表现形式多为先将款项拨付到下属单位， 再通过下属单位列支不合理的招待费或公款旅游费；有无存在“小金库”，“小金库”虽然来源各异，形式多样，但其存在和列支多与不合理的“三公经费”有关， 这种情况涉及到严重的违法违规问题，审计中要特别警惕。如一个单位“三公经费” 与往年或同类单位相比明显的增加或减少， 需要重点关注。如明显减少，是否有转移列支或账外列支的可能，需要对其往来项目以及下拨经费进行进一步审查，同时要寻找有无“小金库”存在的可能，如收入不入账，某类项目开支明显异常且原始凭证或资料不完整等现象，例如办公用品、仪器设备开支较大且无购入明细单或未入固定资产账等。三是“三公经费”绩效性审查，“三公经费”的真实性和合法性审查是基础， 在此基础上，还要进一步触及“三公经费”的绩效性，即审查支出是否超出相关标准、定额，与同类单位相比是否正常；支出是否为本单位正常业务范围），基本用途是否正当，是否产生应有的效益等。如公务出国费的绩效性审查包括， 此项公务活动是否一定需要开展，参加人员是否合理，是否有变相公费旅游的嫌疑，行程、住宿、餐饮等费用是否符合标准等； 公车购置标准是否符合规定，有无超编、超规，里程数是否符合实际情况，运行费、维修费有无明显异常情况等。公用经费是政府财政预算支出的中央组成部分，是保证政府部门职能发挥的经济基础，公用经费的合理安排和规范使用，对构建社会主义和谐社会有着重要的作用。然而近年来，行政事业单位在管理和使用过程中存在支撑数额过大、损失浪费严重的现象，引起了有关部门的高度重视。如何运用科学、规范、合理的管理的手段，将有限的公用经费资金发挥最大的效能，推进严谨高效的政府工作，是一个值得深思的课题。一、“三公”经费审计应把握的重点内容1关于出国经费的审计。出国经费的审计应根据所属单位的行政级别和工作性质不同，确定其审计内容和审计重点。一般来说，厅级以上单位可以将出国经费作为一个专题进行审计。而县级及县级以下单位，出国费用相对较少，有的单位甚至没有出国费用，取而代之的是国内各种名目的学习考察费用和异地会议费用。因此，广义上的出国经费审计应该包括出国费用和国内学习考察费用以及异地会议费用的审计。支出的名目通常有进行革命传统教育、学习培训、召开工作总结会议(异地)等方式。其支出的表现形式：一是各地旅游部门开出的学习考察费用发票，二是异地宾馆开出的会议费用发票。2关于公务用车的审计。公务用车审计要重点掌握被审计单位的车辆定编数量、实际拥有车辆数量及型号，分析车辆超编及车辆配置超标的原因。以单位车辆费用支出总额为依据，考核单台车辆费用支出标准。并对维修费、燃油费、车辆保险费、其它费用进行分项考核，通过车辆使用年限、年度行驶公里数等相关指标分析，分析公务用车费用支出是否合理，不合理的原因究竟在哪一块费用中。3关于公务招待费的审计。公务招待费在“三公”经费中属于较难审计的一项，其主要原因是目前各单位对招待费的核算普遍存在公务招待量大、真假难分、核算不规范等问题。各单位公务招待费中除正常公务招待以外，往往把许多不能正常反映的违规开支通过非正常手段取得招待费发票，再以正常业务招待的名义报销。因此，正确分析招待事项的真假，是揭示公务招待违纪违规问题的关键所在，也是发现虚假报销案件线索重要途径。公务招待费的审计除了审计业务招待费科目外，还要重点关注以下科目：一是关注专项资金中列支的招待费。多数有专项资金的单位将部分业务招待费支出列入到专项资金的费用支出中，从而掩饰其招待费总额；二是在往来账目上列支招待费。部分单位从代收代付的资金中支出招待费用，没有统计入单位的招待费用总额中；三是随会议费用报销的招待费。从审计情况看，有些单位将一些会议以外的接待费用混在会议费用中进行报销，隐瞒了招待费用的真实性；四是从食堂支出招待费用，而以其他名义进行补助，掩饰其招待费总额；五是部分有对外出租门面的单位，用招待费抵冲房租收入；六是在下属单位报销招待费，转移招待费用，掩饰其招待费总额。二、对控制“三公”经费的几点思考一是要有一个合理的“三公”经费预算。“三公”经费的预算编制应该是建立在对行政事业单位“三公”经费支出水平充分调查的基础上按照“节约、有效”的原则编制的，必须是根据法定原则进行编制，而不是根据实际情况进行编制。如何解译法定和实际情况就成了编制预算和确定审计标准的关键。本人认为法定原则应理解为根据单位核定的人员编制、车辆编制、国家和地方有明文规定的考察学习费用作为标准编制“三公”经费预算的原则。而实际情况则是根据单位现实状况以一定的标准进行预算。在编制预算时，不能把人员、车辆超编的因素考虑到预算中去，审计人员应-3正确区分预算内核定支出和超预算支出，重点分析预算超支的原因。二是要有一套完整的“三公”经费管理控制制度。“三公”经费的开支重在日常管理，因此，制度建设显得尤为重要，各单位应以“三公”预算为依据，将费用分解落实到各部门，按时间和工作进度对费用的支出进行控制，确保经费支出控制在“三公”预算之中。审计人员应该对单位因人员、车辆超编等因素导致的“三公”经费超支和其它因素导致的“三公”经费超支的原因进行分析，找出“三公”经费增长的原因，从而为控制“三公”经费增长制订相应措施，为调整预算指标提供现实的证据。三是要有一套完整的“三公”费用支出考核机制。制度是否有效，关键在于落实。多年来，行政事业单位控制“三公”经费的呼声不断，但效果甚微。究其原因主要是没有建立完整的“三公”经费考核机制，预算编制和预算执行形成“两张皮”。政府没有建立统一的“三公”经费支出考核标准，各单位的预算执行结果是否超预算缺乏监督和奖惩手段，导致“三公”经费的增长势头屡禁不止。四是纪检、监察、财政、审计部门要加大监督力度，杜绝超标准、超范围的不合理支出。政府应建立完善的行政事业单位考评制度，制度要侧重对日常支出费用的控制与节约。加大对违法违规行为的处理处罚力度，对违法违纪的单位和个人严格按照相关法律严肃处理。一、“三公经费”管理存在的问题及原因、通过近几年的审计实践，笔者发现“三公经费”管理方面主要存在以下六个方面的问题：一是12径不一致。事实上，很多部门除了财政拨款外，还有很多其他收入。对于一些单位的事业收入、非税收入，按照相关政策是自收自支，则没有纳入“三公经费”的支出范围，无法进行监督。而在相关支出中，其余事业收入、非税收入和其他一些不明来源、不合规收入等非财政拨款中，往往隐含着更大钧三公支出空间。二是混入其他科目列支。为规避“三公经费”的开支数字过大，某些部门和单位会将出国(出境)费用。变成外出考察交流的票据；将公车加油费在公务费或差旅费中列支；将吃喝招待费在会议费中列支等。三是权力部门转嫁给相关单位。有些权力部门把本应在单位支出转嫁给相关单位。四是转移给下属单位或二级机构列支。有些有下属单位或二级机构的部门把本应在单位账面支出的经费直接转移到下属单位或二级机构去，或将相关经费以拨出资金的形式先拨付到下属单位，再通过下属单位列支机关本单位的“三公经费”。五是隐藏在单位账外资产或小金库中。有些单位将收取的房租费、二级单位缴纳的管理费、国有资产变卖收益或有意隐瞒的一些收入未纳入单位财务而抵顶公务、招待、旅游等支出。六是巧立名目、虚开发票。隐藏“三公经费”的花样繁多，如将“三公经费”开支发票转换成购买办公用品费、单位基建费、材料费、设备购置费等。产生上述问题主要存在以下五个方面原因：一是预算编制不科学，执行中走样。目前，我国预算编制的支出标准体系仍不完善：项目支出标准体系建设相对滞后，现有标准数量较少：一些行政事业单位预算编制与单位工作计划结合不够紧密，导致预算编制不准确、不科学，执行中走样。二是标准太低，脱离实际。如公务接待费用，现行列支标准是财政部1998年制定的，要求不得超过当年单位预算中公务费的2茗。行政机关中公务接待费超支是普遍现象。三是内控力不强，支出有增无减。行政机关“三公”费用上升有一定的客观原因，更多是内部控制不严造成。有些单位以出国考察学习为名无实质内容；有一些单位、部门公车费用有增无减，一些乡镇、部门报销假借私人或企业牌照的小汽车购置、燃油、维修、保险等费用，这样做逃避了公车购置时审批监督，但有可能造成国有资产流失：公务接待费用开支随意性很大，为目标考核、招商引资、争取项目资金等都要向上级有关单位、个人送礼，这必然存在一些招待费并非是公务招待支出，存在支出控制不严、损失浪费。四是会计管理职能弱化，职责不清。会计集中核算后，单位的财政财务管理工作比集中核算前有所削弱，对于单位的财务收支，会计只注重票据是否合规、手续是否齐全，而对其真实性、合法性很少过问。：，五是领导重视不够，制度约束乏力。在对财政预算的监督上，广度深度明显不够，存在事前监督跟不上，事中监督插不上，事后监督用不上：党政机关预算、决算公开制度未建立：尚缺乏明确的问责机制，致使一些问题屡查屡犯。二、“三公”经费审计过程中的具体内容1“三公经费”真实性审计。一是关注“三公经费”支出的预算编制标准是否合规、调整变动的审批程序是否规范。二是关注“三公经费”支出内容决算资料对“三公经费”的反映是否与实际情况相符，有无将“三公经费”通过人为分解列入项目经费，有无规避“三公经费”的开支数字过大而转移到其他科目。三是关注“其他收入”。一些单位的事业收入、非税收入等暂没有纳入“三公经费”的支出控制范围，而这些非财政拨款中，往往隐含着更大的三公支出空间，需要进行仔细核查。2“三公经费”合法性的审计。一是关注部门有无将出国(出境)、公车购置与运行以及公款吃喝费用转移至下属单位列支或摊派到企业报