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湖北大学本科学年论文题 目 有关工程监理安全问题的探讨 姓 名 高笑非 学 号 2008221112610040 专业年级 08工程管理 指导教师 黄烈佳 职 称 讲师 2011年 9 月 12 日有关工程管理监理安全问题的探讨摘要：工程监理企业作为社会中介服务组织，其权力、责任和义务是受业主委托而派生的。建筑法和建设工程质量管理条例中均没有对业主的安全责任进行规定，所以业主也不可能将不属于自身应当履行的工程安全责任委托监理企业。安全问题的责任就在监理与业主中一起产生的，安全问题的责任，来源就是我们要探讨的核心。关键词：安全问题 责任 来源一：工程监理应该对安全生产承担怎样的责任监理单位要不要对安全生产承担责任、承担多大的责任，一直存在着争议。您如何认识这一问题？有争议也属正常，但有一点不容置疑，既然建设工程安全生产管理条例已经把安全纳入了监理的范围，将工程监理单位在建设工程安全生产活动中所要承担的安全责任法制化，那么监理单位就必须贯彻执行，切实履行规定的职责。由于条例只是对监理企业在安全生产中的职责和法律责任作了原则上的规定，因此各地在实际操作中理解和掌握的尺度不尽相同，致使一些地方把监理的安全责任无限扩大。为了解决这个问题，今年建设部计划出台一个指导意见。我们总的想法是，以条例为依据，对监理的安全管理工作内容、工作深度进行细化，并对监理应承担的责任进行明确界定，力争做到客观、科学、合理、易操作。二：工程监理范围应该是什么？目前社会各界对工程监理的认识还不一致，在监理的范围方面，有的认为监理应是全过程，有的认为应是施工阶段监理，您如何看待这个问题？我国建立建设工程监理制度的最初构想是对工程建设实施全过程、全方位的监理，即：从项目决策阶段的可行性研究开始，到设计阶段、招投标阶段、施工阶段和工程保修阶段都实行监理。但由于监理的产生和发展基础，首先从施工阶段质量、进度、费用等内容监督为主，人员的配备、工作内容等方面都较强的体现了施工阶段的监理。因此在建筑法制定的时候，将工程监理定位在施工阶段，这也符合我国工程建设的实际，也有法可依。实际上，目前绝大部分工程监理单位从事的也是施工阶段的监理，如对北京、上海、江苏、浙江等16个省、市172156个监理工程的调查统计，从事施工阶段质量、进度和投资控制的占86.08%，而从事前期咨询、勘察设计、招标代理、设备采购与建造等阶段咨询服务的仅占13.92%。但这并不表明，除施工阶段其他阶段不可以实施监督、管理或咨询。为了比较准确界定，可以考虑把工程监理单位在工程建设的招标投标、勘察、设计、设备采购建造、保修等阶段的服务，称为咨询服务或项目管理，这样既与法律法规相衔接，也便于社会各方能够接受。目前有一种观点认为：工程监理单位应依法对建设工程安全生产负责并对工程安全承担监理责任。我们认为包括工程安全在内的监理责任来源于两个渠道：一是法律的规定，目前法律法规中尚无关于监理应承担工程安全责任的明确规定；二是来源于业主与监理企业签订的委托监理合同约定，监理合同示范文本也无此内容。三：安全问题责任：工程监理企业作为社会中介服务组织，其权力、责任和义务是受业主委托而派生的。建筑法和建设工程质量管理条例中均没有对业主的安全责任进行规定，所以业主也不可能将不属于自身应当履行的工程安全责任委托监理企业。国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定第二条规定：地方人民政府主要领导人和政府有关部门正职负责人对特大质量安全事故（包括特大建筑质量安全事故）的防范、发生，依照法律、行政法规和本规定的规定有失职、渎职情形或者负有领导责任的，依照本规定给予处分；构成玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。建筑法第四十三条规定：“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。”第四十五条规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责。”由此可见，建筑工程安全管理的职责在政府主管部门，国外建筑工程安全管理的职能也由政府部门履行，而施工安全的责任却由施工企业负责。将施工企业应当承担的工程施工安全责任推卸给监理企业是不合适的。所以，从法理上讲监理企业不应当承担工程安全责任。不过，虽然法理上找不到监理企业承担工程安全责任的依据，并非意味着监理企业可以置涉及工程安全工作于不顾。建设监理规范第3.2.1第6款规定：总监理工程师负责“审定承包单位提交的开工报告、施工组织设计（包括安全措施）、技术方案、进度计划。”第6.1.2第3款规定：“施工出现了安全隐患，总监理工程师认为有必要停工以消除隐患”时，可签发停工令。第6.2.1中规定： “当工程变更涉及安全、环保等内容时，应按规定经有关部门审定。”“总监理工程师签发工程变更单”。既然监理企业或总监工作范围已经涉及到工程安全的管理，就有可能发生因行为失当而产生的安全责任事故。我们认为，不能排除因监理企业或监理人员过错导致的工程安全事故责任，如监理企业转让监理业务、或因监理人员失职、渎职或错误指令等原因造成安全事故，则当事监理企业或监理人员恐怕难辞其咎。如2001年11月17日某地的一综合住宅楼工程施工过程中，因基坑坍塌，造成4人死亡3人负伤的恶性事故。据调查其原因是：施工企业编制的施工方案违反国家强制性标准，施工中违章指挥，边坡未按规定放坡，坑边堆积弃土未能及时清理，固壁支架失稳，导致事故发生。在这起重大安全责任事故中，监理企业不可能置身事外，据调查结论：该工程监理企业未按合同约定严格审查施工组织设计，对违反国家规范和强制性标准进行基坑施工的行为，未采取措施予以制止。该工程总监理工程师未严格审查施工组织设计，让违反国家规范和强制性标准的施工组织设计得以实施，负有失职之责。施工过程中，监理人员发现施工企业违章指挥和违章作业，却熟视无睹，未采取相应措施予以制止，导致工程安全事故发生，监理人员也难脱干系。举一反三，相类似的问题发生时，监理企业或监理人员企图洗脱责任恐怕令人难以信服。刑法第137条规定：“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。”这表明，如果监理企业或监理人员因失职、渎职或玩忽职守等原因造成工程安全事故，将承担工程安全事故责任。从现实和发展趋势考察，监理责任范围逐步扩大，程度逐步加深。如国家计委发布的关于实行建设项目法人责任制的暂行规定第22条第四款规定：建立对建设项目法人的考核制度，其中考核内容包括“建设工期、施工安全和工程质量控制情况。”国家电力公司颁发的电力建设安全健康与环境管理工作规定第47条规定：“项目法人对工程建设过程的安全健康与环境负有全面监督、管理责任。”“建立健全现场安全保证体系和安全监督体系。”第59条规定：监理企业应“建立以安全责任制为中心的安全监督制度及运行机制。”“在编制监理大纲、监理规划时，应明确安全监理目标、措施、计划和安全监理程序，并建立相关的程序文件，经项目法人批准后再编制监理细则。”第60条规定：监理人员“对安全文明施工管理混乱，事故不断的施工承包商，有权暂停拔付工程款或建议中止工程承包合同。”浙江省建设厅依据浙江省建设工程监理管理条例制定的“若干规定”第37条规定：“监理人员应加强对施工现场的安全生产工作的监理管理，督促施工单位确保施工现场安全设施的合理配置。”上述情况说明，为了保证国有资产运行安全和保证广大人民群众生命财产不受损害，加大政府和国有企事业单位投资人的责任，其中包括赋予其工程安全管理职责恐怕也是题中之义。因此界定包括工程安全在内的监理责任边界实属必要（下文专题讨论监理责任问题）。四：综上所述我们以为从多个视角和不同层面分析，特别是考虑到现实和发展的需要，监理企业在科学界定其责任界线的前提下，必须介入建设工程安全的监督管理：首先，工程质量与施工安全密不可分，质量隐患往往导致安全事故，而不安全因素又可能为质量事故埋下祸根。工程质量或施工安全相辅相成，试图将二者截然分开是十分困难的。从某种角度上讲控制质量就是控制安全，反之也成立，不能说监理企业有控制工程质量之权，却无因过错而承担质量事故之责。其次，从一些工程监理实际情况看，已经出现业主与监理企业委托监理合同中，明确提出实施除质量、进度、投资之外的工程安全控制，这也反映了监理理论和监理法规滞后于形势发展的需要，因此我们完全可以创造性地开展工作，积累工程安全监理经验，为政府制定相关政策和措施提供可靠依据。最后，现实中工程质量与施工安全事故时有发生，给国家和人民生命财产造成重大损失，作为工程质量监督的监理企业和监理人员有责任也有义务，为防止和减少工程质量和安全事故贡献绵薄之力。因此，现实需要就是监理