【毕业学位论文】论“四位一体”税源管理长效机制的构建-公共管理硕士 MPA

分类号 密级 U D C 编号 士学位论文 论文题目 论“四位一体”税源管理 长效机制的构建 学科、专业 公共管理硕士 学院（系、所） 政治学与行政管理学院 研究生姓名 刘 小 毛 导师姓名及 李建华教授 许源源老师 专业技术职务 彭华松 老师 二 七年十一月硕士学位论文 摘 要 要 通过几年的运行实践证明，我国现行的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中 征收、重点稽查、强化管理”的税收征管模式总体上是成功的。 然而，在实际征管工作中，税务部门日常的税收分析与税收征管处于割裂状态，征、管、查、评运行不畅，缺乏一套完整科学的税源监控体系，“疏于管理、淡化责任”问题突出，漏征漏管大量存在。因此，如何发挥征、管、查、评四方面的功能并形成合力是税源管理工作的核心问题。 税源管理工作从操作层面而言，包括税收分析、纳税评估、税源监控和税务检查等四个方面。 而构建上述四个方面联动的税源管理长效机制面临着税务干部群体思想认识、业务素质、信息化手段以及各部门之间关系协调等障碍。因此，有必要厘清思路，坚持相关原则，在落实相关配套措施的基础上，从建立税收分析机制、建立纳税评估机制、建立税源监控机制和建立税务检查机制等方面分别进行改革，并使之联动。 关键词： 长效机制，税源管理，四位一体，税源 硕士学位论文 s as on it is as a in it in in a of is so is its of on to of In it of in of of on of it is to in in of in 目 录 摘 要 . 录 .一章 导 论 .题的背景和意义 .内外研究现状 .究方法及篇章结构 .二章 “四位一体”税源管理长效机制及其构建的必要性 .源管理及其类型 .源管理的内容及意义 .位一体”税源管理长效机制及其构成 .建“四位一体”税源管理长效机制的必要性 .三章 税源管理现状及构建“四位一体”长效机制面临的障碍 .国税源管理已取得的进展 .国税源管理存在的主要问题 .建“四位一体”税源管理长效机制面临的障碍 .四章 构建“四位一体”税源管理长效机制的思路和原则 .建“四位一体”税源管理长效机制的思路 .建“四位一体”税源管理长效机制的基本原则 .建“四位一体”税源管理长效机制的配套保障措施 .五章 构建“四位一体”税源管理长效机制的对策建议 .“析”促管，建立税收分析机制 .“评”促管，建立纳税评估机制 .“控”促管，建立税源监控机制 .“查”促管，建立税务检查机制 .“联”促管，建立“四位一体”税源管理长效机制 . 语 .考文献 .研期间发表的学术论文 . 谢 .士学位论文 第一章 导论 1第一章 导 论 题的背景和意义 一、选题的背景 全国首次强化税源管理工作专业会议 200 6年5月18 日在北京召开。 时任国家税务总局党组书记、局长谢旭人强调指出，经过不断探索，税务系统逐步形成和完善了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”的 34 字税收征管模式，其中增加的“强化管理” ，既是对税收征管的总要求，也是对应于征管查分工，统一加强税源管理。从广义上讲，征和查也是管理。关键要有强有力的税源管理，强有力的税务稽查。有了这两条，税款征收就容易多了。税务系统要按照科学发展观的要求，大力实施科学化、精细化管理，采取多种措施，把税源管理抓紧抓好。 国家税务总局党组成员、总会计师宋兰在会上作了题为求真务实，开拓创新，进一步强化税源管理工作的主题讲话。她指出，解决税源管理的问题，最根本的是依靠制度，建立长效机制。建立税收分析、纳税评估和税务稽查良性互动机制，是强化税源管理的核心战略。税源管理的任务，不仅在于能否将现实的税源通过我们的征管转化成国库的税收收入，更重要的在于能否搜寻、挖掘出潜在的税源。应当说，这是我们永恒的使命，也是收税人应当练就的真“功夫”！谢旭人2006年2月在 湖南省国税局的一份报告上批示指出：“湖南国税局认真进行经济税收分析，寻找差距和原因，着重研究实施加强征管的各项措施，工作做得很细致，所提的工作意见都很好。只要认真贯彻落实，必有大的成效。湖南省局综合开展税收分析、 纳税评估和税务稽查的做法以及他们分析查找的这些原因，值得总局有关司和各省税务机关研究此类问题时借鉴和参考”。目前，由于机构和人员配备上的相对独立，税收分析、纳税评估和税务稽查三者之间的良性互动机制尚未形成， 这不仅制约了税源管理信息的共享与税收征管质量和效率的提高，而且已成为当前税源管理工作深度的一个制约因素。具体到税源管理的操作层面， 即为税收分析、 纳税评估、 税源监控和税务检查等四个方面缺少联动，因此，本文将着重研究税源管理的四个操作层面的联动该如何构建。 二、选题的意义 构建起“四位一体”税源管理长效机制的关键是在充分认识现有税源管理体宋兰： 求真务实 开拓创新 进一步强化税源管理工作 ， 2006 年 5 月 18 日在“全国首次强化税源管理工作专业会议”上的讲话。 硕士学位论文 第一章 导论 2制的前提下，导入最新的、适用的管理方法和手段，构造出一个符合实情、结构合理的管理机制框架。基于此，研究科学有效的联动长效机制，努力实现“依法治税、应收尽收”的目标已势在必行且意义重大。 （一）构建“四位一体”税源管理长效机制，是完善征管模式的需要。1994年实行新税制以来，我国建立了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的税收征管模式。这种税收征管模式以纳税人的自觉、主动申报为基础，实现了专管员由管户制向管事制的转变。但由于我国实行纳税申报制度的社会信用基础非常薄弱， 加之现行的税收征管模式缺乏事前的监督与控制， 因而是不全面和不完善的征管模式。 在现行税收征管模式的基础上，引入“四位一体”税源管理长效机制，就实现了对税收的源泉控管，从而使税收征管活动从事中和事后管理向事前管理转变。 （二）构建“四位一体”税源管理长效机制，是加强税收征管的重要手段。经济的发展，使税源日益呈现出多样性、流动性、复杂性的特点。探寻、总结经济税源的变化发展规律，把握好经济税源管理的重点，才能抓住税收征管的主动权。从这种工作需求来说， “四位一体”长效机制是加强税收征管的最佳切入点，是发现税收征管问题的起点。建立“四位一体”长效机制，可以对一个地区的税收征管状况进行整体扫描， 能查找影响税源和税收的因素， 从而发现问题和疑点，并通过循序渐进、逐层解剖征管问题，有利于抓住薄弱环节，加强协调配合，优化业务流程，巩固征管基础。同时，筛选、利用计算机系统存储的大量数据开展税收分析， 将其转换成税收征管的有用信息， 使征管查各个环节依托计算机网络，利用互通的信息资源，实现有效衔接，协调运转，发挥整体效能，缩小征纳双方信息不对称的差距， 使潜在税源转化为现实可征管税源， 加速税收征管由分散型、粗放型、经验型向集约化、精细化、科学化转变。 （三）构建“四位一体”税源管理长效机制，是建立公平税收环境的必然要求。税源管理作为税收征管工作的核心，是落实税收法律法规和提高税收征管质量的重要途径，有利于实现税收公平。通过户籍管理、税收分析、纳税评估、税务检查等措施，可以从宏观层面掌握整个区域和重点行业的税收负担水平，从微观层面掌握具体企业的税收负担情况，防止漏征漏管等问题，实现税收负担的公平。 （四）构建“四位一体”税源管理长效机制，是促进经济税收协调发展的内在要求。“经济税源税基税收”，是一个完整的链条。在这根链条的要素转换过程中，税源管理发挥着重要的作用。构建“四位一体”税源管理长效机制，着眼于税收与经济的关系分析， 重视对税源搜寻和挖掘， 拓宽了税收征管的视野，程安亭： 加强宏观税负分析强化税收征管的理论与实践 ，载于宏观税负分析优秀论文集2006 年第4。 硕士学位论文 第一章 导论 3把税收征管的关口前移到税收与经济的结合部，使税收征管触角延伸，为有效地实施税收征管扩大了空间。税源管理把税源、税收与经济的内在联系作为其定义的基石，深刻揭示新形势下经济与税收关系，有利于掌握税源、控制税基和实现应收尽收，促进经济税收协调发展。 内外研究现状 一、国外研究现状 国外已对税源管理进行了多年的理论研究和实践探索， 积累了不少有益的税源管理制度、方法和经验。它们可以为我国进行税源管理提供较好的借鉴。 （一）强化税收立法权，加强税收执法力度。近些年随着经济全球化趋势，税收工作日益复杂。 绝大多数发达国家和地区都将税源管理的主要内容以法律的形式固定下来。英国、美国、法国、日本等国还将纳税人的权利和义务写进宪法，包括国家元首在内的任何人偷、逃税都会受到严厉的制裁。并且从税收立法入手改革税制，减少侵蚀税基的制度因素，使征管和纳税都变得相对简单，提高了征管效率和经济效率，促进了经济增长。同时纷纷修改税法，加大了对偷逃税款的处罚力度，强化了税务机关的执法权。有些国家组建了税警。如俄罗斯税警，他们不仅有税收检查权力，而且有刑事侦查权力。 (二) 税务代码高度通用，纳税没有盲区。西方人常说， “只有纳税和死亡是不可避免的” ，事实的确如此。经济合作发展组织（家，对所有纳税人都实行了统一的纳税人识别号码。 每个人用身份证号码或社会保障号码作为纳税人的识别号码。这一号码用于纳税人的一切经济、税收活动中。美国将纳税人的社会保障号码作为税务代码，有了这个代码，才能在银行开户，享受社会保险或就业、经商、签订合同。这些国家一般纳税人开业后 15 天内，到登录中心办理注册登记，由登录中心、全国计算机中心传递给各地税务机关。 （三）建立税源管理机构，实行税源的分类管理。针对重点税源、一般税源和零散税源的差异，建立税源管理机构，实行税源的分类层次化管理是许多国家的普遍做法。荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等四种类型，并分别设置管理机构进行管理，使管理更有针对性，强化了对重点税源的监控。乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税收总收入近 70%的 2700 个税源大户的申报和纳税情况。 (四) 广泛开展评税制度。评税是 税务局对纳税人申报内容真实性进行评估安体富，秦坢义： 西方国家税源管理的经验及借鉴 ，载于税务研究2002 年第 4 期第 74。 冉景兴： 世界其他国家如何进行税源管理 ，载于西部财会2006 年第 4 期第 9 页。 严明，赵祥兰： 借鉴国际经验 加强税源管理 ，载于纵横论税2004 年第 2 期第 10 页。 硕士学位论文 第一章 导论 4核实， 以保证税款如实入库。 它是许多国家税务局的核心工作之一。 如在新加坡，税务局制定了严格的评税工作规程。税务处理部，其职能是发放评税表，处理各种邮件、 文件和管理档案； 纳税人服务部， 对个人纳税人的当年申报表进行评税；公司服务部， 对法人往年度评税案件和有异议的评税案件进行复评； 税务调查部，对重大涉税案件进调查。 (五) 重视税务信息化建设，为税源管理提供有力的支持。从 20 世纪 80 年代起，国际上，特别是西方发达国家，纷纷采取最新的技术手段，在强化税源监控上为税务部门提供了有力的支持。其突出表现是大力开发和应用信息管理系统，提高对纳税人信息流监控的科技含量。如意大利建立了税收情报信息系统，可实行自动化管理，并通过公用数据网实现了与纳税人、政府部门及欧盟国家的信息交换和数据共享；美国建立了由国家计算机中心和分布在全国的 10 个数据处理中心组成的税务管理系统， 负责纳税申报表的处理、 年终所得税的汇算清缴，以及纳税资料的收集处理、税收审计的筛选、票据判读鉴定、税收咨询服务等工作。 （六）注重各部门之间的税务信息交流，共同管理控制税源。在美国，90%以上的案件是通过计算机分析筛选出来的。 要进行计算机自动选案就得有数据基础，美国国内收入局税源信息取得主要有三种方式：一是纳税人申报表，二是根据事先设计好的“纳税人遵循纳税情况考核表”对纳税人进行分类抽样调查，这是美国税务稽查部门进行的一项非常重要且是经常性的工作。 “纳税人遵循纳税情况考核表”长达八页，信息细致、详尽、可靠。调查结果全部输入计算机，从而衡量今后纳税人申报是否正常。三是从工商注册部门、海关、银行、电信、新闻等第三部门或举报人、会计师等处获得的信息。 （七）控制现金交易，强化税源管理手段。如美国规定，在银行存入一定数额以上的现金时， 必须提供现金来源的合法证明； 澳大利亚在 1988 年通过的 现金交易报告法案规定，对开设和使用某些账户的人需要核对其身份，使用假名开设和使用账户属违法行为。 （八）充分利用公告、媒体等对不履行纳税义务的纳税人进行曝光，并有权责令其停业。 如哥伦比亚国家税务局就被授权对那些不向顾客开具发票 （或收据）或开立一个以上账户的公司处以停止营业的处罚， 税务当局在勒令停业一天的商店门前贴出“因逃税而停业”的公告，电视节目也会作相应报道。土耳其税务机关为了防止纳税人不使用发票，在各地派出许多检查人员进行巡查，第一次发出李中华： 发展中国家税源控管的经验借鉴 ，载于当代财经 2004 年第 4 期第 55 页。 周平川，李非： 运用国际经验 提高我国税源监控的有效性 ，载于涉外税务 2004 年第 8 期第 59 李中华： 税源管理控制机制的国际借鉴与创新 ，载于生产力研究2004 年第 4 期第 117 页。 安体富，秦坢义： 西方国家税源管理的经验及借鉴 ，载于税务研究2002 年第 4 期第 74。 硕士学位论文 第一章 导论 5警告，第二次给予罚款，第三次勒令停业。玻利维亚和乌拉圭对不遵守税法或增值税有关规定的实体，广泛实施暂停营业的惩罚，对那些未对买主开出合格发票的公司处以至少关闭 7 天的惩罚。 （九）广泛采用源泉扣缴制度和离境清税制度。由于西方个人所得税的税源分散，税务机关对其实施全面的管理和监控因成本过高而成为不可能。因此，针对工薪、股息、利息、奖金、稿酬等个人所得税的征税对象，一般都由雇主在支付个人所得税时扣缴税款，建立起了源泉扣缴制度。为了控制外藉人员逃税，在出境环节，建立起了离境清税制度，规定一切应纳税者在离开本国时都必须出示税务部门签发的离境人员清税证明， 从而实现了对个人所得税税源的有效监管。 （十）强化纳税服务。为纳税人提供广泛、周到、多元化的税法宣传和免费咨询服务，平缓纳税人的抵触心理，增强纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，为税源管理创造了条件， 促成纳税人主动纳税是世界许多国家经常性的做法。在美国，每年要拿出税务经费的 10%至 15%用于纳税服务，且税务当局为纳税人提供的服务内容和形式很多。 此外，一些发达国家还十分重视对纳税人纳税意识的培养工作。正是这些切实可行的税源管理措施，形成了严密、高效的税源管理体系，既防止了税收收入的流失，又形成了全社会普遍依法纳税的良好环境。 二、国内研究现状 近几年来，随着税收流失日趋严重，许多专家学者对税源管理问题给予了一定的关注，投入了一定精力和时间进行了研究，取得了一系列的研究成果。 开展了对税源管理内涵和外延的研究，界定了税源管理的范围。从我国目前税源管理研究的情况看，这方面的研究成果较多，各种研究成果主要以论文形式刊登于与税收研究相关的学术刊物上。 随着我国税收领域与国外学术交流活动不断增加， 国外进行税源管理的一些思路、 方法和成果被介绍、 引进到我国， 为我国的税源管理研究注入了新的活力。国内的一些专家、学者尝试着把国外研究税源管理问题的思路、方法和具体的模型与我国的实际情况结合起来进行分析并加以论证， 依据我国国情对原有模型提出了修正意见，产生了一些新观点和新方法。 税源管理逐步实现从定性分析向定性与定量分析并重。 所谓税源管理的定量分析主要是指在税收收入与宏观经济数据之间建立起数量模型， 并以其为基础进行纳税能力估算和税收收入预测。 我国目前从事税源管理定量分析的力量主要是周禄芳： 强化管理 不断提高税源管理水平 ，载于税收研究资料2005 年第 9 期第 2 页。 安体富，秦坢义： 西方国家税源管理的经验及借鉴 ，载于税务研究2002 年第 4 期第 74。 郭蓓： 借鉴税源管理的国际经验强化税源管理 ，载于经济与社会发展2005 年第 4 期第 48。 硕士学位论文 第一章 导论 6国家税务总局计划统计司及部分省区市税务机关的专家， 进行了理论和方法创新尝试，取得了一批富有创造性和实际操作性的研究成果。这些成果主要分析了税源定量管理的理论方法，探讨了我国税源定量管理的实际操作性，并结合我国经济发展水平进行了实际测算，把研究成果应用于我国的税收实际工作，对各省区市纳税能力进行了实际评估，进而对其工作绩效进行了评价。还在税源定量管理基础上，逐步改进了税收计划编制方法。 针对具体税源管理问题进行了研究。从我国目前税源管理情况看，这类研究取得的成果较多。以纳税人规模为基础，进行了纳税人分类管理，突出重点税源管理。在重点税源管理方面，国家税务总局及各省区市税务机关都己投入了一定的人力、精力进行了监控，并以监控取得的数据为基础，进行了增值税行业税负预警通报。根据不同税种税源的特点开展了有针对性的税源管理尝试，如针对增值税税源管理特点，积极推进了税控收款机和有奖发票管理，强化以票控税，加强对加油站税控机管理， 注意审核比对税控置记录数据与汇总纳税企业的申报数据，促进企业真实申报纳税。针对个人所得税税源特点，加快建立了个人收入档案管理制度、代扣代缴明细账制度、纳税人与代扣代缴人向税务机关双向申报制度、 与社会各部门配合的协税制度， 建设个人所得税管理系统， 利用信息化手段，逐步实现对个人收入的全员全额管理、对高收入者重点管理、对城建税和教育费附加进行源泉管理等。国、地税局加强了协作与配合，实现征管信息资源的交流共享，国税局按期将增值税、消费税的有关信息传递给地税局，地税局将内部掌握的信息与国税局传递的信息进行审核比对，实现源头管理等。还开展了纳税评估工作，参照各个行业标准及同类企业的能耗、物耗平均值等，确定分行业评估指标，建立科学、实用的纳税评估模型。加强社会综合治税，全方位地掌握税源信息，提高税源监管能力。 究方法及篇章结构 本文将“眼睛向内，强化管理” 作为整 个研究工作的指导思想。本人长期在基层税务部门工作，经常与税源管理打交道，并主管过税源管理互动协作长效机制工作。在论文撰写前，采取多种方式，研读了国家税务总局及领导有关税源管理的文件及重要讲话， 参阅了大量有关税源管理的书籍资料和国内外一大批专家、学者的学术论文，收集整理了国内个别地区税源管理互动协作长效机制的先进经验；在资料的筛选、利用时，充分考虑其长期性和有效性；在分析问题时，尽量联系税收征管工作的实际，原汁原味地反映税源管理过程中存在的问题；在赵岩： 税源管理问题研究 ， ， 2007 年 1 月 8 日。 硕士学位论文 第一章 导论 7提出对策时，坚持立足国内税收征管，并与实际工作相结合，提出可操作性的建议。因此，在很大程度上，本文实际上是“四位一体”税源管理长效机制工作实践经验的总结和升华。 本文遵循了从抽象到具体、从理论到 实践的研究过程。从本文的内容看，除第一章导论外，全文主要还包括第二章“四位一体”税源管理长效机制及其构建的必要性、第三章税源管理现状及构建“四位一体”长效机制面临的障碍、第四章构建“四位一体”税源管理长效机制的思路和原则、第五章构建“四位一体”税源管理长效机制的对策建议。 硕士学位论文 第二章 “四位一体”税源管理长效机制及其构建的必要性 8第二章 “四位一体”税源管理长效机制及其构建的必要性 源管理及其类型 一、税源及税源管理的概念 经济大辞典认为，税源是每种税收的经济来源。物质生产部门创造的国民收入，是税收最终的经济来源。由于国民收入在分配中要形成以企业和个人的各种收入，所以，每种税收各有其具体的经济来源。我国学者认为，税源就是税收的来源。无论哪种税收，包括商品课税、所得课税、财产课税、行为课税等，最终都来源于国民收入。 日本现代财政学认为，税源就是事实上由其支付租税的源泉。具体来说，纳税者的所得、资本或财产就是税源。 从以上列举的税源定义中，可以看出，国内外学者普遍认为，税源是税收或税款的来源，归根结底是物质生产部门及劳动者创造的国民收入。但国民收入不仅仅是税源，还可以是费源、财源等，也就是说并不唯一为税源。这种把税源等同于国民收入的定义过于宽泛，不仅不够准确，而且在实际应用中容易出现费挤税和违法收税的问题。 无须质疑，在税收收入与国民收入之间存在着三个重要影响因素，即税收制度、税收政策和税收征管（当然，税收征管是从属于税收制度和税收政策的） 。因此，我们认为，税源是指在税收制度和税收政策规定下的国民收入。这一定义中的税源，可以称之为法定税源。 弄清了税源的概念，就不难理解税源管理的含义了。我们认为，税源管理就是指以税务机关为主体，其他相关部门配合，以现行税收的法律法规为基础，实现纳税申报的税收收入最大化， 使之趋近于按照税法规定的标准计算的应征税收额所进行的管理活动。税源管理既包括对经济总量的了解和对税基的掌握，又包括对税源的货币形态和纳税人户数的管理。 二、与税源及税源管理相关概念的界定 （一）税源与税基 税基是税收基础的简称，又称计税依据，是指税法中规定的据以计算各种应征税款的依据或标准。税基在表现形态上一般有两种：一种是价值形态，即以征税对象的价值作为计税依据， 另一种是实物形态， 就是以课税对象的数量、 重量、赵岩： 关于税源管理理论框架的思考 ，载于涉外税务2004 年第 1 期第 16。 中国国际税收研究会课题组： 当代税源管理新论 ，北京：人民出版社 2005，第 8 页。 硕士学位论文 第二章 “四位一体”税源管理长效机制及其构建的必要性 9容积、面积等作为计税依据。第一，税源与税基之间是有一定联系的，一般地说，税源多则税基宽，税款多；税源少则税基窄，税款少。第二，税源并不完全等同于税基，因为税源总是以收入的形式存在的，而税基却既可能是以收入形式存在，也可能是以支出或财产形式存在。根据课税对象的性质，将各种税收划分为所得税、流转税（或商品劳务税）和财产税三大类，其中只有所得税是以纳税人的净所得（纯收益或纯收入）为基础，其税基就是其税源，而流转税是以纳税人购买各种商品所付出的支出为税基， 财产税则是以各类动产和不动产为税基的税收，两者的税源并不是其税基。 （二）税源与国民收入 我们知道，税源直接来源于国民收入的组成部分，但不是所有的国民收入都能作为税基，只有在税收制度和税收政策规定下的国民收入才能成为税源，也就是说，税源通常小于国民收入，它属于国民收入的一部分，可称其为可税国民收入。因为国民收入有很多组成部分，对于一些部分的国民收入，国家考虑经济、政治、社会政策和国际关系政策而不对其征税，因此，这部分国民收入就不是税源。 另外， 国家取得收入的方式有收税和收费两种， 两者最终都来源于国民收入，也就是说，对于某些部分的国民收入，国家对其采用的是收费的方式而不是征税的方式，可见，这部分的国民收入就不是税源，而是费源。因此，我们不能把税源等同于国民收入，否则税源的定义过于宽泛，不仅不够准确，而且不利于我们分析问题。 （三）税源管理与税收管理 税收管理是指国家以宪法、税收法律和其他有关法律为依据，根据税收运动的特点及其客观规律，通过税收杠杆，筹集国家收入，实现宏观调控，调节收入分配， 以保证税收职能作用得以实现的全部活动和过程。 税收管理的主体是国家。国家实施税收管理职能主要包括， 税收立法管理、 税收行政管理和税收司法管理。税务部门和税务机构作为税收行政执法主体，依照法律、法规，代表国家行使税收执法管理的职能、职权和职责。税收行政管理包括税收执法管理和税务行政管理，税源管理是税收执法管理的一个重要组成部分。可见，税收管理的外延比税源管理的外延要大得多。 三、税源及税源管理的分类 如前所述，税源是指在税收制度和税收政策规定下的国民收入，即税制要素所确定的法定税源。既然是法定税源，我们就可以认为，税源是指由税法通过纳税人、税目、税率、计税依据等税制要素所明确的税源，它对应着具体的征税对罗宏斌： 国家税收学 (第二版 ) ，长沙：湖南大学出版社 2003，第 29 页。 曾国祥： 税收管理学 ，北京：中国财政经济出版社 2003，第 2 页。 硕士学位论文 第二章 “四位一体”税源管理长效机制及其构建的必要性 10象，可以通过税务机关的依法征收转变为实际的税收收入。按不同的标准可以将狭义税源划分为不同的种类，比如：按经济性质可划分为国有经济税源、集体经济税源、个体私营经济税源等，按税收来源可划分为流转税税源、所得税税源、财产税税源等。 受社会法制环境、 税务机关的主观努力程度以及纳税人的税收遵从度等因素的影响，任何社会都不同程度地存在着地下经济，存在着偷、逃、欠、骗税等税收违法行为。因此，税制要素所确定的税源并非都能转化为现实的税收收入，总有一部分税源因被扭曲、隐匿或忽视而不被税务机关所掌握，导致税收的实际入库数与应征税款之间的差额。这部分未能实现税收收入的税源，即通常所说的税收流失所对应的税源，我们称之为隐性税源或潜在税源；另一部分经过税务机关的税收征管最终实现税收收入的税源，我们称之为显性税源或现实税源。因此，从有利于税收征管的角度出发，我们认为，税源分为两大类，即显性税源和隐性税源。 与税源分类相对应，我们同样以为，税源管理可为显性税源管理和隐性税源管理两大类。 源管理的内容及意义 一、税源管理的内容 在 2004 年全国税收征管工作会议上，国家税务总局局长谢旭人在完善税制，夯实基础，全面提高税收征管水平的报告中强调，强化税源管理就是近期税收征管工作的一个全新领域，税源管理是管理技能方面的提升，相当于中国税务的能力工程，强化税源管理是不断提高税收征管质量和效率的根本出路。 税源管理工作内容可以包括 8 个方面的主要任务： （一）对税收收入进行宏观分析。按照行 业、地区、税种、以及管辖范围通盘考虑税收收入完成情况和相关的经济指标的对应关系，监控分析增减变化。 （二）对行业税负进行动态监控。把行业 税收负担的增减变化作为税源管理的重要工作列入税收征管的基本工作之中，各级税务机关、税源管理部门、税收管理员都有责任来关注行业税负的动态变化， 关注影响行业税负变化的主要因素。 （三）坚持属地原则下的分类管理方法。 可以因地制宜地采取划片管理、按纳税人规模管理、按不同行业管理，或三者相结合的分类管理办法。 王文彦 ： 强化税源管理是提高税收征管质量和效率的根本出路 ，载于中国税务2004 年第 12 期第 1页。 硕士学位论文 第二章 “四位一体”税源管理长效机制及其构建的必要性 11（四）建立税收管理员制度。新型的税收 管理员是对传统的税收专管员制度的扬弃，保留了原来税收专管员的优点（即责任） ，但是又抛弃了其弊端（即集征、管、查于一身的，会带来行政执法和行风廉政行为上的漏洞） 。税收管理员制度的主要特点是把税源管理的责任落实到人。 （五）开展户籍管理工作。户籍管理是税 源管理的一项重要基础性工作，是对纳税人的纳税资料进行“一户式”存储，将纳税人的基本情况均由税收管理员进行掌握和维护，实现信息共享、为税源管理提供有效信息服务的基本方法。 （六）全面开展纳税评估工作。纳税 评估是税源管理的核心任务。纳税评估是基层税务机关以税收管理员为主， 面向纳税人对其某一税种当期申报纳税情况进行分析评价的一种基本方法。 （七）开展税务约谈。如果税务机关 能把一些一般性的问题通过约谈的方法处理好，就更能够体现管理服务的理念，降低税收成本。 （八）开展税务调查。对约谈仍不能 解决疑难问题，税收管理员要以各种方式深入企业进行必要的调查研究，提出进一步解决方案，遇有偷逃骗抗税嫌疑的移交稽查处理。 总之，税源管理是税务机关提高自身 管理能力的基础性工作，是解决“淡化责任、疏于管理”的根本性措施。 二、强化税源管理的意义 当前，我国的税收收入年年高幅度增长，为什么还要强化税源管理呢？我们先看第一组数字： 进入新世纪后， 全国税收收入实现了历史性的突破。 2001收收入分别突破 15000 亿元、17000 亿元、20000 亿元、25000 亿元、30000亿元和 37000 亿元。 我们再看第二组数字：2004 年 9 月，国家审计署发布 2004 年第四号审计公告：788 家国有企业，不缴少缴税款 252 亿元，平均每户达 3200 万元。 我们又看第三组数字： 统计资料表明， 2005 年， 工商登记户数合计为 税务登记户数合计为 户。其中，个体户工商登记数为 税登记数为 户，地税登记数 户。我们还看第四组数据：200 7 年 5 月，中国税务稽查十年回顾与展望研讨会在北京召开。国家税务总局局长谢旭人说：“国家税务总局稽查局成立十年来，各级稽查部门共查补各项税收收入 元，立案查处税收违法案件 署了 40 项行业专项检查，为国家挽回了巨额的税收损失，维护了税法尊宋兰： 求真务实 开拓创新 进一步强化税源管理工作 ， 2006 年 5 月 18 日在“全国首次强化税源管理工作专业会议”上的讲话。 硕士学位论文 第二章 “四位一体”税源管理长效机制及其构建的必要性 12严， 弘扬了税收的公平正义， 规范了收入分配秩序， 提高了纳税人的税法遵从度” 。 我国非常严重的偷、逃税现象，几乎已经成为人们所共知的事实。但是，如果要说到我国每年通过各种渠道，以各种手段偷逃税的总额到底为多少，却很难找到一个权威的数字。税收流失的“黑洞”究竟有多达？国内有的学者曾经运用各种方法对我国目前税收流失的规模进行测算， 并在此基础上对我国目前税收流失的数据进行了估算，认为每年可能在 2500元之间。2004 年，国内一些学者对我国 1995 年逃税总规模及逃税率进行了测算，其数据表明了我国逃税的总体规模要远远大于这个数字，见表 2表 2我国逃税总规模及逃税的测算 （单位：亿元） 年份 地上 经济 逃税 总额 非农 部门 逃税 进口 关税 逃税 个人 所得税逃税 地下 经济 逃税 总额 全社 会逃 税总额 实征 税收 收入 逃税率 1995 996 力易行健，杨碧云： 我国逃税的测算及其经济影响分析 ，载于财政与税务 2004 年第 3 期第 67 页。 硕士学位论文 第二章 “四位一体”税源管理长效机制及其构建的必要性 131997 998 999 000 001 002 上几组数据，从很大程度上反映出我国税源管理的失控，说明我国当前税源管理的基础还相当薄弱。因此，强化税源管理成为当务之急。 位一体”税源管理长效机制及其构成 一、 “四位一体”税源管理长效机制的内涵及特征 硕士学位论文 第二章 “四位一体”税源管理长效机制及其构建的必要性 14“机制”原本含意是指用机器制造的；机器的构造和工作原理；有机体的构造、功能和相互关系；泛指一个复杂的工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式等等。引伸到税源管理中来，是指税务系统内部之间以及内、外部之间相互作用过程的联动系统。“长效”就是指在不需借助外力、无需通过上级督导的情况下，某项工作的各个环节能够自动实现风险的自我排查、自我判别、自我预警、自我纠错，纵向之间、横向之间运转顺畅，实现工作的常态化、制度化。“长效机制”就是指能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。基于此，我们不难得出“四位一体”税源管理长效机制的内涵为：在税源管理过程中，各级税务部门不需借助外力、无需通过上级督导，能长期保证税收分析、税源监控、纳税评估及税务检查的四个环节自动形成“自我纠错、持续改进、相互推动”的内控机制，能长期保证税源管理相关制度正常运行并发挥作用，且能对今后一段时期的工作产生积极影响的运行方式、管理模式和监督体制的总和。 “四位一体”税源管理长效机制是否建立，有四个方面的判断标准：一是税收与经济协调增长；二是税收征收率持续走高，宏观税负稳步提升；三是税收预警机制健全，税源监控能力得到改善；四是税收秩序逐步好转，纳税遵从度不断提高。 这种长效机制，首先是切实可行而又长期有效的。从战略上考虑，其管理效应应对今后相当长的一段时期的税源管理工作发挥作用和产生影响， 而不是一种短期行为。其次，已形成的规范性条款和规定，不只局限于现在，无需随人员的流动或机构的变迁而动。再者，长效机制对于税源管理工作的作用和影响是全方位、全过程的。全方位是指覆盖税源管理的各个方面，调节各个方面的行为；全过程是指机制作用于税源管理工作的各个环节，做到一环比一环紧扣，一层比一层具体，一级比一级落实。因此，我以为，它必须具有以下五个特性：一是长期性。即在税源管理策略和采取的措施上，管理效应会对今后相当长的一段时期的工作产生影响，而不是一种短期行为；二是系统性。即税源管理长效机制丰富的内涵决定了必须有多项的措施保证其功能的实现。 这是一个系统共同作用而产生的效果，不是单一的措施就能完成的；三是根本性。即立足防范，从治本上研究和考虑税源管理策略和采取的措施；四是自主性。即这种机制所产生的效果能使征税主体真正形成自我管理的意识，形成自我约束的机制；五是有效性。即有效性是建