财政国库改革实践与探讨

1/24财政国库改革实践与探讨财政国库改革的实践与探讨胡亚迪朱志礼提起财政国库，在人们的脑海中会很自然地将其与神密之类的词相联系，产生这一观念的原因很简单，那就是在传统体制下形成的封闭式财政国库管理方式缺乏透明度、与人们的经济活动不能直接面对面所形成的。随着现代公民意识的不断提高，随着政府依法行政的需要，随着市场经济的纵深发展，改革现行财政国库管理制度，推行和完善以单一账户为基础的国库集中收付制度，是建立社会主义市场经济条件下公共财政基本框架的一项重要内容，也是财政支出管理方式的重大变革。去年，在全省财政四项制度改革大潮的推动下，我县财政国库集中支付的成功试行，已经为我们慢慢揭开了“财政国库”这个古老名词的神密面纱，它离国民生活越来越近，在社会经济活动中将与公众直接接触。那么，财政国库是什么？财政国库为什么要改革？国库改革后对单位会带来一些什么变化？笔者就这些倍受人们关注的问题谈点浅见。财政国库是负责办理国家财政预算收入和预算支出管理的执行机关，是国家财政预算执行工作的重要组成部分。通俗地说，就是运用国家的经济政策，具体组织财政预算2/24收支执行，实现收支总量任务，在保证财政预算支出的前提下，通过对财政沉淀资金的资本运作来提高财政资金的使用效益的执行机关。从我县财政国库改革试点的系统设置流程不难看出，推行国库集中收付的核心，就是要建立国库单一账户体系，预算单位全部取消原设的收支过渡账户，目的是让所有的财政性收入直接缴入国库单一账户，所有的财政性支出均由国库单一账户直接支付到商品或者是劳务提供者，资金实现：“收入直缴，支出直拨”。改革的重点是账户体系，我们分析原因主要有三个方面：一是原体制下账户的设置比较杂乱，一方面各征收机关及收费部门，都自行设立了为数众多的收入过渡户收缴收入；另一方面，支出单位也都在各商业银行设置帐户接受财政拨款，并从这些账户上进行开支活动。这种资金分散收付的局面，造成大量资金沉淀在征收机关和预算单位，政府实际可操控的现金很少，直接削弱了政府的宏观调控能力。二是在收入收缴过程中，除了少数单位按规定将资金就地缴入国库外，绝大多数都通过收入过渡户收缴资金，还有的要按上下隶属关系层层汇缴后再由主管部门上缴国库，而主管部门通过收入过渡户截留收费资金的现象极其普遍，少则拖至一年半载，多则数年不缴，大量的预算外资金在3/24各征收单位的账户上回旋。这种财政性资金长期脱离财政监督的模式，必然导致财政收支信息的严重失实，根本不能为预算编制、预算执行和政府宏观调控提供真实的数据，大量的预算外资金掌握在征收部门手中，也就直接控制着资金的支出权，这种资金如果不按公共财政原则支出，财政部门是很难发现的。三是在资金拨付程序上，过去是在年度预算批复后，财政部门就按月或按进度向预算单位拨付资金，这些资金拨付后就脱离了财政部门的监督，资金掌握在预算单位手中，怎样用，何时用，是不是用在资金所要求的项目，都由用款单位自行决定，在监管上财政部门只能鞭长莫及。这种层层转拨容易造成资金的中途损耗，也很容易改变资金的本来用途，直接降低了财政资金的使用效率，为非法截留、挤占挪用资金甚至诱发腐败提供了便利条件。所以，随着上述问题的逐步凸现，改革现行的财政国库管理制度，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是新形势下加强预算管理的需要，也是适应现代公共财政发展的大趋势。推行财政国库集中管理制度改革，建立和完善以国库单一账户为基础的国库集中收付制度，是对传统预算制度的根本性变革，也是对财政收支管理的一次创新。这项改革4/24关系到各级财政预算执行能否规范，直接反映出预算执行的质量，与此同时，必将带来财政部门和各预算单位理财观念和理财方式的更新。那么，财政国库改革后究竟会给我们带来什么样的变化呢？其一，实行国库集中收付后，改变了过去多头开户为国库单一账户，将以前的资金分散收付转变为国库集中收付，统筹了预算内外财力，逐步实现预算内外资金在收支过程中的合理配比，促进了预算编制的统一，规范了预算收支执行，强化了财政部门和预算单位依法理财的观念。其二，实行国库集中收付后，各项财政收入直达国库或财政专户，大额支出直接支付到商品或劳务供应者，实现直接支付，改变了以前收入层层汇集、支出层层转拨、收支资金流经环节多的局面，强化了预算执行中的财政监管职能。其三，实行国库集中收付后，所有财政性收支均在国库单一账户体系内运行，改变过去资金分散存放在单位为国库集中管理，有利于政府对资金的统一调度，增强了政府预算执行的可控性。同时，财政部门与预算单位之间通过现代化的电子技术传递信息，克服了以往财政性资金运行信息迟缓、透明度不高的弊端，新的国库集中收付系统流程为财政收支提供了及时、真实、可靠的反馈信息，为预算编制和政府的宏观经济调控提供相对准确的决策依据。5/24其四，实行国库集中收付后，财政部门内部实行了预算编制、执行和监督职能的分工，财政与预算单位之间实行出纳与会计分开，从根本上改变了预算资金的管理方式和预算执行方式，使预算监督变事后监督为事前、事中监督，强化了预算的约束机制，有利于从源头上控制腐败现象的发生，从这一层面讲，实行国库集中收付制度是加强财政管理监督行之有效的手段。我县国库集中收付改革工作，在县委县政府的高度关注下，在各试点单位的通力协作下，经过财政部门的精心组织筹备，首批试点3个单位于XX年6月21日正式上线运行，截止到年底，完全上线的单位12个，不完全上线的单位28个，集中支付资金总量4173万元，直接支付资金3671万元，直接支付率达到88%，整个支付系统运行比较顺利。但是，随着支付业务量的逐步增加和支付范围的扩大，国库集中收付在操作过程中也渐渐凸现出其不容忽视的一面，这也正是我们今后工作应该努力的方向。首先，加强对财政制度改革的政策宣传和业务流程培训是基础。公共财政框架下的财政国库制度改革是一项庞大的系统工程，改革的覆盖面广、工作量大，对操作人员的业务素质、微机熟练程度要求高，是一项全新的业务，整个工程涉及到基层预算单位、主管部门、财政部门、代理银行、人民银行、收款人等多个单位或个人，而自全省推6/24行这项改革以来，从上到下缺乏系统的、规范的、专业的培训，特别是到县这一级，除开少数业务单纯的行政单位在运用中能得心应手外，多数是下设数个二、三级单位或基层站的主管部门，这种管理职能延伸面宽、收入支出、往来款项、代扣代缴资金业务频繁的部门，在国库集中收付这个绝对程序化的系统中，对操作中遇到的实际问题茫然无措，没有可借鉴的完整模式得以合理解决。同时，新的国库收付制度从根本上打破了单位过去现金收支的随意性，使单位用钱与过去相比显得“不方便”，对改革带来的规范化要求短时期内不适应，特别是现在正处于改革的过渡期，银行、财政、单位等各环节的业务衔接还不是十分到位，软件也处于逐步完善阶段，不免引起少数单位的反感。那么，作为占改革主导地位的财政部门，能够有组织有计划、专人负责对整个国库系统业务人员的培训显得十分重要。一是从宣传政策、营造舆论声势出发，改变单位负责人和财务人员的认识观念，使之从传统的模式中蜕变出来，从理解到接纳改革所带来的业务变化；二是对系统业务操作流程进行指导，搞好跟踪服务，使经办人员能熟练地掌握系统软件，随时有问题随时解决，使之尽快在改革的大环境中进入角色，解除他们的后顾之忧，为国库集中收付的顺利推进铺就一条软环境通道。其次，细化预算编制，全面推行内容完整、项目明细、7/24定额科学、程序规范的部门预算是关键。国库集中收付制度是预算执行的过程，预算执行必须以科学规范的预算编制为基础。我县是全省29个贫困县之一，经济基础薄弱，地方自有财力小，预算单位之间因职能、人员、财力等因素的差异，所列支的范围和标准也不尽相同，那么在具体操作中就应该遵循定项目、定额度、定标准的编制要求，最大限度地平衡单位之间的人均支出水平，真正体现出公开、公平、公正的原则。在预算计划执行中，国库集中收付系统要求严格按部门预算为依据，只有部门预算细化到每笔支出项目，单位才能按月报出相对准确的用款计划，财政才能按部门预算编制审定计划的可行性，最终达到预算编制与预算执行相吻合。再次，科学编制财政预算，钢化预算执行是保证。随着部门预算的实施，按照预算编制要求，部门预算必须经过“二上二下”的程序，首先由财政部门按照统一标准审核预算草案，再报同级人大常委会讨论通过后执行，是一套严密的具有法律效率的预算执行文本。对预算单位而言，部门预算就是单位一年间所有收支活动的“明细账”；对财政而言，部门预算就是预算执行的“指标单”，钢化预算执行、杜绝资金拨付的随意性是维护预算严肃性的唯一途径，也是顺利实施财政预算的根本保证。财政国库改革实践与探讨8/24县级财政国库集中支付改革问题剖析与探讨任海水张鹏博XX年，三门峡市所辖7个县区全部启动了财政国库管理制度改革。改革实施四年来，市县两级财政国库部门做了大量艰苦细致的工作，克服了重重困难，保证了改革的顺利进展。目前，各县区财政国库集中支付工作运行比较稳定，改革的成果已日渐凸显。但与省、市级相比，县级财政在收支规模、财力水平、人员素质等方面都有其特殊之处，不同县区的具体情况又千差万别，这就使得县级在推行财政国库集中支付改革中会遇到一些特有的问题。如何妥善解决这些问题，保证下一阶段的县级财政国库集中支付工作的正常运行，提高改革的总体质量和运行效率，成为当前财政国库部门面临的一个重要课题。一、县级在推进财政国库集中支付改革中的特殊性县级财政在我国财政体系中处于基础地位，是典型的基层财政。常言道：“上头千条线,下面一根针”。县级财政负责落实来自中央、省、市各级的各项财政政策，承担着为本县区范围内经济社会运行提供财政支持的重要任务，其支出范围涉及城乡9/24社会事务的各个方面，工作头绪多，任务十分繁重。因此，与中央、省、市级财政相比，县级财政在推进财政国库集中支付改革中有其特殊之处，归纳起来大体上有以下几个方面：财政收支规模小，集中支付资金总量少。与省、市级相比，县级的财政收支规模要小的多，且县与县之间差距较大。以三门峡市为例，下辖的7个县区，XX年平均财政支出规模为亿元，如果只算县本级支出，实际每个县平均不足3个亿，相当于三门峡市本级支出规模的40%，相当于河南省本级支出规模的1%。尽管总体支出规模小，但“麻雀虽小，五脏俱全”，上级有的机构、单位县级也都必须设立，预算单位数量并不比省、市少多少，分摊到每个单位的资金量因此较少。反映到支付实务上，县级支付业务呈笔数多、金额少的特点。财政部门内设机构简单，人员素质相对偏低。一般说来，县级财政部门的机构规格低，人员编制少，因此内设机构不可能面面俱到，经常有一个科室对口上级多个科室的现象。以三门峡市为例，全市7个县区中，有2个县未专设国库科，有4个县未专设信息中心。由于没有独立的机构，这些县区在改革推动和支付系统维护方面显得力量不足，改革的工作力度10/24和深度都大打折扣。另外，由于高学历人才热衷于向大中城市流动，造成基层人才匮乏，县级财政部门人员素质整体上要低于省、市级，尤其在计算机、会计专业技术等方面有明显欠缺。加之个别地方的支付中心在成立时没有把好进人关，导致人员素质参差不齐。部分领导和工作人员受传统观念影响较深，缺乏改革意识。由于长期在基层工作，县有关部门、单位的领导，包括少数财政部门领导仍然习惯于用老制度、老办法开展工作，对财政国库集中支付改革的重要意义认识不足，往往认为县级财政是“吃饭财政”，支出规模不大，没有必要推行财政国库集中支付改革。加上改革本身任务繁重，程序复杂，个别直接参与财政国库集中支付改革的同志也有消极、畏难情绪，对开展改革的热情不高。政府财力比较薄弱，财政部门经费紧张。县级财政多数属于吃饭财政，收支规模小，供养人口多，大部分财力都用来发放工资和维持基层政权的运转，真正用于办事的钱很少。在推行财政国库集中支付改革时，需要购臵相应的软硬件设施，配备相当数量的工作人员，这些都需要一定的经费投入。但由11/24于财力限制，县级的改革经费与省、市级相比要少的多，在改革启动时，一般都通过下达专项支出解决改革初期的一次性投入，但后续的软件升级、硬件维护等费用就难以保证。受上述特有困难的制约，县级在推行财政国库集中支付改革中面临的情况也比省、市级更为复杂，因此，县级财政国库集中支付改革在实践中也面临更多的问题和障碍。二、县级财政国库集中支付改革面临的主要问题从目前三门峡市县级财政国库集中支付改革运行情况看，各县区都存在一些亟待解决的矛盾和问题。这些矛盾和问题中，既有县级财政，特别是三门峡市各县区特有的问题，也有目前各级财政在改革中都会遇到的共性问题。现列举如下：各县区资金清算程序各不相同，不利于改革的规范运行。在改革之初，各县区财政部门与人行、代理银行就资金清算方式进行了协商，但由于各地实际情况千差万别，人行和代理银行参与改革的积极性有高有低，各县区人行国库清算时间的安排有所区别，最终达成的资金清算方式也12/24各不相同。在清算主体的确定上，灵宝市、义马市、卢氏县和开发区由代理银行直接与人行国库进行清算，但渑池、陕县和湖滨区仍是由国库科与人行国库清算；在资金垫付方式上，陕县、卢氏县、开发区三个县区由代理银行无偿垫付资金，义马市、灵宝市两个县区代理银行有偿垫付资金，湖滨区、渑池县代理银行不垫付资金，采取国库科预拨准备金或从财政专户垫付资金的办法；在资金清算时间上，受人行国库清算时间要求的限制，各县区的资金清算时间可以分四种情况，义马市、灵宝市是每天上午清算昨日支付资金，陕县、卢氏县是每天下午清算当日支付资金，开发区是每日上、下午各清算一次，湖滨区和渑池县是每隔数日清算一次。由于各县区清算程序不一致，造成市局在工作协调中难以操作，影响了改革运行的规范性和统一性。财政专项资金管理达不到财政国库集中支付改革的要求。一方面，部分财政业务部门及主管领导对建立财政国库单一账户管理体系认识不到位，片面地认为财政资金的集中统一管理是集权，产生的现象一是部分专项资金账户仍滞留在业务科室，二是资金的拨付与核算产生脱节，即国库管理部门进行资金的拨付、业务科室进行资金的核算。另一方面，按照国库管理制度改革的要求，实行国库集中支付制度后，预算单13/24位的所有资金都通过财政零余额账户和预算单位零余额账户进行支付，而现行的财政专项资金各有各的管理办法和要求，而且相当一部分要求封闭运行、专户管理、专账核算，以此保证资金专款专用，这与财政国库集中支付改革的单一账户体系产生冲突，让基层在实际操作中无所适从。另外，一些涉农专项资金近年来出台了新的管理办法，要求对不同来源的资金捆绑使用，但并未明确如何确定捆绑建账的主体，这也给基层造成操作上的困难。预算编制无法适应财政国库集中支付的要求。部门预算是国库集中支付的基础和前提，但由于县级部门预算改革起步较晚，预算编制无论从完成的时间上，还是细化程度上都存在一些问题。一是部门预算批准时间滞后，影响预算执行。现行部门预算编制从地方人大审批，至财政部门、主管部门批复到预算单位，一般在3至4月份才能到位。在当年预算未得到人大批准之前，财政拨款只能依据以前年度用款情况执行，国库集中支付没有准确的预算编制作参考，各预算单位无法根据年度计划按用途向财政部门提出用款申请，形成了预算执行的“真空期”。二是年初部门预算到位率较低，年度执行中频繁追加调整预算。由于县级支出预算管理相对14/24粗放，财力预测不够准确，同时预算执行也经常受到地方政府的影响，容易出现随意调整预算的问题。在编制年初预算时，往往留有较多机动财力,年中追加事项过多,部门预算的执行在一定程度上演化成财力再分配的过程，预算科目和目级支出科目时常发生变化，难以完全实现国库集中支付改革所要求的严格按预算控制支出的初衷。三是部门预算涵盖的资金范围有限。相当一部分资金不包括在财政国库改革实践与探讨部门预算之中，仍然是通过专户直接拨付或层层转拨。一些大额专项资金仍在国库单一账户体系外运行。下页国库集中支付改革实践与探索摘要国库集中支付制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，是我国建立公共财政框架的重要组成部分。国库集中支付制度改革的推行，明显提高了财政资金支付管理水平。一是畅通了资金支付信息反馈渠道，增强了资金支出透明度，从源头上减少了腐败行为的15/24发生；二是促进了预算单位严格“按预算用款，按计划办事”，增强了预算的约束力。三是减少了资金支付环节、缩短了资金支付时间，提高了资金运行效率；四是缓减了财政资金周转困难和压力，提高了财政资金使用效率。关键词国库集中支付改革问题实施了国库集中支付管理制度的改革取得了一定的进展和成效，但随着改革的深入，也出现了一些值得我们进一步探讨和解决的问题。一、国库集中支付的目标及运行模式通过建立国库单一账户来实现对财政资金监管，在完善部门预算体系支持下最大限度地减少财政资金库外沉淀和闲置浪费，真正形成收入一个笼子，支出一个漏斗，切实增强政府调控能力。国库集16/24中支付经费直达收款单位，政府采购资金国库直拨，资金支付无在途、无沉淀、无中间环节，实行“管钱不用钱，用钱不管钱”，割断部门支出与收入联系，增强财政管理透明度。当前我国国库集中支付制度的运行模式是：由政府财政部门在人民银行开设国库单一账户，财政一般预算、基金预算和财政专户管理的预算外资金等均通过国库单一账户统一存储和实行国库集中支付。预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行审核；国库执行机构通过直接支付和授权支付拨付财政资金。二、国库集中支17/24付改革中存在的问题实行国库集中支付改革以来，我们取得了一些成绩，为下一步工作的开展总结了一点经验，但是，工作中我们也发现了一些问题和不足，需要以后的工作中加以完善。1.部门预算与国库集中支付配合不足。国库集中支付制度成功推行主要是要与完善的部门预算体系实现“无缝对接”。部门预算是将预算落实到每个单位和具体项目中，体现完整性原则，对预算编制、执行、决算各个阶段进行明确划分，同时根据执行情况和预测进行相应调整。现行部门预算尚无统一科学的定员定额标准，缺少完善的部门预算法规，加之部门既得利益相互影响，缺乏真正意义的部门预算。在实际执行过程中往往会出现调整过大，追加过多的现象，不仅影响18/24了预算执行的严肃性，而且直接影响了国库集中支付的效果。2.国库集中支付中直接支付量占总支付量的比重偏低。财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式。从实际看，源于种种阻力，改革截今为止，财政直接支付范围仅限于工资、政府采购及很少的基本建设资金，大量的是财政授权支付。授权支付包括转账和现金提取业务，转账业务虽然可以看出单位资金总体去向，但与财政直接支付相比，其监督相对减小；对现金提取业务，只能看出提取现金的数量，却无法了解其使用方向，难以实施有效监管。3.集中支付改革使得财政部门承担的负担过重，各项改革任务完成情况打折扣。集中支付是财政部门对财政资金的集权式管理。在资金范围上，包19/24括预算内、预算外的所有财政性资金都由财政部门集权管理，由国库账户体系统一收支、记账核算；在财政资金使用过程中，资金指标的分配，执行审核，拨付，监督，银行清算等各个环节均由财政部门统一安排执行。这种资金集权管理方式使得管理者承担较大责任与风险。随着我国财政收入不断增加，部门预算不断细化，预算单位基本经费、项目经费支出量逐年翻番，国库集中支付业务量明显加大，现有的国库组织结构、工作流程及人员安排过多的受制于拨款审核、制单、记账等事务性工作，对于深入推进和完善集中支付改革有些力不从心。4.财政资金使用的后续监督缺位。实行国库集中支付改革后，财政资金在国库单一账户内运作，县级财政部门还未建立预算执行动态监控系统，要20/24对预算单位资金使用情况进行监督，只能通过集中支付系统提供的支付信息进行查看，不能实施实时预警监督。在实际工作中，对预算单位资金使用情况的监督也仅流于形式，其主要原因：一是财政国库支付中心没有对预算单位资金使用的监督执法权；二是其他监督部门也未实施实时监督。三、关于国库集中支付改革问题的思考和建议1.大力推进部门预算改革。严格按照公共财政要求，重点抓好部门预算编制改革，逐步使所有财政资金支付建立在明晰预算基础上。制定科学合理统一的支出定员定额标准体系。配套制度建立应根据统一领导，分级管理原则，由纪检、监察、审计和财政部门联合调研、制定、修订。标准设计应根据单位对资金客观需要和财力21/24可能，同时兼顾单位实际支