环境影响评价进展(DOC 34).doc

环境影响评价进展南开大学环境科学与工程学院朱坦教授2004年6月30日环境影响评价进展i1环境影响评价概述11.1环境影响评价的概念11.2环境影响评价的发展11.3环境影响评价的基本内容11.4环境影响评价的分类22建设项目环境影响评价22.1建设项目环境影响评价的管理程序22.1.1环境影响分类筛选22.1.2环境影响评价项目的监督管理32.2建设项目环境影响评价(EIA)的工作程序43战略环境评价43.1战略环境评价的概念43.2战略环境评价的产生43.2.1项目环境影响评价的局限性53.2.2可持续发展战略的要求63.3战略环境评价的目标和原则63.4战略环境评价的立法与导则73.5战略环境评价的主要表现形式和应用范围83.6战略环境评价的评价框架和评价内容93.6.1战略环境评价的评价框架93.6.2战略环境评价的评价内容103.7战略环境评价涉及的组织及其职能133.8战略环境评价方法学概述144战略环境评价与项目环境影响评价的关系154.1层次关系154.2相似之处164.3不同之处165中国环境影响评价发展的过程176中国环境影响评价的法律体系187规划环境影响评价197.1规划环境影响评价的范围及分类特点207.2规划环境影响评价程序217.3规划环境影响评价的内容257.3.1规划分析257.3.2现状调查、分析与评价257.3.3环境影响识别与确定环境目标和评价指标267.3.4境影响预测、分析与评价277.3.5提出对策建议277.4规划环境影响评价中涉及到的组织277.4.1评价单位27（1）规划编制机关组织进行环境影响评价28（2）第三方评价286.5规划环境影响评价的监测和跟踪评价287.6规划环境影响评价中公众参与的探讨287.6.1“公众参与”(Public Participation)概念与内涵287.6.2我国环境影响评价中公众参与的实践29（1）建设项目环境影响评价中的公众参与29（2）区域环境评价中的公众参与29（3）规划环境影响评价中公众参与的要求307.6.3发达国家环境影响评价中的公众参与317.6.4公众参与的主要技术方法31- ii -1环境影响评价概述1.1环境影响评价的概念环境影响评价最早由美国提出。有关环境影响评价(Environmental Impact Assessment, EIA)的定义有很多，既有从宏观角度上定义的，也有从微观角度上进行阐述的。大多数的定义都有许多共同之处，即都强调环境影响评价是一个预测过程。那么什么是环境影响评价呢？简单地说，环境影响评价指的是对拟议活动所带来的环境影响的评价(联合国欧洲经济委员会UNECE，1991)。首先，环境影响评价是一个过程，具体说，它是预测某一事物的过程，而且是预测开发活动(涵盖项目、计划、规划、政策)对整个环境影响的过程。我国在大多数教科书中对环境影响评价采用以下定义“环境影响评价是指对拟议中的建设项目、区域开发计划和国家政策实施后可能对环境产生的影响（后果）进行的系统性识别、预测和评估”。1.2环境影响评价的发展自1969年美国颁布国家环境政策法(National Environmental Policy Act, NEPA)建立了环境影响评价制度以来，近30年的时间里，环境影响评价在全球迅速普及和发展。目前已有100多个国家建立了环境影响评价制度并开展了环境影响评价工作。与此同时，国际上也设立了许多有关环境影响评价的机构，召开了一系列有关环境影响评价的会议，开展了环境影响评价的研究和交流，进一步促进了各国环境影响评价的应用与发展。1970年世界银行设立环境与健康事务办公室，对其每一个投资项目的环境影响做出审查和评价。1974年联合国环境规划署与加拿大环境部在加拿大联合召开了第一次环境影响评价会议。1984年5月联合国环境规划理事会第12届会议建议组织各国环境影响评价专家进行环境影响评价研究，为各国开展环境影响评价提供了方法和理论基础。1992年联合国环境与发展大会在里约热内卢召开，会议通过的里约环境与发展宣言和21世纪议程中都写入了有关环境影响评价的内容。里约环境与发展宣言第17条原则写到：对于拟议中可能对环境产生重大不利影响的活动，应进行环境影响评价，作为一项国家手段，并应由国家主管当局做出决定。1.3环境影响评价的基本内容环境影响评价的过程包括一系列的步骤，这些步骤按顺序进行。但需指出的是，环境影响评价应该是一个循环和补充的过程，这是因为在各个步骤之间存在着相互作用和反馈机制。在实际工作中，环境影响评价的工作过程可以不同，而且各步骤的顺序也可变化。一种理想的环境影响评价过程，应该能够满足以下条件：l 基本上适应于所有可能对环境造成显著影响的项目，并能够对所有可能的显著影响作出识别和评估；l 对各种替代方案(包括项目不建设或地区不开发的情况)、管理技术、减缓措施进行比较；l 生产清楚的环境影响报告书(EIS)，以使专家和非专家都能了解可能的影响的特征及其重要性；l 包括广泛的公众参与和严格的行政审查程序；l 及时、清晰的结论，以便为决策提供信息。l 环境影响评价过程还应延伸至所评价活动开始及结束以后一定时段内的监测和信息反馈程序。1.4环境影响评价的分类根据评价对象，一般可以将环境影响评价分为两类：建设项目环境影响评价和战略环境评价。建设项目环境影响评价的评价对象是建设项目；战略环境评价的评价对象是政府的战略决策，包括计划、规划和政策等。2建设项目环境影响评价目前世界上许多国家都将建设项目环境影响评价作为国家环境管理的重要政策之一。建设项目环境影响评价已形成了比较完善的理论和方法体系，下面就以我国的实践来说明建设项目环境影响评价的内容。2.1建设项目环境影响评价的管理程序2.1.1环境影响分类筛选根据建设项目对环境影响程度的大小，对建设项目的环境保护实行分类管理，是世界各国的通行做法。例如，在加拿大，根据1994年颁布的加拿大环境评价法案，加拿大对建设项目的环境保护分成四种类型管理：A类为只需登记的项目，要求进行一般性评价；B类为综合研究项目，要求进行较详细评价；C类为公众协商项目，要求进行公众参与的评价；D类为专家审查项目，要求进行广泛深入的评价并进行正式的公众听证。在英国，1988年施行的英国城乡规划(环境影响评价)条例规定了项目筛选表。凡列入表的项目，均需进行环境影响评价；列入表的项目，则可根据其性质、规模或地点以及是否会对环境造成重大影响而决定是否进行环境影响评价。一些国际金融组织，也根据建设项目对环境影响的程度，对向其贷款的项目规定了不同类型的环境影响评价。例如，世界银行环境影响评价工作指南(1991年OD4.01附件A)就根据拟建项目的类型、地点、环境敏感程度、项目规模及其潜在环境影响的性质的大小，将建设项目筛选分类为A、B、C三类：A类需进行完整的环境影响评价，B类不需进行完整的环境影响评价，但需进行环境分析；C类不需进行环境影响评价和环境分析。我国在2002年10月国家环境保护总局第14号令公布建设项目环境保护分类管理名录将建设项目划分为三类：(1) 建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。(2) 建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。(3) 建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。2002年10月颁布的中华人民共和国环境影响评价法中进一步肯定了上述分类管理的原则。2.1.2环境影响评价项目的监督管理(1) 评价单位资格考核与人员培训承担建设项目环境影响评价工作的单位，必须持有建设项目环境影响评价证书，按照证书规定的范围开展环境影响评价，并对评价结论负责。对持证单位实行申报和定期考核的管理程序，对考核不合格或违反有关规定的执行罚款乃至中止和吊销证书的处罚。(2) 评价大纲(terms of reference, TOR)的审查环境评价大纲(TOR)是环境影响报告书(EIS)的总体设计，在开展评价工作之前编制。评价大纲由建设单位向负责审批的环境保护部门申报，并抄送行业主管部门。环境保护部门根据情况确定审评方式，提出审查意见。(3) 环境影响评价的质量管理环境影响评价项目一经确定，评价单位要组织有关人员编写评价大纲，明确目标和任务。同时评价单位的质量保证部门要对大纲进行审查。为获得满意的环境影响报告书，按照环境影响评价管理程序和工作程序而进行有组织、有计划的活动，是确保环境影响评价质量的重要措施。(4) 环境影响评价文件的审批环境影响评价文件包括环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表。我国对环境影响评价文件实行分级审批制度。国家环境保护总局于2002年7月发布的第15号令建设项目环境影响评价文件分级审批规定专门对这个问题做了详细的规定。此处不再赘述。2.2建设项目环境影响评价(EIA)的工作程序中国的环境影响评价(EIA)工作开展于项目的可行性研究阶段，大体分为三个阶段：第一阶段为准备阶段：研究有关文件，进行初步的工程分析和环境现状调查，筛选重点评价项目，确定单项环境影响评价的工作等级，编制工作大纲。第二阶段为正式工作阶段：进一步做工程分析和环境现状调查，并进行环境影响预测和评价环境影响。第三阶段为报告书编制阶段：汇总、分析第二阶段工作所得的各种资料、数据，得出结论，完成环境影响报告书(EIS)的编写。3战略环境评价3.1战略环境评价的概念战略环境评价的概念，最初由英国的N. Lee、C. Wood和F. Walsh等几位学者提出。在此概念提出之前，该类评价在国外有许多种叫法，如规划环境影响评价、区域环境影响评价、环境累积影响评价、综合环境影响评价或干脆就叫环境影响评价。战略环境评价是根据可持续发展战略的思想对上述各种叫法和概念所进行的高度概括。目前，有关战略环境评价的定义很多，既有从宏观角度上定义的，也有从微观角度上进行阐述的。已被广泛采用和接受的是英国曼彻斯特大学环境影响评价中心的学者Riki Therivel给出的定义：战略环境评价是指“对政策(Policy)、计划(Plan)、规划(Program)及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括根据评价结果提交的书面报告，和把评价结果应用于决策中”。此外，葡萄牙学者Maria Rosario Partidario将战略环境评价定义为：环境评价(EA)中的一个系统的、同步的评价过程，它是在决策制定的早期阶段，对与政策、计划、规划或拟建项目有关的开发活动及其替代方案所带来的环境后果和环境质量变化进行评价，以确保相关的自然、经济、社会和政治等因素得以充分考虑。从这两个定义中，可以看出：战略环境评价将环境评价从项目环境影响评价上升到了对规划、计划、政策的评价。因为不同的国家有不同的政治制度和经济运行机制，因此，不可能有一个通用的战略环境评价定义，不同的国家可根据自己的政治环境或经济系统采用不同的定义，以使环境评价的过程能扩展到战略层次上去。3.2战略环境评价的产生对单个项目环境影响评价局限性认识的不断加深和实现可持续发展战略的要求，是战略环境评价产生并日益受到重视的两个根本原因。3.2.1项目环境影响评价的局限性对于战略环境评价的出现，存在着各种各样的争论，其中大多数与项目环境影响评价体系中存在的问题有关。许多国家过去主要开展项目环境影响评价，虽然在协调经济发展与环境保护方面收到了明显成效，但也遇到一些问题，这些问题突出体现在以下方面：(1)项目环境影响评价一般是在政策、计划和规划实施后，针对具体建设项目开展的。在本质上它是对发展项目的一种反映性评估，而不是前瞻性的预测。受政策、计划和规划的限制，项目环境影响评价在发展项目的选择及优化布局方面的作用是有限的，往往只能针对项目的污染状况提出一些控制和治理污染的措施。而战略环境评价可在制定发展战略过程中，充分考虑与环境有关的各种问题，对战略进行选择和调整，制定最佳的发展战略。(2)项目环境影响评价比较注重减少某一开发行为对环境产生的近期不良后果，而忽略了这一行为与过去的、现在的或将来的开发行为共同产生的累积效应或协同效应，也难于考虑诱发的或间接的环境效应。例如一个大型的主开发项目往往会诱发一些新的开发项目，在新建公路或地铁沿线地区可能会诱发房地产、商业、甚至工业等新项目的出现，这些附加项目的环境影响在主项目的环境影响评价中很难考虑；再比如单独的小型采矿项目可能无明显的环境影响，但几十个这样的项目所造成的总影响则可能会很显著。多个开发项目对环境的综合影响并不是各个单独项目环境影响的算术总和。环境损害与开发活动的数量之间是一种非线性的关系。不同的开发活动之间可能会有协同效应或部分抵消效应。尽管有些国家与地区要求项目环境影响评价要考虑多个项目协同效应和累积影响等，如欧共体(EEC)在委员会指令85/337/EEC(Council Directive 85/337/EEC)中要求的那样，但在实践中很难做到。这主要是由于项目环境影响评价缺乏对整体发展计划的了解和对其他开发项目的控制。如果环境影响评价能进入到战略层次，那么就可以在决策的早期阶段充分考虑多个项目造成的协同效应和累积影响，并寻求解决途径。(3)项目环境影响评价难以全面考虑替代方案和减缓措施。大多数情况下，当项目环境影响评价开始时，项目的选址、工艺、规模等问题已初步确定，某些关于项目选址、技术、资源利用等方面的替代方案很难加以考虑，推荐的减缓措施也十分有限，一般限于污染物治理措施。而真正合适的替代方案和减缓措施可能只有在早期的战略环境评价中才能较充分地加以考虑。(4)由于受到资金和时间的制约，许多项目环境评价要求在很短的时间内完成，这不仅限制了数据的收集量，也影响到环境评价的质量。比如，许多项目的时间进度要求生态影响评价在冬季进行，而此时植物很难辨识，动物冬眠或者迁徙。项目环境影响评价中进行的公众参与也由于资金和时间的原因而受到限制。从上述分析看出：仅对项目进行环境影响评价是不够的，它受到有关发展战略的制约。发展战略是长远的，决定性的，它的正确与否决定了一项事业或行动的成败。而战略环境评价在决策过程的早期执行，评价中涵盖了某一类型或某一地区的所有项目，因此，战略环境评价能确保充分评价替代方案，全面考虑累积影响，广泛进行公众参与，在决策实施前而不是实施后做出与某一项目相关的决定。所以，为了能在发展的早期从根本上防止人为的环境污染和破坏，必须对发展战略进行环境影响评价，即进行战略环境评价。3.2.2可持续发展战略的要求战略环境评价产生的另一重要原因就是可持续发展的要求。当前，实现可持续发展是世界各国的主要发展目标，而实现可持续发展的首要关键就是要制定可持续发展的战略和政策。要使制定和实施的每一项战略决策都体现可持续性，这就要求在战略决策过程中对战略选择进行系统全面的评估，其中一个很重要的内容就是要分析各种战略选择的环境影响，这样使得环境问题在政策、计划、规划(简称PPPs)和项目的各个决策层次上都得到充分的考虑。因此可持续发展战略对战略环境评价(SEA)的采用提出了直接要求，积极开展战略环境评价研究和实践意义深远。3.3战略环境评价的目标和原则开展战略环境评价的目标是通过对政策、计划和规划等战略的环境影响进行评价，并将评价结果应用于这些战略的综合决策，从而提高决策质量，体现预防性原则，促进更有效的环境保护。在开展中应该充分注重下述原则：(1)应将战略环境评价充分地纳入战略的制定和决策过程中去将战略环境评价过程充分地纳入战略的制定和决策的全过程，包括战略的提出、修改、协商、批准、制定以及后评估等。(2)早期介入原则应尽可能在战略制定的早期阶段进行战略环境评价。战略本身具有不确定性、模糊性，所以总是存在多个不确定的决策时刻，要想具体确定战略环境评价开展的时间是比较困难的。但战略环境评价既然是战略制定和决策过程中不可分割的一部分，一旦拟订PPPs有初步框架，就可以让战略环境评价介入。(3)战略环境评价应能充分地考虑替代方案，并对各替代方案进行系统评价和比较。由于战略环境评价的高层次性以及战略的可选择性，替代方案甚至与PPPs本身一样成为战略环境评价的研究对象。替代方案是项目环境影响评价的核心内容，在战略环境评价中更应如此。它应该贯穿战略环境评价整个程序，从PPPs制定到最终决策的各个阶段。(4)明确职责，建立有效的合作交流机制。由于战略环境评价涉及面广、信息量大、不确定因素多等特点，决定了战略环境评价必然有多个部门和机构的参与。因此，在战略环境评价应该明确各机构的职责，建立他们之间紧密合作和交流的机制，以保证战略环境评价顺利实施。(5)公众参与原则开展战略环境评价的评价单位或咨询公司，在开展评价的工作中，应该征求有关单位、部门、公众和有关专家的意见，通过信息的反馈，获得有益的信息和资料，以便于评价工作的开展。PPPs拟订部门对可能造成不良环境影响并直接涉及公众利益的政策和规划，应当在该政策和规划报送审批前，举行座谈会、论证会、听证会，或者采取其他形式，听取有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。对环境影响报告书有不同意见的，还可以在座谈会、论证会或者听证会后将不同意见送交拟订部门。拟订PPPs部门应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具该意见；对于采纳或者不采纳的情况，应当分别做出说明。3.4战略环境评价的立法与导则对于项目环境影响评价来说，完善的立法和导则是环境影响评价得以有效实施的根本保证。大多数国家都已建立了一定的项目环境影响评价立法和导则体系。但对于战略环境评价来说，由于存在多方面的困难，目前还没有一个国家建立起独立的立法与导则体系。现在，各国关于战略环境评价的有关立法和导则可分为三种形式：l 战略环境评价包含在一个范围广泛、涉及多个部门的综合性资源环境法规之中，该法规对所有涉及资源环境方面的行动做出规定，如新西兰的资源管理法案、瑞典的规划与建设法和自然资源管理法等。l 战略环境评价作为国家现有环境影响评价立法与导则体系的一部分，如美国的国家环境政策法(NEPA)、荷兰的国家环境政策计划(NEPP)、以及我国的环境影响评价法等。l 无法定的战略环境评价要求，但存在一些战略环境评价方面的建议，如英国虽然没有正式的战略环境评价立法，但先后出版了政策评价与环境、发展规划与区域导则等战略环境评价建议和导则，以及提出开展战略环境评价的要求，并提供技术方法的指导。此外，一些国际组织也通过了有关战略环境评价的立法，建立了战略环境评价导则体系。如欧盟，战略环境评价立法和导则在环境影响评价的基础上，一直在完善和加强。自1985年通过环境影响评价指令后，在进行项目环境影响评价的同时，根据栖息地指令和欧洲建设援助基金的要求，开展了一些规划、计划和援助项目的战略环境评价。1992年11月，欧盟通过了战略环境评价指令，要求在其成员国开展计划和规划的战略环境评价，这项指令在成员国得到了一定的遵守和执行，并得到了欧盟委员会、欧洲议会等的认可。2001年欧盟通过了欧盟关于某些计划和规划环境评估指南。目前已开展战略环境评价实践的一些国家的立法和导则如表3-1。表3-1 各国战略环境评价的立法与导则国家应用范围法规导则美国(联邦)规划、计划国家环境政策法案(NEPA，1970)中SEA的条款CEQ(环境质量委员会)导则荷兰法案中规定的规划、计划立法草案环境保护法案1987(1994年修订)内阁指令1995没有专门的SEA导则，实践中基于传统的项目EIA程序开展SEA采用核查表和可持续发展标准的(环境检测)E-TEST中国(大陆)规划、计划中华人民共和国环境影响评价法(2003)规划环境影响评价技术导则(2003)新西兰规划、计划和政策1991年资源管理法(REM)和1974年环境保护和改善规划(EPEP)中SEA条款环境部发布的非法定的导则丹麦向议会提交的立法议案和政府提案总理办公室行政命令1993(于1995、1998年修订)1993年发布的导则加拿大(联邦)向内阁提交的政策、计划和规划提案内阁指令1990(1999年修订)1999年的SEA指令英国规划、计划和政策无正式的法规政策评估与环境导则1991(1997年修订)开发规划的环境评估指导1994(1998年修订)地区规划可持续性评估实用指南1999 澳大利亚(联邦)规划、计划和政策环境保护和生物多样性保育法案(1999)没有具体的导则瑞典规划、计划和政策没有正式的法规；在计划和自然资源立法中包括一些条款没有具体的导则芬兰规划、计划、政策、立法没有正式的法规芬兰规划、计划和政策的环境评价导则(1999)立法草案的环境影响评价导则(2001)德国规划、计划和政策没有正式的法规没有具体的导则法国规划、计划和政策没有正式的法规没有具体的导则3.5战略环境评价的主要表现形式和应用范围由于评价对象的不同，战略环境评价在应用上有不同的表现形式，其主要表现形式有两种：l 区域战略环境评价，评价对象主要是区域规划、城市规划、乡村规划和开发区规划等；l 行业的或部门的战略环境评价，评价对象包括工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关政策、计划和规划等。对于战略环境评价的应用范围，原则上讲，任何对环境或对可持续性有影响的政策、计划和规划都需要进行战略环境评价。但政策、计划和规划的编制和实施是一个持续的过程，螺旋的或循环的发展，没有一个终点。随着经验的获得和新的社会环境的出现，政策可能被修改、更新。因此，从宏观角度来说，战略环境评价的对象除了应包括可能造成显著环境影响的新提案，如政策、计划和规划等，还应该包括现有的政策、计划和规划等，特别是那些正在进行修订和补充的现存政策、计划和规划。从微观角度来说，由于战略本身的不确定性、层次性，以及战略环境评价方法、程序等方面的不完善，战略环境评价对象的确定与筛选可从战略的性质、特点和角度来考虑，包括明确战略的决策层次(如国家的、部门的或地区的)、政策的性质(明确的或暗含的等)，以及政策涉及范围的大小。一般可采用列表法和定义法说明哪些政策、计划和规划需要进行战略环境评价。列表法清楚易懂，操作简练，但有时会忽略对环境有重大影响的战略。定义法是对需要执行战略环境评价的战略做出说明，这种方法覆盖面较广，但容易在具体执行中引起争议。3.6战略环境评价的评价框架和评价内容3.6.1战略环境评价的评价框架由于各国PPPs的内涵和制定程序的不同，使得战略环境评价在各国开展的内容和程序也存在差异。但仍存在着一个国际性的普遍的评价框架。这个评价框架主要包括：划分层次、筛选、划定范围、报告、评审、决策、实施和跟进工作。(1)划分层次(tiering)划分层次是比传统项目环境影响评价过程多出的一个阶段。战略环境评价在政策、计划和规划的不同决策层次上开展。决策层次不同，评价目标和内容也不同。涉及的相关其它政策、法规、标准也不同。对拟进行战略环境评价的PPPs进行层次分析，正确定位是搞好战略环境评价的前提。(2)筛选(screening)决定某一PPPs是否要开展战略环境评价。在战略环境评价中可以通过某些标准(如通过管理职责、影响的大小等标准)对拟议PPPs进行筛选，也可通过一些评价方法或技术(如核查表法)进行筛选。战略环境评价的筛选是指根据PPPs的性质、层次和范围，确定它们是否需要进行战略环境评价；如果需要进行战略环境评价，那么战略环境评价开展的深度如何。从PPPs的层次可以看出，层次越低，可能越容易开展战略环境评价。PPPs的作用范围不同，如地区层次的PPPs、区域层次的PPPs和国家层次的PPPs，其规模和影响也不一样。即使是同一层次的PPPs，由于其涉及的领域不同，也会有不同的环境影响。因此，在进行战略环境评价时，应该根据其影响的深度，进行适当的筛选(筛选的程序见图4-1)。(3)划定范围(scoping)划定范围是指在确定了一项拟议活动应进行战略环境评价后，进一步确定战略环境评价的评价内容和评价工作深度。有效的划定范围可以减少报告书的费用和时间，并可将评价集中于与决策相关的问题上。不同层次PPPs的战略环境评价关注的决策问题及其环境影响是不同的。(4)环境影响预测与评估(environmental impact prediction and assessment)环境影响预测与评估是整个评价过程的核心环节。其工作内容包括预测各方案的环境影响，识别显著的环境影响，并与环境目标作比较分析，提出相应的建议。(5)编写报告书(environmental impact statement)编写战略环境评价的报告书，应主要说明下述几个方面：l PPP的目标和替代方案(包括识别PPP可能引发的活动，这些活动对环境的影响)；l 确定评价的研究区域；l 描述环境现状及实施PPP的潜在影响；l 比较替代方案；l 评价环境影响并提出减缓措施；l 建议跟进工作等。同时在战略环境评价报告书中，还应包括公众参与的相关信息。(6)评审及决策(review and making-decision)组织相关专家对战略环境评价结论提出评审报告。基于这个报告，由有关主管部门批准原有的PPP或批准修改后的PPP，或否决PPP。(7)跟进工作(follow-up)跟进工作的主要内容是评估PPP实施后的实际环境影响，考察战略环境评价中提出的建议和措施的实施情况。通常，应提出一个跟进工作的报告。对PPPs在执行过程中发现的不良环境影响提出改进措施。3.6.2战略环境评价的评价内容(1)确定PPPs的目标进行战略环境评价时首先要确定PPPs目标和对象。通常来讲，PPPs的基本目标应涵盖经济、社会和环境三个方面，基本目标能被一步一步地细化成具体目标。例如，某一能源政策的基本目标是“用最小的经济和环境成本去满足某地(国家的、省的、城市的)能源需求”。基于这个基本目标，可提出具体的目标，例如减少能源消费，促进能源的多样化及保护自然和人文环境，从而得出战略环境评价的目标，如“减少氮氧化物的排放”。一个PPPs的目标可以通过以下方法加以描述：将目标一一列出；与管理机构和公众讨论确定目标；将长远目标与中近期目标分开；将PPPs目标与更高和更低层次的PPPs目标结合起来考虑等。(2)识别替代方案目标确定后，需要识别可供选择的PPPs，通过确认和对比可选的PPPs，决策制定者能够决定最佳的PPPs方案：即成本最低、可持续性利益最大的方案。设计替代方案可采取下述方法：l 零方案(no-action)或继续当前的趋势。l 减少需求，例如在满足需求的情况下，通过定量供应降低需求。l 选择不同的地点进行建设，例如在已有的城镇或在新的城镇修建房屋。l 提供能完成相同目标的不同类型的方法，例如通过天然气、煤、风等产生能量。l 财政方式，例如征收道路税，或拥挤税。l 不同形式的管理方法，例如通过再循环或焚烧进行废物管理。(3)PPPs分析在识别替代方案的同时，还要对所评价的PPPs进行分析，包括解释PPPs的内涵，实施后期望取得的结果等。通常，采用文字说明和图表来描述PPPs，包括：l 不同年内PPPs的开发活动构想；l 列出战略实施步骤清单；l 开发计划时间表；l 用地图展示未来开发前景，例如在土地使用计划战略环境评价中供未来开发的区域；l 用地图展示环境潜力和环境限制因素。(4)划定范围划定范围的目的是确认可能会影响决策制定的主要环境问题。因此划定范围是战略环境评价非常重要的步骤。不同层次的PPPs可能造成不同类型的影响。在战略环境评价中划定范围常采用的方法包括核查表法，矩阵法，类比法，文献调查，叠图法，公众咨询和专家判断等。这些评价方法在项目环境影响评价中已被广泛采用，在应用到战略环境评价时只需做适当修正。(5)建立评价指标体系指标体系是用来度量环境发展趋势的工具。一般而言，环境指标体系有三种类型：环境现状指标(如NOx水平)，它是用来度量现有的环境本底的；影响或压力指标(如氮氧化物的排放)，它是用来度量人类对环境的影响；行动指标(如利用催化转化器的汽车的百分率)，它是用来衡量各级管理机构是否履行职责及其所达到的效果。在进行战略环境评价指标体系的选择时，应根据PPPs的具体情况，综合考虑PPPs对社会、经济和环境所造成的影响。既要具有针对性，又要全面(涵盖社会、经济和环境三个方面)。因此，所采用的指标体系应具备：l 代表主要的问题；l 反映全球的、国家的或地区的利益和需要；l 数据在给定的时间、资金范围内要容易收集；l 利于环境现状评价和影响的预测和监控等。(6)环境现状描述为了弄清当前的环境状态要进行环境现状描述。通过环境在开发和未开发状态下的差异来衡量PPPs的影响，并将其与PPPs的预期影响进行对比。现状描述可运用很多方法，最简单、常用的是文字描述，此外还可利用地图等工具对环境现状加以描述，显示具有重要环境意义的区域或环境敏感点。例如，利用遥感或GIS技术，进行环境现状调查和分析。（7）环境影响预测与评估在环境评价中，主要任务是对PPPs进行影响预测。影响预测既包括预测PPPs影响的类型，又包括影响的大小。在战略环境评价中，常采用的评价技术见表3-2。战略环境评价的影响预测中最难处理的就是影响的不确定性，常常采用以下方法来处理影响的不确定性。给出一个粗略的预测范围而不是精确的数字，来反映不确定性；在不同的条件下预测未来可能的事件和状况；基于预测方法提出更坏案例假定；制定针对意外事件的应急措施；进行灵敏度分析，以确保预测所基于的假定不会过度影响预测的结果。表3-2 战略环境评价中影响预测的常用方法核查表法判断PPPs是否对环境有影响及影响的类型(正面、负面)与大小协调性或一致性评价检验PPPs的不同要素之间是否内在的一致假定条件分析一系列假定方案的分析，例如风险评价中最好与最坏方案的比较叠图法或GIS多用于土地利用计划，线路研究和评价相同区域内多个项目的累积影响各种指数、指标和/或赋权值的方法费用效益分析，费用效果分析，多准则分析等计算机模型利用各类条件(如预汽车类型、数量、占有率、燃料使用等)测空气污染的模型，预测大气或水的箱式模型等主观评分法特尔斐法等在了解所造成的影响之后，就需要对影响进行评估和比较选择的各种替代方案。影响评估包括对影响的大小和类型进行预测和对影响做显著性评估，还包括检验预测的影响是否符合PPPs目标。进行影响评估的主要过程如图3-1所示。图3-1 影响评估选择替代方案是一个政治过程，它能平衡PPPs造成的经济、社会和环境影响。通常是决策者在综合考虑各方面的权益后做出抉择。其方法包括对比替代方案法、专家判断法等。(8)减缓措施战略环境评价要求针对所选方案造成的负面环境影响提出减缓措施。减缓措施通常包括避免、减少、弥补或补偿等措施。可能用于PPPs的减缓措施包括：l 避开敏感区；l 为较低层次PPPs和项目的环境影响评价制定评价框架；l 建立或投资于新的自然保护区或娱乐区；l 制定执行PPPs的管理计划；l 重新划定敏感的/稀有的野生动物栖息地。减缓措施可通过向环境管理机构、公众、专家咨询取得。(9)对PPPs的监控最后，战略环境评价还须对所评价的PPPs进行监控。PPPs监控有几个目的，它检验PPPs是否完成了它的目标，所造成的负面影响是否得到弥补等。它能保证在战略环境评价中提出的减缓措施得以实行，并为未来战略环境评价提供有用的反馈信息。3.7战略环境评价涉及的组织及其职能从目前开展的实践来看，国外开展的战略环境评价的执行机构和参与者主要包括战略(政策、计划和规划)制定者、政府决策部门、环境保护部门、受影响的公众和所涉及的有关部门、战略和环境等方面的专家等。(1)政策、计划和规划(PPPs)制定者在战略环境评价中主要工作是提出对本战略可能引起的环境影响的说明(初步的战略环境评价报告书)，初步的防治措施、替代方案选择，以及可能采取的补偿和赔偿计划等。在多数情况下，这些关于环境方面的说明被要求作为拟订PPPs草案的一部分或附录。在公众、环境部门、政府决策部门等的要求下，PPPs制定者还需要对PPPs进行一定的修改，使之符合各方面的要求。另外，战略环境评价报告书的公布、出版也是战略制定者的责任。(2)PPPs的决策部门，其任务是考虑PPPs制定者提出的初步战略环境评价报告书，并征求环境部门、专家、受影响的公众、环境保护团体，以及与该PPPs有关的其他部门的意见，综合考虑社会、经济和环境等各种因素，做出符合可持续发展战略的决策。(3)环境保护部门，其任务目前主要表现在三个方面：一是在战略制定者编写初步战略环境评价报告书时为其提供可能的帮助，如提供环境保护方面的要求和信息，参与战略的制定过程等(但目前只有少数国家的PPPs制定者要求环境保护部门参与)；二是对初步的战略环境评价报告书进行独立的审查，并向政府决策部门提出自己的意见(这种情况也不很常见的)；三是为公众、环境保护团体参与到战略环境评价过程中来提供必要的渠道。(4)环境保护团体和受影响的公众，其任务是对战略环境评价报告书、甚至是战略本身提出自己的意见，特别是与自身利益密切相关的意见；通过各种途径来影响PPPs制定者、环境保护部门和政府决策者，使其充分考虑环境影响和所涉及公众的利益，做出合理的决策。(5)相关部门的专家，在战略环境评价中的作用是多方面的，他们可以帮助PPPs制定者编写初步战略环境评价报告书，可以为政府决策部门的决策提供意见，可以协助环境保护部门对初步战略环境评价进行审查，也可以作为公众和环境保护团体的代表对政策制定者和政府提出各种要求。3.8战略环境评价方法学概述战略环境评价方法，泛指在战略环境评价过程中使用的各种技术手段、操作规程和模型等。战略环境评价的方法体系还处在发展阶段。目前用于战略环境评价的方法大体上包括以下两大类：一类是已用于项目环境影响评价的方法，如影响识别、现状分析和多源污染影响预测等方法，这些项目环境影响评价方法经过适当修改和完善后可用于战略环境评价；另一类是已用于政策研究与规划分析的方法，包括方案模拟分析、区域预测与投入产出技术、选址与适宜度分析、地理信息系统(GIS)、系统模拟、政策与计划评估技术等，这些技术可以在战略环境评价中采用。作为项目环境影响评价在政策、计划和规划层次上的应用和延伸，战略环境评价与项目环境影响评价遵循相同的原则，在程序、参与者等方面有很多相似之处，因此很多项目环境影响评价的方法在战略环境评价中依然可以发挥作用，特别是核查表法、矩阵法等实用、易懂的方法，在目前的战略环境评价方法中仍占有重要地位。目前的战略环境评价，多数是在计划和规划的层次上开展，即在计划和规划的制定过程中考虑可能的环境影响。在很多情况下，这种计划和规划制定是与战略环境评价紧密结合的综合决策过程，使得很难将计划和规划的评价方法与战略环境评价方法截然分开，因此，很多计划和规划的方法，经过适当的修正后也为战略环境评价所利用，如环境目标的设立、替代方案的优化选择、环境承载力分析、选址与适宜度分析、投入产出分析、系统模拟分析等等也成为战略环境评价方法学的一部分。由于战略环境评价信息量大等特点，也采用了一些新的技术方法，主要有地理信息系统、公众与专家参与技术等。另外，近年来计算机模型方法也在战略环境评价中得到了应用，国外有研究机构开展了战略环境评价系统计算机模型研究和应用。4战略环境评价与项目环境影响评价的关系4.1层次关系一项行动计划的形成一般是遵循“政策计划规划项目”这样的顺序。战略环境评价和项目环境影响评价是与行动计划的各个阶段相对应的环境影响分析手段，是对整个开发活动进行环境影响评价的两个有机组成部分。战略环境评价为项目环境影响评价提供依据，而项目环境影响评价则促进战略环境评价的深化和完善，从而构成完整的环境影响评价理论体系。由于评价对象层次的不同，环境影响评价是一种层状或嵌套的过程(见图4-1)，单一项目的环境影响评价在规划的战略环境评价框架下完成，服从多个项目或区域的总体规划要求；规划的战略环境评价在计划的战略环境评价框架下完成，服从总体发展计划；计划的战略环境评价则要以宏观政策为依照；而政策(行动指导)的战略环境评价则是最高层次上进行的环境影响评价，要最大限度地体现经济、社会、环境的可持续发展战略。在决策过程的不同层次进行环境影响评价时，评价的详细程度及所需资源应以能做出恰当的决策为依据，不同层次的环境影响评价互为补充，相互一致，并避免不必要的重复。图4-1 环境影响评价的层次关系4.2相似之处战略环境评价与项目环境影响评价同属于环境影响评价范畴，因此二者在整个评价程序和步骤上有很多相似之处。图4-2对此进行了简要的说明。图4-2 SEA 与 EIA程序和步骤比较4.3不同之处尽管战略环境评价与项目环境影响评价有许多相同之处，但战略环境评价毕竟不是项目环境影响评价，特别是在评价内容、评价程序、评价方法上。这些不同主要表现在以下几个方面：(1)在评价内容上，由于战略环境评价与项目环境影响评价的对象不同，二者评价重点不一样。战略环境评价解决政策、规划和计划层次的战略问题，而项目环境影响评价集中考虑与拟建项目有关的具体问题；战略环境评价很重要的一点就是强调污染物预测值的社会经济含义，把环境污染问题与社会经济有机地结合起来，客观地评定和衡量发展战略的社会经济价值及对环境造成的损失，以实现社会经济和环境效益最大化，项目环境影响评价工作重点主要放在对环境要素的污染浓度变化值的精确计算和预测研究上，以求得浓度预测值；战略环境评价能充分考虑大尺度影响和累积影响，而项目环境影响评价集中分析可能被战略环境评价忽略的与具体地点有关的局地影响；战略环境评价能全面分析在规划过程中被忽视或者不可能考虑的影响，而项目环境影响评价则集中考虑与具体项目有关的减缓措施的设计。(2)在管理体系上，战略环境评价与项目环境影响评价相比还不健全，而且战略的机密性也给战略环境评价的实施与管理带来一定难度。关于战略环境评价的法律规定和管理程序，各国情况不一。但有一点是各国普遍存在的，即战略环境评价的法律依据和管理程序远不如项目环境影响评价健全，需要加强和完善。(3)在评价方法上，战略环境评价与项目环境影响评价也有不同之处。由于战略环境评价要求的资料多、信息广、评价涉及范围大，所以预测、评价时宜采用定性方法和综合方法。即使使用项目环境影响评价的方法和模型，其相应的预测和评价尺度、精度、准确度都会发生变化。二者评价方法的不同之处归纳如表4-1。表4-1 战略环境评价与项目环境影响评价方法的比较战略环境评价项目环境影响评价时间早期后期空间宏观微观范围大小尺度大小精度粗细准确度小大成分综合单一5中国环境影响评价发展的过程在中国，环境影响评价制度的建立有一个历史的过程：1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议后，首先由高等院校从国外引进了“环境影响评价”这一概念，并陆续进行了环境影响评价工作的研究和探讨。1979年9月13日，第五届全国人大常委会第十一次会议原则通过中华人民共和国环境保护法(试行)并公布试行。该法第6条明确规定“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计”，从而通过立法在我国建立了环境影响评价这项法律制度。此后，许多环境保护法律相继出台，也分别对环境影响评价制度作了规定，并使该制度不断完善。特别是1986年3月26日原国务院环境保护委员会，原国家计委和原国家经委联合发布的建设项目环境保护管理办法，对环境影响评价的程序、内容、审批等都进行了详细规范。环境影响评价审批制度也逐步规范，确立了审批的一些基本原则，如建设项目必须符合国家和行业的产业政策，符合地区总体规划布局和环境区划，符合国家或地方的排放标准，符合政府下达的污染物排放总量控制指标；环境影响评价的实际应用范围稳步扩大，从基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发建设项目，从传统的国有企业建设项目扩大到外资企业和乡镇企业建设项目；建设项目环境影响评价的技术规范和标准体系也在不断发展与完备，制定了诸如环境影响评价技术导则、行业建设项目环境影响评价规范等。随着我国经济改革不断深化，对外开放不断扩大，建设项目的投资渠道和立项管理程序发生了较大的变化，现行有关法律、行政法规都没有明确提出对建设项目必须实行环境影响评价制度的要求，在实行环境影响评价制度的过程中也出现了一些新问题，致使一些本应进行环境影响评价的建设项目并没有进行环境影响评价，产生了一些本不该产生的环境污染和生态破坏。针对现实中存在的问题，1996年国务院在国务院关于环境保护若干问题的决定(国发199631号)中明确规定：“建设对环境有影响的项目必须依法严格执行环境影响评价制度和环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的三同时制度。”1998年国务院颁布了建设项目环境保护管理条例(国务院253号令)，该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都做了明确的规定。2002年