简析民国时期的烟草税收政策(初稿).doc

简析民国时期的烟草税收政策(初稿) 简析民国时期的烟草税收政策摘要烟草业是重要的民生消费品行业，因为其利润丰厚，所以各届政府历来将其作为税源热点。 民国时期各阶段，烟草业在中国快速增长，提供了可观的税收；烟草税收政策本身亦经历了复杂的历史演变，对当时的经济民生有着重要的影响。 本文从经济史的角度，以清末民国时期烟草税制的历史变革为主线，梳理民国时期烟草税制的变迁。 关键词烟草税收；烟税厘金；烟酒公卖；烟草统税；烟草专卖1.引言烟草自明朝万历年间传入中国以来，逐渐为中国民众所接受，发展成为重要的民生消费品。 随着烟草业在中国的发展壮大，烟草税的征收自然也就受到历届政府的重视。 民国时期是中国烟草业快速发展的阶段，烟草业在当时不仅为政府提供了可观的税收收入，在国民经济发展中也发挥着其自身的社会经济效益；烟草税收政策本身在当时也经历了一系列复杂的历史演变。 民国时期的烟草税收政策虽然变革频繁，但其在特定的历史背景下对中国烟税征收的统一规范、保障国家财政税收、促进烟草业的平稳发展等方面都起到了极其重要的作用。 我国现今实行的烟草专卖制度，其雏形也是产生于民国时期。 因而民国时期的烟草税收政策在整个中国烟草税收政策发展史上都是占有极其重要的地位。 近年来随着我国发展成为世界上第一烟草大国，对民国时期烟草税收政策的研究逐渐受到国内学者的重视，但已有的研究成果却还比较少，只有周曦的民国时期重庆地区烟草税收制度研究、王强的北洋时期中央与地方的卷烟税纠纷兼论北洋时期税制近代化的夭折、房建昌的内蒙古烟草小史兼论民国前期内蒙古的烟税及有关机构、清末至民国年间烟草业发展小史对民国时期一些地区烟草业发展状况和烟草税收制度进行了一些介绍。 但以上几位学者都偏重于对民国时期某个阶段或某个地区的烟草税收政策的研究，不能完整的把整个民国时期烟草税收政策的历史沿革呈现出来。 鉴于上述情况，笔者试图在充分发掘相关史料的基础上，理清整个民国时期烟税制度变迁的历史进程。 2.清末民国初年的烟税厘金清咸丰三年（公元1853年），太平天国起义军占领南京，清政府为筹措镇压太平天国的军费开始实行“捐厘之法”。 所谓捐厘之法，实际上与林则徐在实行的“一文愿”的办法相仿，规定凡商民贩运、买卖货物，按其货价，值百抽一，即为一厘，故1名“厘金”。 厘金税制，分盐厘、洋药厘、土药厘和百货厘四种，其中百货厘中有烟叶厘金一项。 烟叶厘金起初按烟叶每担征收厘金80文，烟筋每担40文，水烟每大箱360文，每小箱240文征收。 后来由于清政府为了维护摇摇欲坠的统治，偿付镇压各处起义的军费和支付列强的赔款，不断大幅度提高烟叶份额。 光绪二十二年（公元1896年），清政府将厘金课征品目中的烟、酒、茶、糖从百货厘金内提出，依照原定厘率加征二成另案报解，作为中日甲午战争的赔款之用，烟酒厘金的加成征收从此开始。 光绪二十六年（公元1900年），奉户部咨文续加二成。 光绪二十七年（公元1901年），为偿还庚子赔款，接户部咨文再加三成。 光绪三十年（公元1904年），为筹措练兵经费，再加五成。 经过先后四次加收，虽没有烟酒税的名称，但烟酒厘金事实上已经形成一种烟酒专项税收，而原征的厘金仍被称作“正厘”留在百货厘列征。 1911年，震惊中外的辛亥革命爆发，清政府垮台，1912年1月1日中华民国正式宣告成立。 1912年11月，民国中央政府设烟酒税署，管理烟税事宜。 民国初期对烟税的征收仍是延续清朝的烟税厘金制，只是当时的中国形势混乱，新生的民国政府对革命后复杂多变的形势无力掌控，财政窘迫和利益分配失衡的混乱局面使得中央与地方政府迅速展开争夺财税分配权力的斗争。 各地地方割据势力为了增加自己的财政收入，各自为政制定自己势力范围的税率，并以劫掠式的手段瓜分税收。 这也对全国烟草税收体制产生了巨大影响。 各地在对烟草业征收厘金税的同时，又纷纷巧设名目对烟草业征收其它税。 以四川重庆为例，1914年4月，四川改征统捐，按货物估定成本值百抽二；统捐只在省内产地征收，一经征收不再重征。 按此规定，重庆本地土产烟草产品每捆征钱800文，余则不征。 但地方为各自利益，纷纷设卡继续征厘，这样厘金反而完全变为地方军阀势力敛财的工具。 烟税厘金从创设到泛滥，厘金税额和税率节节攀升的过程反映的是中央政府对地方的约束力度的下降。 烟税厘金发展到后期，苛重税率对也的确中国烟草业的发展带来了不利的影响，但不可否认的是，烟税厘金的从无到有的发展的确起到对烟草行业的规范作用，烟草业作为特殊的民生消费品行业也的确需要一种特殊的税制来对其进行规范和引导。 3.北洋政府时期的烟草税制2辛亥革命以后，北洋政府为摆脱财政困境，开始整顿旧税，创立新税，并为整顿全国烟酒，实行了官督商销的公卖政策。 设立全国烟酒公卖总局和各省公卖局及公卖栈，颁布全国烟酒暂行章程，将烟酒税制度建立起来。 3.1烟酒牌照税北洋政府成立之初，为摆脱财政困境、增裕库收，便整顿旧税时，在此过程中认识到与欧洲各国和日本相比，中国的烟酒税税率较轻，应实行征收重税政策，便准备仿效日本在中国逐步推行烟酒专卖制度。 后鉴于中国烟酒产销分散的情况，北洋政府决定在实行烟酒专卖之前首先开征烟酒牌照税。 1913年11月，北洋政府国务总理兼财政部长熊希龄在施政宣言中指出“烟酒两税现收不足千万，若将来能实行烟酒专卖法，所入可增数倍。 今但征烟酒特别营业税，实行得宜，亦可增五百万，合为一千万。 不久，财政部在向政府提交的贩卖烟酒营业税法草案（以下简称草案）中指出，烟酒具备奢侈品的性质，为大宗消费品，世界各国均征重税，以示寓禁于征。 中国虽有烟酒税捐，但税率较轻。 现在财政困难，此项嗜好品，并非日用必需之物，按照财政原则，应当酌量加征。 同年12月9日，北洋政府国务会议对草案进行修正，决定将税名更改为“贩卖特许烟酒牌照税”，议案更名为贩卖烟酒特许牌照税条例，经总统批准，于1914年1月公布实施。 1914年3月，财政部还呈准颁布贩卖烟酒特许牌照税条例实施细则，一并执行。 贩卖烟酒特许牌照税条例将贩卖烟草或酒类营业分为两种第一种，整卖营业，即以烟草或酒类大宗批发给零售商人。 第二种，零售营业，即贩卖烟草或酒类，零星销售给消费者。 零售营业又分三种甲种，设店，专营或大部分营业烟酒；乙种，设店，兼售烟酒；丙种，在路旁或沿户零售烟酒。 凡持官发牌照的，每年依下列定额纳税整卖营业纳税40元，甲种零售营业纳税16元，乙种零售营业纳税8元，丙种零售营业纳税4元。 兼营整卖与零售，或兼卖烟草与酒类者，要领两种特许牌照，各依定额纳税。 烟酒牌照税开征的目的，是在中国烟酒产销分散，各省课税不一的情况下，弄清烟酒税源情况和增加财政税收。 烟酒牌照税制度规定按商户营业规模种类授予营业牌照，并以牌照为主管规制内容，这无疑具有鲜明营业税的性质。 因此，相对于之前的烟酒厘金而言，烟酒牌照税的设计更接近当代税务制度理念，具有划时代的进步。 此外，烟酒牌照税制度中对牌照分等级纳税、不得无照经营等规定也为日后实行公卖制度做好了铺垫。 33.2烟酒公卖制度民国初年，鉴于各省的烟酒税收制度比较混乱，而此前北洋政府财政部对烟酒税收制度进行的改革收效不大。 为了进一步解决全国烟酒税征收中存在的问题，增加财政税收，北洋政府决定仿效欧洲和日本，对烟酒实行国家专卖制度。 1915年4月，北洋政府财政部呈准设立全国烟酒公卖事务局，起草全国烟酒公卖暂行简章及各省烟酒公卖局暂行章程，于5月30日将其公布，并要求各省试办。 此外，北洋政府财政部还公布了各省烟酒公卖局稽查章程和烟酒公卖栈暂行章程等，以完善烟酒公卖制度。 至1915年年底，全国除和川北地区的烟酒税收仍归北洋政府财政厅办理外，其余各省相继成立了烟酒公卖局。 随后，北洋政府财政部通令各省财政厅将原有的烟酒税捐移交各省公卖局接管，并将原征收机构并归专卖局，以便统一征收。 推行烟酒公卖制度之初，因为各省原有烟酒税率不同，北洋政府财政部对公卖费未作统一规定，就提出征收费率的幅度为15%50%，并规定具体征率由各省酌定。 各省的征收方法也不尽相同有单独征收的；有财政部与各省协定，税费混合，从公卖费中提成划归省库作为税款的；有烟与酒都单定单征的。 北洋政府此次推行的烟草公卖制度还是取得比较大的成果和具有积极的意义的。 首先，烟草专卖费的增收增加了国家税收，不仅偿还了外债，还使，国库盈余，烟酒公卖收入1917年为1400余万元，1918年为1250万余元，1922年为1599余万元；其次，明确了烟草业税收归属中央的烟草税制改革的方向。 最后，烟草公卖制度的运作经验也为抗战时期国民政府实行烟草专卖制度提供了借鉴作用。 当然烟草公卖制度也有不少弊端，其中最为明显的就是因为各省原本烟酒税率高低不一，而中央政府又未对公卖费作统一规定，导致部分省份为增加财政税收税率定得过高，此外各省在征收公卖费的同时却并未将其他烟酒税捐废除，这也导致商民税负过重。 4.抗战之前国民政府的卷烟统税1926年12月，国民政府鉴于卷烟统税繁琐，为统一烟税，颁布征收卷烟统税办法将税率定为12.5%，使用印花票为纳税凭证，先在湖南、湖北、江西3省试办。 1928年1月，南京国民政府颁布卷烟统税条例，规定卷烟统税为中央税，一物一税，纳统税后，准销行全国；同时在财政部设立卷烟统税处专管此税，各省设卷烟统税局专司孙翊刚主编.中国财政史，北京中国社会科学出版社，xx年版，第348页.4其事。 1928年2月1日，国民政府公布实施征收卷烟统税条例。 条例规定，因进口卷烟另须缴纳进口关税5%和附税2.5%，所以，国产卷烟的税率要高于进口卷烟2.5%。 当时无论进口卷烟或国产卷烟，均以海关估价为计价标准，从量兼从价分7等征收。 卷烟统税先在湘、鄂、赣3省试办，后又在国民政府控制的苏、浙、皖、闽、赣5省正式创办，统税商品也由卷烟扩大到棉纱、火柴、水泥等。 1933年的统税区域，已扩大到鲁、豫、粤、桂、冀、晋、察、绥等15省，东北的辽、黑、吉、热4省也被视为统税区域。 只有西北、西南地区的商品统税仍由地方政府征收。 1933年，国民政府财政部为了将统税区域扩大到全国，先后与各省协商，对实行统税后的地方政府所欠收的税款，由国民政府在统税收入项下拨款补助。 于是，川、康、陕、甘等省先后被划为统税区域。 1937年抗日战争爆发后，国民政府退守西南、西北大后方，滇、黔、宁等省宣布为统税区域。 至此，统税商品通行全国。 1928年12月卷烟统税税率表单位元支数等级售价税额备考5万支一等1052以上404. 6251、不分进口或国产烟，均依此从量计征。 5万支二等704以上258. 3752、1927年7月因关税改为7.5%，乃将卷烟售价重行核定，与此略有提高，但统税税率未变。 185.2505万支三等546以上5万支四等378以上136.5005万支五等252以上92.625郑学檬主编.中国赋役制度史，上海人民出版社，2000年版，第701页.55万支六等126以上53.6255万支七等126以上29.2501928年12月雪茄烟统税税率表单位元支数等级售价税额备考1000支一等60.00以上404. 6251、不分进口或国产雪茄，均依此从量计征。 1000支二等30.00以上258.3751000支三等15.00以上185.2501000支四等7.50以上136.5001000支五等4.50以上92.6251000支六等4.50以下53.625郑学檬主编.中国赋役制度史，上海人民出版社，2000年版，第701页.6卷烟统税实施后，征管体制不断调整与完善，运行也日臻成熟；卷烟税额继而也大幅增长，为国库增加巨额税收据统计，从1928年7月到1930年6月共收入6000多万元。 抗战前的1936年，卷烟统税收入已达1.1亿元；从1928年7月到1936年6月的9年内，卷烟统税收入占国民政府全部收入总额的9.86%。 与北洋政府的烟酒公卖制度相比，国民政府的卷烟统税税制在制度设计上显然更为完善。 当然，税制的改良与中央对地方控制力增强是密不可分的。 卷烟统税之所以能实行并取得成效，这与国民政府名中央实力雄厚，对地方控制力大大加强是分不开的。 此外，此时国民政府已经名义上统一全国，也迫切需要稳定的税收收入来保证政府财源，进行税制改革实行统税也是势在必行。 5.抗战时期国民政府的烟草专卖制度1937年抗日战争爆发，中国东北、华北以及东部沿海大片国土沦陷，南京国民政府也随之内迁至重庆。 随着日寇的入侵，一方面，由于战前全国90%的民族卷烟工业和税源都集中于东部沿海地区，东部主要烟产区相继沦落敌手或毁于战火，导致国产卷烟产量急剧下降；另一方面，因为日军的占领和轰炸阻塞了长江水运运输动脉，外烟输入急剧减少。 这些因素导致中国卷烟供应量严重不足，烟税输入也急剧下降。 1941年抗日战争进入相持阶段，巨额的军费支出和严重的物资匮乏导致国民政府的财政出现严重困难。 为了加强税源控制，增加财政税收，保证粮食棉花等战略据需物资的生产供应不受到烟草等经济作物的挤压，政府实行烟草专卖制度也显得势在必行。 5.1烟草专卖制度的诱因烟草专卖制度实施的直接诱因是1941年9月至10月的重庆市发生的卷烟价格发生大波动事件。 1941年7月重庆国民政府公布的国产烟酒类税暂行条例大幅提高烟酒类税额，规定国产烟酒类产品除正统税外，还应缴纳国产烟酒类税。 烟类税中烟叶征30%，烟丝征15%。 面对上调的烟税和就供不应求的的烟草市场，部分商家出于私利，决定囤集居奇，市面上部分商贩也趁机哄抬烟价，结果导致1941年10月下旬重庆市卷烟市场大幅波动。 这次卷烟市场风波虽然持续时间不长，但却促使了国民政府决定实施烟草专卖制度。 在1941年12月3日，国民政府行政院经济会议秘书长贺耀祖致函重庆市政府称杜郁.我国烟草政府管制历程，中国烟草学报，xx年第3期，第92页.匡球.中国抗战时期税制概要，北京中国财政经济出版社，1988年版，第135页.杨国安.中国烟业史会典，北京光明日报出版社，xx年版，第515516页.7“今后卷烟管理已奉行政院经济会议第四一次会议，由财政部草拟条例实施专卖。 这也就意味着国民政府已经着手准备实施烟草专卖制度。 5.2烟草专卖制度的相关规定和内容1942年4月，国民党第五届全会第八次会议决议为调节供需及稳定市价，发展国家资本，充裕战时财政收入，决定自1942年7月1日起对烟、酒、盐、糖、火柴、茶叶六种日用消费品实施专卖。 1942年5月13日，国民政府正式颁布战时烟类专卖暂行条例，标志着战时烟草专卖制度开始运作。 战时烟类专卖实行“局部专卖”的方式，即生产制造由个人经营，运销由国家管制，无论政府是否收购，皆须征收专卖利益。 在实施过程中，政府制定出一系列的管理政策，对烟类专卖的范围、烟草产品产销的主体资格、卷烟产品制造的原料和设备做了相关规定，并对烟类产品的质量和价格进行监管和调控。 由于当时国民政府的财政已十分拮据，无力筹措巨额款项从事专卖烟类的收购，故只是由专卖局将已核定收购价格的各牌卷烟，按照各承销商平均配售，由承销商按配售的数量向制造厂商交价承购，并依照专卖局规定价格出售。 政府则以按包领贴专卖凭证的方式对烟类承销商从价征收专卖利益。 为了方便征收专卖利益，烟类专卖局还统一规定了纸卷烟和雪茄烟贴用专卖凭证标准。 5.3烟草专卖制度的停办和统税的恢复1945年初，第二次世界大战即将结束，日本帝国主义在亚洲的败局已定，国民政府开始着手为战后复原工作预做准备。 由于战时国民政府所采取的一系列措施，在实施中使后方各省关卡林立，既有分布在各地的海关关卡征收战时消费税，又有统税机构在各地征收沦陷地区移入的各项统税货品，除此还有缉私署在各交通要道设置机构进行缉私检查。 这些重叠的检查与征收，不仅有碍商品流通，促使物价上涨，人民负担加重，且亦使商民不堪其扰。 加上吏治腐败，税务人员借机苛索，贪污中饱，广大百姓怨声载道，引起了社会舆论对当局的强烈抨击。 与此同时，专卖体制本身也面临很多难以解决的困难，诸如私制、私运卷烟、黑市交易，个别烟厂及零星卷烟户不愿自创商标，冒牌伪制卷烟充盈市场，奸巧渔利，偷税漏税，致使抗战末期国民政府决定调整税制，简化机构。 1945年1月23日，国民政府中央行政院召开第六八四次临时会议，以国库空虚，抗战胜利后恢复建设耗费巨大，而烟类专卖毫无成效，“专卖事业机构林立，名不副实。 徒增人民负担”为由提出停办烟草专卖。 1月24日，财政部转发了行政院临时会议通过杨国安.中国烟业史会典，北京光明日报出版社，xx年版，第515页.8的关于调整税制，简化机构的办法。 1月29日，重庆税务分局奉令接收重庆区专卖业务，停止烟类专卖，改征统税。 至此，国民党政府实行了近四年的烟草专卖政策乃告结束。 1945年烟草专卖停办以后，国民政府紧接着公布了修订后的货物统税条例，规定沿用统税一物一税的原则，烟税并入货物税，雪茄、卷烟、薰烟叶等都统一征收统税，其税率实行从价计征，卷烟和雪茄的税率为100%，薰烟叶为30%，并于出厂时一次征收。 5.4烟草专卖制度的影响国民政府的战时烟类专卖制度作为我国历史上第一次实施的较为完整的专卖制度，其影响无论是从制度设计层面还是从实际效益层面对我国产生的影响都是极其重大的。 首先，从制度设计层面上来说，相比于北洋政府时期的烟酒公卖制度，烟类专卖制度从生产制造到运销都由国家管制，末端销售由商家自主，因而其在产销管理、保障供应等方面都有明显的进步。 当然，这也标志着我国整个专卖制度有了进一步发展和进步。 其次，从实际效益方面讲，战时烟类专卖制度不仅大大增加了国库收入，缓解了战时财政困难，而且缩短了经销过程，减少了居间投机，有利于稳定卷烟市场价格和市场供需平衡。 据1944年1月2日国民政府对重庆区专卖利益的统计1943年仅烟类专卖利益共得11200万元，较预期超出1200万元；1942年烟类实行专卖后的财政收入预算中，税收收入较前一年增长了1倍多，较之战前税收，更是增长了数十倍。 由此可见，战时烟类专卖制度在抗战时期的确起到了非常重大的作用。 当然，战时烟类专卖制度作为一项特殊时期的税收制度，其缺陷也是不可忽视的。 烟草专卖制度按最初设计是要实现完全意义上的专卖，即产品的生产、运输、销售等完全由国家负责。 然而由于受战时财政困难的限制，政府只做到对产品生产、运销进行管制，末端的销售仍是由各商家负责。 此外，由于战时行政工作环境恶劣，因而对违反专卖法规的的行为也难以稽查和惩处，这也导致了大量的官商勾结，共同牟取暴利的不法活动。 这些缺陷也使得战时烟类专卖制度的实行效果大打折扣。 6.结束语民国时期的烟草税收政策虽然变更频繁，但无论是最初沿袭清朝的烟税厘金制、北洋政府的烟酒公卖制度，还是后来国民政府的卷烟统税、战时烟草专卖制度，每一种制度从最初的实施到后来的废除，都有其特定的历史背景和现实环境，而且这些制度在特国家税务总局主编.中华民国工商税收.地方税卷，北京中国财政经济出版社，1998年版,第260页.重庆税务局主编.重庆市税务志，重庆重庆出版社，1995年版,第46页.9定的历史背景下也都曾发挥过积极的作用。 当然任何一种制度都不可能是尽善尽美的，都会有着或这或那的缺陷。 当一种制度的缺陷随着环境的变化而无限放大时，这种制度也就很快会被其他制度