第五章 政策工具修改版

第五章政策工具 一 政策工具研究的兴起政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点 并正在成长为一个新的学科分支或主题领域 1 渊源 政策工具研究并不是一个全新的 突然出现的话题 社会科学的各学科特别是经济学 政治学以及行政学等领域早已关注这一问题 在经济学领域 经济政策工具历来构成经济政策研究的一个重要方面 工资 价格 利率等往往被当作政策工具看待 二战后 在西方社会科学领域中 政策工具成为各学科关注的问题 在政治学领域 达尔和林德布洛姆在 政治 经济和福利 1953年 已论及政策工具的基本原理 在此之后 政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展 一是注重对工具的政治属性的研究 它以政治文化及意识形态的研究为基础 另一个发展方向是沿袭结构 功能传统 力求通过对工具的研究来确定公共政策功能 在公共行政学领域 行政工具及行政方法也早已构成一个重要的理论主题 在法学领域 法律法规也往往被当作一种社会控制的工具 2 原因 一政策执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执工具或手段的反思 实际的政策执行对工具方面知识需求的增长 二是福利国家的失败以及政府工作的低效率 导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持 三是当代社会科学实践性的增强 特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践 导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求 四是政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中 二 政策工具的内涵与分类 1 什么是政策工具 一个行动者能够使用或潜在地加以使用 以便达成一个或更多目的的任何事物 简单地说 政策工具就是达成政策目标的手段 2 政策工具的分类 加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什在 公共政策研究 1995 一书中根据政策工具的强制性程度来分类 将政策工具分为自愿性工具 非强制性工具 强制性工具和混合性工具三类 与其他分类方法相比 他们的分类框架更具解释力 更合理 胡德提出了一种系统化的分类框架 他认为 所有政策工具都使用下列四种广泛的 政府资源 之一 即政府通过使用其所拥有的信息 权威 财力和可利用的正式组织来处理公共问题 麦克唐纳尔和艾莫尔根据工具所要获得的目标将政策工具分为四类 即命令性工具 激励性工具 能力建设工具和系统变化工具 英格拉姆等人也做出了一个类似的分类 将政策工具分为激励 能力建设 符号和规劝 学习四类 三 三类政策工具 市场化工具工商管理技术社会化手段 市场化工具 民营化用者付费合同外包内部市场 用者付费 政府对某种物品 服务或行为确定价格 由使用者或行为者支付这种费用 主要是通过付费把价格机制引入到公共服务中来 通过经济杠杆 来达到政策目标 用者付费 公路应该收费吗 合同外包 政府确定某种公共服务项目的数量和标准 对外承包给私营企业或非营利性机构 中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务 政府用财政拨款购买承包商的公共产品或服务 奥克兰监狱将外包给海外公司 根据新西兰政府的旨意 惩教署今年5月开始向国际公司招标 承包奥克兰市中心MtEden监狱的管理工作 迄今为止 共有3家监狱管理公司竞标 惩教署日前表示 原本投标的有4家公司 分别是G4S GEO Serco和Kalyx 不过Kalyx于上月退出竞争 惩教署接下来将对三家投标公司进行严格的资格审查 包括资信调查以及参观他们现在管理的监狱等 绿党议员则担心英国公司的管理 因为他们之前在英格兰的哈蒙兹沃思拘留中心的管理口碑并不好 不过 惩戒署长贝蒂表示 惩教署将保证得标公司能够公正 公开并透明地管理这所监狱 所有的管理将接受独立机构的监管和审计 她相信外包公司的管理会比目前的状况更好 竞标结果将于明年1月份公布 湖南邵东将夜间巡逻包给保安公司引争议 9月13日晚上10时 杨斌开始在邵东县城两市镇的大街小巷转悠 这位邵东保安服务公司的大队长 在监督他手下的队伍是否认真地巡逻 这支50人的队伍 目前承包了邵东县城夜间10点至第二天凌晨6点的治安巡逻任务 这是邵东在将见义勇为明码标价之后 再次推出的治安商业化操作 以善于经商闻名全国的湖南邵东 2个月前将县城的夜间巡逻事务用市场化运作的方式外包给一家保安公司 坊间称之为 包夜 服务 由于治安事务的敏感性 此事在网上引起巨大争议 到底是公安机关的不作为 还是治安改革的创新之举 它是否涉及执法权的滥用 效果到底如何 内部市场 将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方 在政府内部就产生了 生产者 和 消费者 的角色 一些部门可以雇佣或付费给其他政府以要求提供公共服务 案例 煤炭院校 四条线 财务管理办法 试行 第二条 煤炭院校 四条线 财务管理是以院校所属教学科研 后勤服务 校办产业和管理保障等二级单位为划分对象 对其实行分别管理 第三条 四条线 财务管理的实质是在院校内部引入市场机制 确立核算主体 划小核算单位 实行模拟法人运转 提高办学效益 煤炭院校 四条线 财务管理办法 试行 第八条实行 四条线 管理的要求是 教学科研线以教学任务和科研项目为核算对象 核定和计算收支 结余留用 超支不补 后勤服务线以提供的劳务 服务 项目为核算对象 进行成本核算 按校内价格向服务对象收取服务费用 自负盈亏 校办产业线以产品或经营项目为核算对象 进行完全成本核算 自负盈亏 校办产业应明晰产权关系 确保资本保值增值 按规定向学校上缴费用 管理保障线以学校管理部门和基本保障及发展项目为核算对象 核算收支 结余留用 超支不补 煤炭院校 四条线 财务管理办法 试行 第九条教学科研线收入与支出的内容 收入 学校根据政府拨款和学费收入 依据学生人数并综合考虑事业计划 专业特点和教学任务等因素 核定教学单位经费 科研收入是以科研课题和科研服务取得的收入 支出 人员费用 包括工资 津贴 补贴 奖金和计提的职工福利费 工会经费 社会保障费等 业务费 包括办公费 图书资料费 差旅费 实习实验费 固定资产占用费 师资培训费 水 电 暖和通讯费用等 设备购置费 包括仪器设备购置费 图书购置费等 设施维修费 包括房屋维修费 实验室改造维修费等 学生事务支出 包括奖助学金 学生活动费等 管理费用 指按比例提取部分 其它费用 煤炭院校 四条线 财务管理办法 试行 第十条后勤服务线收入与支出的内容 收入 院校不再拨给日常经费 其收入通过向学校及内部单位和社会提供有偿服务取得 支出 其内容和项目除增加折旧费支出外 其余参见 教学科研线 支出项 工商管理技术 战略管理绩效管理顾客导向技术全面质量管理技术 战略管理 战略管理 Strategicmanagement 是指对一个组织在一定时期的全局的 长远的发展方向 目标 任务和政策 以及资源调配做出的决策和管理艺术 我校发展规划处成立于2007年10月 中矿委 2007 36号 是对学校发展规划进行研究 论证 为学校的重大改革和重大决策进行调研 提供咨询 建章立制的职能部门 主要工作职能包括 一 根据国内外高等教育发展趋势 进行学校发展战略研究 负责论证 起草制定学校中长期发展规划和阶段性规划 二 围绕学校发展目标和中心工作 有针对性地组织开展调查研究 为学校的重大改革 重大决策进行研究 论证 提出改革建议或决策咨询 撰写调研报告并配合有关部门进行方案设计等 三 根据依法治校 规范管理的要求 起草和拟定学校的相关改革文件和规章 审理和修订学校制定的有关专项规章 四 分析和研究国内外高等教育发展的最新动态 定期或不定期为学校领导提供决策参考材料 为各二级单位和职能部门提供阅读材料 绩效管理技术 所谓绩效管理 是指各级管理者和组织成员为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定 绩效辅导沟通 绩效考核评价 绩效结果应用 绩效目标提升的持续循环过程 绩效管理的目的是持续提升个人 部门和组织的绩效 国内绩效管理得到广泛开展 顾客导向技术 把公民看做顾客 从顾客的角度出发开展活动或服务 以追求顾客满意为目标 全面质量管理技术 是指在全面社会的推动下 组织中所有部门 所有组织 所有人员都以产品质量为核心 把专业技术 管理技术 数理统计技术集合在一起 建立起一套科学严密高效的质量保证体系 控制生产过程中影响质量的因素 以优质的工作最经济的办法提供满足用户需要的产品的全部活动 政府全面质量管理 是一种全员参与的 以各种科学方法改进公共组织的管理与服务的 对公共组织提供的公共物品和公共服务进行全面管理 以获得顾客满意为目标的管理方法 管理理念和制度 社会化手段 社区治理个人与家庭志愿者服务公众参与听证会 社区治理 通过利用社区文化 人力等资源实现公共治理的一种过程 社区治理一般更强调公民的参与与合作 包括公民相互的合作 公民与政府的合作 社区治理 2006年 在医改方案尚未出台前 社区医疗和新农村合作医疗改革 成为去年医改的两个 探路先锋 做出了很多创造性的突破 去年年初 大力发展社区卫生服务 作为一个鲜明的口号 被官方高调提出 并在各种场合反复提及 社区医疗成为城市医疗卫生体制改革的突破口 卫生部各级官员逢场合必讲其重要性 卫生部部长高强在去年两会上被各路媒体围追堵截中 透露了他对社区卫生改革的思路 这一思路在2006年一年的时间里被逐步贯彻和实施 一些地方社区医院开始试点收支两条线 药品零差价 大医院建立双向转诊制度 目前 全国已经建成5000家社区卫生服务中心 18万个社区卫生服务站 个人与家庭 政府利用家庭和个人的力量来实现政策目标 以弥补政府的不足 到动物园认养动物邕城都市人流行新时尚 现在的都市人已经不满足于在家养个小猫小狗之类的宠物 开始流行到动物园认养动物 虽然不能让这些动物时刻陪伴在自己身旁 但对亲朋好友说 动物园的某只大老虎是 属于 自己的 那种感觉的确不错 到动物园认养动物在南宁也正成为一种新时尚 自2003年国庆节起 南宁动物园敞开家园 在社会上正式公开给珍稀动物找个 娘家 一时间在南宁掀起了 认养珍稀动物 的热潮 通过认养活动让社会各界的朋友们有了一个亲近动物 奉献爱心的机会 至目前为止 已经有40多名爱心市民来到动物园认养或续养动物 涉及长臂猿 黑叶猴 亚洲象 非洲狮 东北虎 海南虎斑鳽 小熊猫 天鹅等10多种20多头 只 的各类国家一 二级珍稀保护动物 非营利性组织 志愿者服务 政府和非政府组织进行合作 实现政府的政策目标 案例 政府联手NGO 扶贫二人转 开演 江西日报 2006 4 19 4月16日 随着6家NGO的工作人员分别进驻乐安 宁都 兴国等3个县的6个扶贫开发工作重点村 我国首个 NGO与政府合作实施村级扶贫规划项目 在我省正式拉开帷幕 其运作方式是省扶贫办出资金 NGO出人 出力到村里实施扶贫工作 政府采购NGO服务 在全国首开先河 为国内外专家所关注与期待 根据规划 该项目扶贫资金共1100万元 由省扶贫办从财政扶贫资金中划出 项目实施对象为乐安 宁都 兴国三县的18个贫困村 首批6个村 每村50万元扶贫资金 聘请NGO 专家咨询和培训等的费用由亚洲开发银行提供 总额为100万美元 项目由省扶贫办委托中国扶贫基金会进行 从去年12月至今年2月 中国扶贫基金会从10家国内外的NGO中 通过招标的方式选择了6家 他们分别是为美国国际小母牛项目组织 江西省山江湖可持续发展促进会 江西省青少年发展基金会 宁夏扶贫与环境改造中心 中国国际民间组织合作促进会 陕西省妇女理论婚姻家庭研究会 国务院扶贫办对外联络司司长吴忠说 这些年江西的扶贫工作一直走在全国的前列 特别是工作理念和思路上参照国际惯例 作为我国首个 NGO与政府合作实施村级扶贫规划项目 的主要推动者之一 省扶贫办主任张志豪也反复强调 把钱交给NGO管理 并非政府扶贫不力 而恰恰相反 是政府在主动寻找一种更好的扶贫激励机制 公民参与 政府通过公民参与实现公共决策的科学化和民主化 从而更好地达到政策目标 另一种分类 1 强制性工具2 非强制性工具3 混合工具 强制性工具 它借助国家或政府的权威及强制力 迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为 政府为实现其政策目标