政府引导基金定稿

政府引导基金政府引导基金 1 政府引导基金简介政府引导基金简介 1 1 政府引导基金的定义及特点政府引导基金的定义及特点 政府引导基金是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金 主要通 过扶持创业投资企业发展 引导社会资金进入创业投资领域 这一定义包含三 层含义 1 非营利性 基金的出资人是政府 其设立目的是要扶持某一产业发展 具有较强的政策性 不以营利为目的 2 间接性 引导基金的运行机制是由政府出资成立母基金 再吸引金融资 金 社会资金投入成立子基金 然后按照市场化的方式进行专业运作 3 市场化运作 支持对象的选择 由基金管理机构与政府支持建立规定来 确定范围 结合各种因素综合考虑 包括系统性和非系统性的风险 收益和政 策目标等 在使用过程中 充分体现 有偿使用 原则 对加强风险投资企业 的财务约束机制有利 根据微观经济学理论 完全通过市场配置资源容易导致市场失灵 尤其是 在创业投资这种高风险的领域 更需要通过外力引导资本配置 实现资源的合 理高效使用 而政府设立引导基金的主要目的就是要利用政府引导基金的放大 效应 减轻财政负担 变直接补贴为间接扶持 改革对中小企业的支持方式 从补到奖 以奖代补 以政府调控 看得见的手 引导市场机制 看不见的手 从而克服市场失灵问题 实现政府 创投企业 创业企业的多赢局面 主要投 资目标是种子期和初创期创业早期的企业 帮助这些企业解决融资难 融资贵 问题 以促进其做大做强 上市 产生效益 这其中 引导基金发挥了两个层 面的引导作用 一是从母基金到子基金 从政府投资抛砖引玉到社会资本活跃 加入 实现了资本积聚 二是引导子基金向中小企业 创业早期企业投资 这 种引导作用帮助潜力大的优秀创业企业解决融资难问题 改变一般创投企业热 衷于投资成熟期 扩展期 重建企业及收益快的新兴热门行业的现状 扩展中 小企业融资渠道 促进产业结构升级 实现国家经济战略性发展 由于引导基 金具有资金杠杆放大效应的特点 使其在世界各国培育新兴产业领域企业自主 创新能力中发挥了重要作用 1 2 政府引导基金的目的与作用政府引导基金的目的与作用 作为创业投资领域的重要主体之一 政府对于一国的经济发展和产业推动 起到非常重要的作用 其应充分发挥宏观指导与调控职能 保障创业投资良好 的外部环境 为创业投资提供政策 法律上的支持 克服 市场失灵 问题 防 止 挤出效应 的发生 同时 作为资本的提供主体之一 政府也会参与到资本 市场的运作 通过直接或间接参与的方式 引导并规范资本市场的投资行为 政府参与创业投资包括设立创投公司及产业基金 财政补贴 设立创业孵 化器 制定政策和法规 设立引导基金这几种方式 近年来 政府参与创业 风险投资的角色正在逐渐转变 由直接投资者转变为间接投资者 不再设立 创投公司 而是设立创业投资引导基金 引导更多的民间资本进入创业投资领 域 充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用 克服单纯通过市场配置创业投资 资本的市场失灵问题 扶持创新型中小企业的发展 通过设立创业投资引导基金 政府不再与创业企业直接对话 政府就在通 过创投市场就实现了在市场经济中角色的转变 从直接投资者转换为间接投资 者 引导更多的社会资本进入创业投资领域 充分发挥政府财政资金的杠杆放 大作用 扶持符合产业政策的创新型中小企业的发展 对于我国来说 设立政 府引导基金的意义有以下几点 1 合理配置市场资源 助力我国产业升级 政府引导基金的投资目标是创新型企业为主体 以引导和促进高新技术企 业创新投资社会资本 目前 我国风险投资偏好在投资周期短 快速的这类项 目 教育 餐饮等领域 以及项目的田间生长期较长的生物医药 能源节约和 环境保护投资少 我国科技发展战略支持的目标则不同 因此一般的风险投资 对此难以发挥有效充分的引导作用 通过创设引导基金 借助政府信誉吸收社 会闲置资本 能够改进和调整社会资金配置 引导资金流向政府鼓励扶持的新 兴产业领域 支持发展对我国国民经济发展有利的一批产业 企业 快速推进 我国产业结构的调整升级 2 引导地域性资本积聚 支持经济落后地区发展 我国目前地域之间经济发展有先有后 并不均衡 完全依靠市场机制的资 源配置 经济不均衡的情况只会继续恶化 对于经济发展迅速 竞争充分激烈 的东部地区更容易获得创投企业的青睐 融资相对容易 而中西部地区由于落 后的经济 生活条件 难以吸引优秀的企业和人才 既缺少经济发展的硬件 也难有帮助发展的软件 不符合风投企业的投资原则 风险资本的分布与区域 经济差距进一步扩大的不平衡 引导基金通过建立政府引导 并在中西部的社 会资本投资 争取更多的投资项目 有利于缓解区域经济发展不平衡 是促进 区域经济协调发展的良好契机 3 发挥基金引导作用 促进资本汇集 引导基金的设立能够有效地改善创业资本的供给 解决创业投资的资金来 源问题 创业投资与股票和其他证券类的金融工具不同 其投入的资本要想看 到收益必须经过长时间的运作管理 不具有短期投机性 因此周转期限较长 不能迅速转换为货币现金收益 流动性差 风险很高 因此民间资本的偏好低 所以如果完全靠市场机制进行资源的配置 就会导致风险投资供应不足的问题 是以 国家设置引导基金 借助政府信誉 吸收社会保险机构等部分投资者的 资本和民间资本 国际资本等社会资本汇集 形成资本供应进入风险投资领域 这为风险投资提供了很好的资金来源渠道 4 明确国家政策导向 扶持新型中小企业 政府引导基金是具有明确导向性的政策性基金 从近年来的中央各类会议 文件精神来看 主要导向是支持新兴行业的中小企业 创新型企业 目前 国 内许多风险投资机构和海外基金投资企业表现出资金投向不平衡的特点 多倾 向于投资在项目的后期阶段 特别是已经可以看到前景 pre IPO 企业上市前 的企业 而在种子期和初创企业的高风险期 是至关重要的一个关键时刻 但 很难吸引资本投资 导致了前期起步过程中的中小企业资金供给少 而处于成 熟期 扩展期的企业资金融资略显过多 政府设置引导基金 就可以发挥引导基金的导向作用 引导民间资本流向 引导基金导向的行业 能够帮助符合国家政策导向的潜力大 高成长的创新型 优秀企业 也为一般的风险投资机构起到风险担保 资金示范的作用 并指导 后续的投资 以 接力 的方式将企业做大做强 保障政府对风险投资机构和 商业创业投资机构和共同发展目标的最终实现 建立起风险投资体系的政府资 金和商业资本的相互促进 相互依赖的关系 2 我国政府引导基金发展现状我国政府引导基金发展现状 2 1 政府引导基金的发展历程政府引导基金的发展历程 中国创业投资引导基金的发展经历了探索起步 2002 年 2006 年 快速发 展 2007 年 2008 年 以及规范化设立与运作 2009 年至今 的三个历史阶段 1 探索起步阶段 1998 年以后 受国家 科教兴国 战略的鼓舞 我国创业投资掀起热潮 北 京 深圳 上海 江苏 山东等地相继成立了多家政府背景的创业投资公司 这些政府主导型创业投资机构 很快成为我国创业投资行业的重要力量 在某 种意义上上海 江苏 深圳 天津等地方政府主导型创业投资机构虽然没有被 称为 创业投资引导基金 但其在实际运作中 起到了政府引导基金的作用 2002 年 我国第一家政府引导基金 中关村创业投资引导资金成立 由 于中关村创业投资引导资金成立时 国内尚未出现 引导基金 的概念 通常意 义上的 基金 是指证券投资基金 因此 为避免混淆概念 这里命名为资金 该引导资金是由北京市政府派出机构 中关村科技园区管理委员会设立 目 前 该基金的运作主体为北京中关村创业投资发展中心 资金来源于中关村管 委会 总规模 5 亿元 主要采用种子资金 跟进投资和参股创业投资企业的方 式进行运作 为了有效克服财政资金参与创业投资的不足 2005 年 11 月 国务院十部 委联合发布 创业投资企业管理暂行办法 以下简称 办法 办法 第 二十二条明确规定 国家与地方政府可以设立创业投资引导基金 通过参股和 提供融资担保的方式扶持创业投资企业的设立与发展 但 具体管理办法另行 制定 至此 引导基金第一次以法规的形式出现 在此文件中 概括规定了引 导基金的设立方式和作用 第一次从正式文件上出现了引导基金的概念 确立 了引导基金的法律地位 2007 年 为贯彻 国务院关于实施若干配套政策的通知 财政部和科技部联合制定了 科技型中小 企业创业投资引导基金管理暂行办法 该办法对科技型中小企业创业投资引 导基金的设立目的 资金来源 运作原则 引导方式和管理方式等进行了规定 科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型 中小企业投资 属于典型的风险投资引导基金 随后在 国家中长期科学和技术发展规划纲要 2006 2020 年 等政策的 鼓励下 苏州工业园区 北京海淀区 上海浦东新区和无锡新区相继设立引导 基金 根据投中研究院统计 截至 2006 年底 全国共设立引导基金 6 只 基 金总规模接近 40 亿元 2 快速发展阶段 2007 年开始 国内创业投资进入高速发展期 政府引导基金也得到了快速 发展 从科技部到地方地级市政府 都开始或筹划设立创业投资引导基金 除 了京津 江浙地区引导基金不断涌现之外 山西 陕西 成渝 湖北 吉林 广东 云南等地区也相继设立了政府引导基金 根据投中研究院统计 2007 2008 年之间 全国共新成立政府引导基金 33 只 总规模接近 200 亿元 其中 科技部 财政部启动了我国第一个国家级的科技型中小企业创业投资引导基金 首期规模为 1 亿元 但是 在引导基金设立后 有关引导基金的性质 宗旨 管理 运作模式 监管考核和风险控制等很多关键问题并没有得到解决 导致许多地方政府引导 基金虽已设立很长时间 但一直没有实际的运作 为了有效指导国务院有关部门及地方政府规范设立和运作创业投资引导基 金 2008 年 10 月 18 日 国家发改委联合财政部 商务部共同出台了 关于 创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见 以下简称 指导意见 该 意见第一次对引导基金的概念进行了详细地定义 并对引导基金的性质与宗旨 设立与资金来源 运作原则与方式 管理 监管与指导及风险控制等进行了要 求 指导意见 指出 引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性 基金 主要通过扶持创业投资企业发展 引导社会资金进入创业投资领域 引 导基金本身不直接从事创业投资业务 3 规范设立与运作阶段 为了对引导基金股权投资收入的收缴工作进行规范 2010 年 由国家财政 部 科技部联合印发了 科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴 暂行办法 根据 办法 引导基金股权投资收入包括 引导基金股权退出 应收回的原始投资及应取得的收益 引导基金通过跟进投资方式投资 在持有股 权期间应取得的收益 被投资企业清算时 引导基金应取得的剩余财产清偿收入 2011 年 8 月 为了加快新兴产业创投计划的实施 加强资金管理 财政部 国家发展改革委制定了 新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法 明确提出中央财政参股基金应集中投资于节能环保 信息 生物与新医药 新 能源 新材料 航空航天 海洋 先进设备制造 新能源汽车 高技术服务业 等战略新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域 该办法的颁布对引导基金 的投资范围进行了划定 有利于推动地方战略新兴产业的发展以及中小型创业 企业的发展 发挥政府资金的杠杆放大作用 科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法 关于创业投资引 导基金规范设立与运作的指导意见 以及 新兴产业创投计划参股创业投资基 金管理暂行办法 这三个文件的颁布 为引导基金的设立和运行提供了实质性 的法律指导 全国各地政府迅速地作出了反应和对策 不但很快设立了一批地 方引导基金 还相应地制定了一系列地方实施办法 引导基金进入一个繁荣时 期 江浙地区政府引导基金的设立继续保持快速发展势头 不仅数量上快速增 长 而且新成立引导基金在规模上也迅速扩大 同时 上海 辽宁 内蒙古等 地区也相继出现了规模在 30 亿元的大型引导基金 根据投中研究院统计 2009 年到 2013 年 12 月期间 全国共设立政府引导基金 150 只 基金总规模 超过 700 亿元 2 2 引导基金的运作模式引导基金的运作模式 2 2 1 引导基金的资金来源及设立模式引导基金的资金来源及设立模式 我国引导基金的资金来源主要为 支持创业投资企业发展的财政性专项资 金 引导基金的投资收益与担保收益 闲置资金存放银行或购买国债所得的利 息收益 个人 企业和社会捐赠资金等 各地制定政府引导基金管理办法时也 大都引用了这一条作为资金来源的条款 而实际上当前我国政府引导基金的资 金来源主要为财政专项资金出资 由当地财政部门负责筹措资金 也有少数地 方政府早期设立的引导基金是与国家政策性银行联合出资设立的 例如 2006 年 成立的苏州工业园区创业投资引导基金一期注册资金规模 10 亿元 主要就是由 国家开发银行投资的 在我国的政府引导基金中 国家开发银行作为政策性银 行成为最主要的机构投资者 参与出资设立了天津滨海新区创业投资引导基金 吉林省创业投资引导基金和山西省创业风险投资引导基金 另外 中国进出口 银行也参与设立了两支政府引导基金 募集资金的规模也多在当地政府引导基 金管理办法中进行了规定 根据各地财政资金的规模各有不同 从财政资金比 较少的中西部地市到财力雄厚的东南部地区 规模从几千万到几十亿元不等 目前规模最大的是苏州创业投资引导基金二期 募集完成后规模可达 150 亿 其资金来源除了一期的国家开发银行 还有全国社保理事会基金和中国人寿 正是一期引导基金的成功运营才带来了后续雄厚的资金支持 截至 2014 年底全 国共有政府引导基金 228 支 基金管理规模将近 3000 亿元 由此可见基金管理 规模的总量是很大的 深圳市的效果较好 从 2011 年设立到 2014 年底 政府 承诺出资约 9 亿元 获得合作机构协议投资约 110 亿元 财政资金的放大效果 达 12 倍 而天津市的天津滨海新区创业风险投资引导基金注册资本的规模高达 20 亿元 但获得的合作投资为 47 亿元 放大规模不到 2 5 倍 政府引导基金 放大效应的效果并不在于政府设立引导基金的投资额 更多的要看基金后续的 运营 包括当地政府的政策环境 当地的经济发展水平 资本活跃程度 基金 的投资效果等 引导基金的设立形式包括独立事业法人和企业法人制 公司制 独立事 业法人制引导基金 因其事业单位的性质 更为强调 社会服务 让利于民 的特点 其基金管理多委托第三方管理机构 少数成立事业编制基金管理团队 对于管理团队的考核与同级国有企业类似 相对缺乏有效的利益驱动 企业法 人制引导基金多采用公司制 由于对国有资产负有保值增值的义务 其一般会 按照同股同权的原则获取基金收益 对于管理团队的激励机制相对市场化 某 些地方已在实行参股激励方式 已经在向专业的市场化 FOFs 即基金中的基金 转型 与基金经理合作 GP 成立的间接风险子基金的投资 2 2 2 引导基金的管理模式引导基金的管理模式 对于引导基金的管理运作 地方政府一般会成立引导基金管理委员会 或投 资决策委员会 作为基金的最高投资决策机构 行使引导基金决策和管理职责 管理委员会一般不直接参与引导基金的日常运作 管理委员会主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成 比如深圳市 创业投资引导基金管理委员会主任由分管科技工作的副市长担任 市发改委 经贸信息委 科技创新委 财政委 前海管理局等作为成员单位 各地引导基 金管理委员会的成员构成 职务分配等均有区别 因此其权利重心也不相同 发改委 经贸信息委 科技创新委 财政委 前海管理局等职能部门在不同的 引导基金中会扮演不同角色 并对引导基金的投资决策及管理模式等产生影响 但总体来看 引导基金的管理主要归发改委和科技部门两大系统 前者主要导 向是推动本地创投业发展 后者则主要致力于推动中小科技企业融资 对于日常管理及投资运作 各地引导基金的管理模式亦有很大差别 有的 会新设引导基金管理机构 或以公司制设立并对其自行管理 有的则委托相关 事业单位或外部机构管理 目前 引导基金的管理方式主要有以下几种 一是成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构 比如深圳市创业投资 引导基金 专门成立了深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室 市创投办 负责引导基金的日常管理工作 南京市创业投资引导基金的日常管理运作 也是 由专门成立的南京市创业投资发展中心负责 二是委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理 运作 比如石景山区创业投资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受 托管理机构 负责引导基金的运作 石家庄市创业投资引导基金委托石家庄发展 投资有限公司负责具体投资运作 三是委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作 如苏州工业园区创业 投资引导基金的管理机构为苏州元禾控股集团 上海市创业投资引导基金由上 海创业投资有限公司作为管理机构 广州市创业投资引导基金则委托广州市科 技风险投资公司管理 四是成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理 前者如北京 股权投资发展基金管理有限公司 浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司 此类公司并非引导基金的出资主体 而仅作为受托机构负责基金管理运作 后者 如上海浦东科技投资有限公司 成都银科创业投资有限公司等 由公司内部团 队负责基金管理运作 内部治理按照 公司法 执行 五是委托外部专业管理机构负责引导基金管理 如上海杨浦区人民政府引 导基金委托美国硅谷银行 金山区 闵行区创业投资引导基金委托盛世投资 绍兴市创业投资引导基金委托凯泰基金等 此外 2009 年成立的安徽省创业 风险 投资引导基金 2012 年成立的荆州市创业 产业 投资引导基金均曾委托 浦东科投作为其管理机构 也可算作委托专业机构管理的典型代表 在基金管理费方面 对于引导基金管理机构来说 一般会得到 2 左右的 固定管理费 由于多数引导基金出于政策导向 主要以带动社会资本参与创业 投资为主要目的 并无营利要求 因此 管理机构获得业绩分成的情况并不常 见 少数引导基金为鼓励基金投向本地 会设置一些奖励机制 比如深圳市创 业投资引导基金规定 按照市场通行规则 在各出资人收回对子基金实缴出资 的前提下 将子基金投资净收益的 20 奖励子基金管理机构 其余 80 部分 由各出资人按照出资比例进行分配 为鼓励子基金更多投资深圳本地项目 子 基金到期清算时 对于来自深圳本地初创期项目的子基金净收益 引导基金对 子基金管理机构的奖励比例由 20 提高至 50 对于来自深圳本地早中期项目 的子基金净收益 引导基金对子基金管理机构的奖励比例由 20 提高至 30 另外 部分引导基金决策机构通常会招标或指定一家境内商业银行 作为 引导基金的资金托管银行 具体负责资金保管 拨付 结算等日常工作 并对 基金运作负有一定的监管职责 大部分引导基金的资金的监管 拨付等工作划归 当地财政局 引导基金管理机构的资金账户仅起到资金中转的作用 如深圳市 创业投资引导基金 此外 有的引导基金理事会委托第三方机构对引导基金运 作绩效进行评估 日常运作中会聘请中介机构对所参股创业投资机构进行尽职 调查及各类审计工作 2 2 3 引导基金的投资模式引导基金的投资模式 2 2 3 1 引导基金的投资方式引导基金的投资方式 引导基金应按照 政府引导 市场运作 科学决策 防范风险 的原则进 行投资运作 引导基金本身不直接介入到创业投资业务活动中 根据各个地市 出台的政府引导基金管理办法可以看到 我国引导基金的目前主要运作模式是 参股和跟进投资 以风险补助和投资保障为辅助模式 融资担保模式虽然在国 际上有着成功的经验 但与中国多数地区的情况并不适应 目前国内除了上海 市在引导基金管理办法中明确规定可根据实际需要采用融资担保的模式 其他 省 市和地区都未采取这种模式 参股模式 政府引导基金主要采用的是阶段参股模式 也就是说引导基金 与创业投资企业合作参股设立新的创投机构 在设立时约定一个退出的期限 政府基金在期限到期时退出 如果有受让方也可以随时退出 其运作的过程是 采用的私募股权投资中的母基金 FOFs 的方式 由政府作为出资人与创业投 资机构合作成立子基金 然后子基金投向创业企业 这个合作方式可以是公司 制 也可以是有限合伙制 公司制的企业允许政府作为股东在基金运行事务中 有一定的参与权 对此政府可以在协议中 做出规定 不过管理规定中一般都 会设定引导基金不能是新设创业投资企业的最大股东 以及对子基金中引导基 金的认购比例作出规定 这个比例比较低 一般在百分之二十五 以限制政府 部门在创投基金中权力 保证创投基金充分市场化运营 有限合伙制的组织形 式中 政府就只能是引导基金作为出资人是有限合伙人 LP 并不参与到基金 的管理中去 跟进投资 我国跟进投资重点在发展高新技术产业 一般要在完成一轮投 资后跟进 且规定了一定的投资限额 这个限额从每个项目五百万元到三千万 元不等 且所占的比例在本轮投资中的比例较小 一般在百分之三十 不会超 过投资额的一半 风险补助 引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予 一次性的补助 引导基金管理暂行办法 规定 引导基金按照最高不超过创 业投资机构实际投资额的 5 给予风险补助 补助金额最高不超过 500 万人民 币 风险补助资金主要用于弥补创业投资损失 投资保障 创业投资机构将正在进行高新技术研发 有投资潜力的初创期 科技型中小企业确定为 辅导企业 后 引导基金对 辅导企业 给予奖励 引 导基金管理暂行办法 规定 引导基金可以给予 辅导企业 投资前资助 资助 金额最高不超过 100 万元人民币 资助资金主要用于补助 辅导企业 高新技术 研发的费用支出 2 2 3 2 参股基金的投资限制参股基金的投资限制 一般对于股权投资基金 政府引导基金都要求尽量不参与风险投资机构的 子基金管理运作方面 决策程序和市场管理 但是政府引导基金作为具有政府 政策导向性的工具基金 不直接参与运作过程自然就要对合作的基金设定一定 的条件 来保证资本的流向能够符合国家产业发展战略 符合当地经济发展方 向 符合地区经济利益等 合理的投资限制条件是保证引导基金发挥好引导作 用的必要条件 1 参股基金的注册地限制 出于 政府引导 目的 引导基金对于参股基金的注册及投资策略有诸多规 定 多数引导基金要求参股基金在本地注册 部分地市级引导基金仅要求基金 注册于本省 基金注册资本要求在 3000 万至 1 亿元不等 对于子基金的法律 形式 多数引导基金可接受公司制和有限合伙制两种 少数引导基金仅限公司 制基金 如河北省中小企业创投引导基金 青海省中小企业创投引导基金等 对于基金管理公司 部分引导基金要求在本地注册 如深圳市创业投资引导基 金及安徽省创业 风险 投资引导基金 多数则未作要求 2 参股基金的投资规模限制 首先在投资区域上 多数基金要求参股基金主要投资于本地辖区 要求投 资比例不尽相同 如北京市中小企业引导基金要求投资于北京区域内创业期中 小企业的资金额度不低于引导基金出资额的 2 倍 安徽省引导基金要求参股基金 投向安徽省早期创新型企业的投资比例不得少于年投资总额的 50 湖北省创 业投资引导基金要求投资湖北省内企业的资金总规模不得少于注册资本的 60 不过 由于地域投资比例要求对投资机构项目源有较大限制 因此 在 实际运作中 部分引导基金在参股之后逐步放宽了投资限制 比如苏州工业园 区引导基金在最初发布管理办法中 要求参股基金对园区企业的投资总额不低 于引导基金出资额的 2 倍 在实际上该引导基金基本实现了市场化运作 参股 基金并未受限于这一规定 2010 年成立的青岛市创投引导基金 最初要求参股 基金投资于青岛辖区企业不低于基金总额 70 而目前仅要求其中引导基金出 资部分投资于青岛 3 参股基金的投资行业限制 行业方面 引导基金的限制并不严格 包括新兴产业 高科技产业 地方 优势产业等都在鼓励范围内 如深圳市创业投资引导基金要求参股基金应重点 投向深圳市政府确定的生物 互联网 新能源 新材料 文化创意 新一代信 息技术等战略性新兴产业及其他重点鼓励发展的产业 且每支参股基金投资与 上述约定产业领域的资金比例不低于基金注册资本或承诺出资额的 60 投资 于初创期项目和早中期项目的资金比例不低于基金注册资金或承诺出资额的 60 由于这些行业与创投基金自身投资策略较为契合 因此 行业要求很少对创投 基金构成障碍 4 参股基金的投资方向限制 投资阶段方面 引导基金作为政府服务功能的一个载体 其服务中小企业 发展的政策导向十分明显 因此 多数引导基金对于其参股基金投资中小企业 的比例有明确要求 比如江苏省新兴产业创投引导基金 浙江省创投引导基金 等要求投资初创期创业企业的投资额比例不得低于全部投资额的 30 湖北创 投引导基金要求子基金投资于种子期 初创期 早中期投资对象的资金规模不 得少于注册资本的 60 北京市文化创意产业引导基金要求投资于创业早期文 化创意企业的金额不低于引导基金出资额的 2 倍 深圳市创业投资引导基金要求 投资于初创期 早中期项目的投资比例不低于引导基金出资额的 2 倍 2 2 4 引导基金的退出方式引导基金的退出方式 有 退 才有 进 一个好的引导基金必然要有合理的退出方式 这样才 能形成资本的良性循环 实现战略性产业的整体提高 指导意见 中并未明确 规定政府引导基金的退出方式 只是框定了引导基金的退出原则 即在公共财 政原则和引导基金运作要求中寻求一个统一 合理确定退出方式和退出价格 引导基金可以通过上市减持 股权转让 企业回购等多种途径实现退出 指导 意见 的这一规定为各地引导基金的实践操作提供了广阔的实验空间 有利于 各地探索出符合当地实际要求的具体操作方式 避免形成制度性障碍 有利于 促进引导基金的发展 但这一规定也对各地的实践能力提出了新的考验 根据 各地的引导基金管理办法规定 引导基金的退出基本上借鉴了私募股权基金的 退出 主要渠道包括 一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给 其他社会投资人或公开转让 但原始投资者同等条件下具有优先购买权 二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出 退出期限的规定并不十分严格 各地本着 不与民争利 的原则 多鼓励 引导基金尽快退出 上限一般为 5 年 最多不超过 10 年 对于退出收益的规定 多数地区的规定并没有过多细化 这也与我国引导基金起步较晚经验不足有关 只有少数基金做出了明细规定 比如科技部科技型创投企业引导基金 广州市 创投引导基金和苏州工业园区创业引导基金都提出转让价格与退出收益应与投 资企业的投资期限挂钩 投资期限越长的获得的收益也越高 苏州工业园区引 导基金还提出退出时让渡 50 的投资收益 这些规定都有效刺激了创投企业的 投资积极性 活跃了资本市场 2 3 引导基金的发展现状引导基金的发展现状 自从 2005 年十部委 创业投资企业管理暂行办法 发布 尤其是 2008 年 国务院办公厅转发 关于促进创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见 以来 地方政府设立引导基金的积极性显著提高 根据投中研究院统计 截至 2013 年 12 月份 目前中国政府共成立 189 家引导基金 累计可投资规模接近 1000 亿元 以基金首期出资规模为准 参股子基金数量超过 270 支 其中 2010 年成立的苏州创业投资引导基金二期预期规模为 150 亿元 若其募资完成 将成为国内规模最大的政府引导基金 另外 2009 年成立的北京股权投资发展 基金规模达 50 亿元 2011 年成立的杭州市产业发展投资基金规模达 40 亿元 2010 年成立的大连市股权投资引导基金规模为 30 亿元 根据投中研究院统计 目前成立的多数引导基金规模均在 10 亿元以下 其中首期出资额在 2 亿元以 下的引导基金超过 50 支 从地区分布来看 浙江省设立引导基金数量最多 包括县区级引导基金在 内共有 35 支 其次是江苏省 共设立引导基金 22 支 上述两省均是民间资本 比较活跃的区域 由此可以看出 当地资本活跃度也是设立引导基金的重要基 础 北京 上海 广东作为中国 VC PE 投资最为活跃的三个区域 政府部门也 积极担当引导角色 三地已披露设立引导基金数量分别为 10 支 11 支和 12 支 目前 除港澳台之外的 32 个行政区中 有 29 个省 市 自治区 已设立引导基 金 既有省级引导基金 也有由地市或县区级政府主导的引导基金 除此之外 江西 海南 甘肃 3 个省份尚未有政府引导基金披露 引导基金资金来源的不同 在一定程度上决定了引导基金的运作模式 资 金全部来源于政府财政出资的引导基金 其运作过程中一般会以发挥政府引导 职责为主 对于子基金的投资区域 投资行业 投资阶段以及投资策略 注册 地等各个方面都会有一定的限制 而资金来源多样化的引导基金 如由中新创投 联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金 以及由成 都高新投与中国进出口银行联合出资设立的成都银科创投 它们的运作相对市 场化 不会对子基金的投资区域 投资行业 投资阶段等各方面进行限制 完 全按照市场化的方式运作 多年以来积累了一定的投资经验 与一般的政府化 引导基金相比 具有较高的基金管理能力及市场化水平 2 4 引导基金发展过程中的问题与不足引导基金发展过程中的问题与不足 1 引导基金规模偏小 目前 我国政府设立的引导基金规模普遍偏小 据我们统计 全国 29 家省 级引导基金中规模超过 10 亿元的仅占到 15 左右 特别是在一些经济欠发达 地区 引导基金的规模相对偏小 无法起到其应有的引导作用 除此之外 目 前国内的引导基金的主要资金来源为政府财政出资 仅有一小部分有国开行等 政策性银行参与 募资渠道狭窄 未来亟需扩充 在引导基金的募资运作过程中 仍然存在很多问题 首先 我国 LP 市场发展尚不成熟 国开行 社保基金 保险等大型机构 LP 偏少 民营企业和个人 LP 偏多 而且多数 LP 追求短期收益 长期投资意愿 不高 这在一定程度上决定了引导基金的资金来源狭窄 专业水平偏低 其次 政府出资存在不确定性 政府人员换届往往导致政策的连续性差 影响引导基 金后续出资 第三 引导基金的投资人地域性强 全国性 产业性投资人少 引导基金投资人主要为当地政府和企业 利益诉求复杂且限制条目繁多 协调 困难 较难推动全国性的行业并购整合 2 引导基金投资限制条件偏多 择地不择优 通过对各地区引导基金已出台管理办法的研究 我们发现目前多数引导基 金都对其合作对象有一定的要求与限制 如地方政府要求与其合作投资的创业 投资企业的管理团队在不同的地区均设立管理公司 有些要求合作基金必须注 册在本地 而且 很多引导基金基于政府扶持当地的创业投资以及战略新兴产 业发展的考虑 对于子基金投资项目的地域分布也限制在本地 从而产生了 择 地不择优 的现象 一方面 这使得引导基金寻找合适的投资对象变得更加困难 引导基金资金出现沉淀 闲置现象 资金利用效率低下 另一方面 由于在当 地找不到好的投资项目 导致一些优秀的创业投资企业不敢与引导基金合作 长此以往 引导基金的引导作用受到严重制约 无法达到其引导创业投资的目 的 另外 由于多数引导基金都是由地方财政出资 挂靠于地方财政厅或者财 政投资公司的名下 可能会出现资金 左手倒右手 现象 从而使引导基金成为 寻租腐败等弊病的 温床 3 引导基金政策导向与 GP 利益不一致 两者诉求存在分歧 由于引导基金 社会服务 及 让利于民 的特点 其政策导向与参股基金的 收益导向存在天然的矛盾抵触 前者更为注重资金的安全 不以盈利为目标 后者则追求利益的最大化 因此 LP 与 GP 的利益无法做到一致 一方面这将 会严重影响基金的运作效率 另一方面 双方诉求存在分歧 容易导致 利益共 享 而风险不共担 的局面 对于参股基金的收益及风险控制等各个方面均会造 成不利影响 4 引导基金专业能力偏弱且缺乏有效的激励机制 由于引导基金是政府主导而非市场环境下自发成立 引导基金的管理团队 在市场认知及专业能力等许多方面普遍较弱 对于合作基金的尽职调查等许多 工作均需要借助第三方的其他机构来完成 因此引导基金的整理运作效果必然 大打折扣 另外 引导基金多以事业法人制成立 引导基金管理团队内部激励机制基 本无实现的可能性 作为政府全额拨款事业单位 引导基金的的经费 部门预 算和引导基金是完全分开的 因此 团队的激励只能体现在两个方面 一是给 予引导基金负责人提升行政级别的预期 享受政府待遇 二是对普通员工的待 遇适当提高 给予铁饭碗承诺 这也许是目前事业型引导基金最可行有效的激 励机制 对于少部分以公司制成立的引导基金来说 对于公司管理团队的激励 机制相对市场化 但此类做法与一些国有企业现行的管理制度和规范性文件并 不相符 所以仍然处于地方性的尝试中 要推广到全国范围仍有一定的难度 3 政府引导基金发展的国外经验政府引导基金发展的国外经验 3 1 国外经验国外经验 从国际经验看 创业投资引导基金的杠杆放大作用可以推动国家创业投资 行业的迅速发展 有效引导民间资金进入创业投资这种高风险领域 美国 英 国 以色列等国家 均采取政府出资设立创业投资引导基金的方式 引导社会 资金投资于创业期中小企业 以市场化的方式解决创业期中小企业融资难题 建立了成功的运作模式 3 1 1 美国美国 1958 年美国国会出台 SBIC 计划 先后采取了优惠贷款 债务担保和权益 担保的方式 引导民间资本创办小企业投资公司 向小企业提供长期贷款或股 权投资 在组织管理上 SBIC 计划采取了政府监督 私人经营的形式 小企业 管理局 SBA 代表国会负责审批 SBIC 的创立 对 SBIC 的注册资本 投资 计划 管理人员的资格进行审查 为 SBIC 提供政府资助和贷款担保 并对 SBIC 的投资行为和财务状况进行监督 个人 银行或其他金融机构与非金融机 构都可以开办 SBIC 但其私人注册资本 管理人员资历 投资对象 投资方式 及组织结构等方面受 SBIC 法 约束 SBIC 计划坚持了摸索前行 让利于民 的原则 如在 1958 1994 年间 美国政府通过 SBA 向 SBICs 提供优惠贷款 对于私人资本不超过 1500 万美元的 SBICs 政府贷款金额与私人资本的比例 达 3 1 对于规模更大的 SBIC 比例也达到 2 1 当 SBICs 将其可用于投资的 全部资金的 50 委托或进行创业投资时 每投入 1 美元就可从政府获得 4 美元 的低息贷款 1985 年美国政府取消了对 SBIC 的直接资金支持 以提供发行长 期债券担保的方式 支持 SBIC 向初创企业提供股权投资 这些政府担保的债 券期限长达 10 年 且不需分期偿付 1995 年政府又增设了参与型证券 以提 供权益担保来促进 SBIC 的股权投资 对于参与型证券 SBIC 在累积盈利前 可延迟对 SBA 的优先支付 直到其累积获取利润 在利润分配上 SBIC 和 SBA 的具体分割比率按照私人资本杠杆比例 参与证券总值 私人资本 确定 2SBA 分享 SBIC 约 10 的净利润 SBIC 计划的实施带动了私人资本投资中小企业的热潮 并确定了 20 世纪 70 年代美国创业投资的经营模式 为民间资本培养了大批有经验的创业投资基 金管理人 弥补了民间资本大规模采用合伙制组织形式从事创业投资活动前的 空缺 因而促成了美国创业投资行业的形成 提高了美国风险资本的可获得性 3 1 2 以色列以色列 1993 年 1 月 以色列政府拨款 1 亿美元 正式设立 YOZMA 基金 目标 是通过引导民间资金设立更多的商业性创业投资基金 杠杆放大对创业企业的 资本支持 并培育创业投资专门人才 YOZMA 基金通过参股支持 引导民间 资金共设立了 10 家商业性创业投资基金 对每家基金的参股比例不超过 40 私人投资者占股比例 60 以上 参股金额均为 800 万美元 这 10 家商 业性创业投资基金均采取有限合伙制 政府作为有限合伙人 在创业投资基金 中没有投资决策权 以确保基金的商业化运作 政府基金所参股的商业性创投基金对以色列创投行业起到了良好的示范作 用 在政府基金的引导和带动下 到 1998 年 以色列累计有 90 家以上的创业 投资基金设立 基金规模达到 35 亿美元 实际投资规模约 30 亿美元 极大地 推动了高科技产业的发展 鉴于私人部门进行创业投资的能力已经足够强大 以色列政府在 1997 年 通过 YOZMA 基金所参股基金的私有化 实现了政府 退出 创投基金中的私人投资者在投资 5 年后可回购基金中的政府投资部分 回购额为成本加 5 7 的利率 2000 年 YOZMA 基金所参股的创投基金全部 私有化 政府从创业投资领域全部退出 而此时国内注册的创业基金达 97 家 基金 通过 62 家基金管理公司管理 50 亿美元的资金 筹资额占当年 GDP 的 2 7 在所有国家中都是最高的 3 1 3 英国英国 1998 年 英国竞争力白皮书 宣布设立政府创业投资企业 用于消除中 小企业的融资难问题 基金首期投入 1 00 亿英镑 由贸工部中小企业政策理事 会负责管理 从 2000 年 4 月 1 日起移交给新成立的小企业服务局管理 英国 的政府创业投资企业不直接投资中小企业 而是通过支持各地区设立商业性创 业投资企业 促进对中小企业的投资 英国政府创业投资企业的扶持方式主要 包括参股投资 提供风险补偿 提供管理补贴三种 基金明确规定政府参股的所有区域性创业投资企业只能投资中小企业 首 期不得超过 25 00 万英镑 间隔大于 6 个月后可以进行第二期投资 但投资总 额不超过 50 00 万英镑 除非是得到特别许可 在任何情况下 区域性创业投 资企业在一家企业或一个关联企业集团的投资不得超过其资本的 10 0 最低 投资金额不限 英国通过政府创业投资基金计划 有效地促进了各地区设立区域性创业投 资基金 并通过政府参股区域性创业投资基金的示范作用 有效性地促进了民 间资金设立创业投资基金 目前 英国已成为欧洲创业投资最发达的国家 其 创业投资规模已超过整个欧洲的一半 3 2 对我国的借鉴意义对我国的借鉴意义 通过设立政策性创业投资引导基金来引导民间资金设立商业性创业投资基 金是创业投资发达国家和地区的重要经验 引导基金运作模式因各国国情而异 美国通过政府基金提供融资担保 引导民间资金设立 小企业投资公司 投 资处于创业前期的中小企业 英国设立政府创业投资基金 主要通过参股投资 方式支持各地区设立商业性创业投资子基金 以色列政府设立了创业投资引导 基金 通过参股支持引导民间资金共同设立若干个商业性创业投资子基金 投 资于创业期企业 扶持企业发展 国外政府引导基金典范的成功运作带给我们的启示包括 1 明确角色定位 政府引导基金的建立旨在引导社会资本进入到那些市 场化基金不愿进入的 高风险的高新技术领域 引导创业投资企业加大投资处 于种子期和起步期的企业 政府要通过制度化管理真正做到有所为和有所不为 不因市场环境的变化轻易改变自身的市场角色 2 完善退出机制 根据国内外经验 创业投资真正获得收益通常需要 5 7 年的时间 过晚或过早退出都会影响政府引导基金的成效 政府引导基金 可以通过上市减持 股权转让 企业回购等多种途径 实现退出 保证政府引 导基金的使用效率 3 模式的灵活运用 除了通过 FOF 方式运作政府引导基金来吸引社会 投资外 对于不同地区 可尝试灵活配合其它模式 例如 对创业投资发展处 于初期阶段的地区 可采用引入风险补助模式以解决创业投资企业的后顾之忧 引导社会资本进入高风险 高潜力的领域 4 政府引导基金和私募股权基金 政府引导基金和私募股权基金 PEPE 的差别 的差别 4 1 私募股权基金 私募股权基金 PE 在我国的发展现状 在我国的发展现状 4 1 1 私募股权基金的概述私募股权基金的概述 私募股权基金 Private Equity Fund 简称 PE 基金 是指以非公开的方式 向少数特定投资者募集资金 主要向未上市企业进行的权益性投资 最终通过 被投资企业上市 并购或管理层回购等方式退出而获利的一类投资基金 典型 私募股权基金需具备五个要素 一是私募方式募集资本 二是主要投资于未上市 公司股权 三是强调激励约束对称 合作共赢的合伙人文化 四是主动管理 为 被投企业增值服务 五是谋求适时退出 私募股权投资基金在运作方面有其鲜明独特的文化 即强调充分激励 合 作共赢的合伙人文化 首先 在 PE 基金的投资过程中 PE 基金将被投资企业 的管理层作为合伙人 给予其管理极大的激励和充分的约束 同时提供必要的 增值服务 与管理层一起提升企业的内在价值 实现多方共赢 其次 在 PE 基 金投资获利之后的分配环节 PE 基金的投资人 LP 将基金管理人作为合伙人 给予其充分的激励和有效的约束 在美国 PE 基金一般采取有限合伙的形式 合伙企业的普通合伙人 GP 负责基金的管理事务 出资比例仅为 1 但是能够 获得两个部分的收入 一是年度基本管理费 一般为 PE 基金总承诺资本的 1 5 2 5 这部分费用基本上能够支付 PE 基金的日常运行费用 二是利润分 成 一般占超额利润的 20 通过上述安排赋予 GP 较的权力 并给予 GP 充分 的激励 同时要求 GP 对合伙企业的债务承担无限连带责任 从而对其继续有效 的约束 4 1 2 我国私募股权基金的发展现状我国私募股权基金的发展现状 近年来 随着经济的持续快速增长和资本市场的蓬勃发展 我国私募股权 投资迅速成长 呈现出良好的发展态势 据清科研究中心数据显示 进入 21 世 纪以来 我国 PE 市场以超过 15 的年复合增长率增长 2011 年 我国共有 235 只 PE 完成募集 募集金额超过 400 亿美元 同比分别增长 187 和 45 完成 投资 695 起 投资金额近 300 亿美元 同比分别增长 91 和 188 目前 中国已经成为亚洲最为活跃的 PE 市场之一 尽管中国 PE 市场发展 迅速 但总体而言还处于 野蛮成长 的初级阶段 在发展过程中面临着诸如 投资理念尚不成熟 制度建设相对滞后 退出渠道较为狭窄 人员素质需要提 升 监管规范有待完善等问题和挑战 与此同时 国内 PE 发展面临诸多难得的 历史性机遇 这主要体现在 一是产业升级加快推进 这是当前和未来一段时期我国产业发展的主题 目前国家已经确定了节能环保 新一代信息技术 生物 高端装备制造 新能 源 新材料 新能源汽车等七大战略性新兴产业 并计划其产值占 GDP 的比重 由目前的 4 提升到 2020 年的 15 左右 同时 我国研发投入占 GDP 的比重将由 目前的 1 7 上升至 2020 年的 2 5 一大批创新型企业将迅速成长 在产业转 型升级的过程中 PE 的孵化器和推进器作用将大显身手 二是小微企业经济蓬勃发展 我国小型微型企业占全国企业总数的 99 以 上 不仅数量庞大 而且在产业升级 技术改造 规模扩张过程中的融资需求 相当旺盛 目