当前农村土地承包经营权流转及纠纷情况.doc

当前农村土地承包经营权流转及纠纷情况 的分析与思考 近年来，随着农村税费改革的不断深入，农民负担逐步减轻，农民对土地的依赖性需求量不断增强，特别是国家关于扶持粮食生产、减免农业税等政策的出台，极大地调动了农民群众发展农业生产的积极性，许多外出务工的农民纷纷季节性返乡耕种土地，加之国家在城市化及基础建设过程中对土地的大幅度征收、征用，农村土地的供需矛盾开始突出，致使土地承包经营纠纷尤其是承包土地的流转纠纷也随之增多。过去，有95以上的农民基本依靠土地的种植或养殖收益维系生活，但近年来，随着农业结构的调整，农村二、三产业的发展和劳动力的转移，农村土地承包经营权的流转速度较前明显加快。据我院统计，2005年1月至2009年10月这一阶段，共计受理农村土地承包纠纷59件，其中涉及农村土地承包流转纠纷的有33件，占农村土地承包纠纷案件的55%。其中：承包土地租赁纠纷15件、承包土地转包纠纷7件、承包土地互换纠纷9件、其他流转方式纠纷1件。从近三个年度农村土地承包纠纷看，呈逐年上升趋势。从笔者所在法院受理的涉土地类纠纷案件中，有近55的纠纷因土地承包经营权流转引起。为有效预防和妥善处理好此类纠纷，切实维护农村的稳定，促进农业的发展，笔者对我县农经站、上五庄法庭辖区三个镇政府、3个行政村近400名村民及我院自2005年以来受理的农村土地承包经营权纠纷进行了调查，并对调查的情况进行了分析与思考。 一、农村土地承包经营权流转情况分析 （一）流转特点分析 调查表明，我县土地承包经营权流转呈现速度快、类型多、流转行为及管理日趋规范等特点。 1、流转速度加快，渐具规模。自1998年土地二轮承包以来，我县土地承包经营权流转速度呈逐年递增之势，流转的土地面积不断扩大，所涉农户不断增多。至目前为止，全县土地流转面积11847亩，其中：转包1979亩、出租5580亩、互换162亩、其他方式944亩。 2、流转类型多样，流转形式多元。一是土地流转向种养殖大户集中，在种植方面，拦隆口镇扎什营村26户农户，将53亩耕地集中流转与青海神龙油桃开发有限公司联营，开展种植观光，休闲采摘为一体的产业化经营。在养殖方面，大才乡前沟村富财牛羊养殖专业合作社流转土地面积60亩，用于牛羊饲料加工车间，牛羊棚圈，牛羊休闲区。二是土地流转向专业合作社集中。全县专业合作社流转面积达2630亩，拦隆口班仲营村蔬菜种植合作社今年以每亩700元将275户村民土地730亩租入合作社，由合作社统一经营，种植蒜苗、向日葵、娃娃菜等特色蔬菜及草莓，油桃等特色果品。三是土地流转向典型示范引导发展。多巴镇双寨土地流转合作社63户农户将流转土地154.34以每亩700元的价格存入合作社，集中发展效益高，园区化的农业产业，通过规模化，集约化经营，提高土地产出效益。共和镇苏尔吉村村委+合作社+农户的模式，集中流转土地50亩，集中连片发展，统一为社员提供种苗，集中种植大白菜、荷兰豆等，土地流转从以前单一的农户之间流转形式向多样多元主体流转形式转变，增加合作社收入。 3、流转行为日趋规范，管理加强。 前几年，土地流转行为严重不规范,表现为自行流转多,报批准、报备案的少,申请变更登记的更少;口头协议多,书面协议少;约定不明的多,约定明确的少;书面协议内容不规范的多,规范的少等.镇、村对土地承包经营权流转行为普遍缺乏严格规范的管理. 近年来，随着对土地流转方面工作的加强，流转行为日趋规范，我县就土地流转健全档案，使用统一文本，签订土地流转合同2197份。（二）流转原因分析 农村土地承包经营权流转大致有下4方面的原因。 1、土地承包经营成本高，收益低。农业税免征之前，农民由于承包经营土地的负担重，收益相对较低，承包经营土地的积极性不高。许多外出务工、经商的农民纷纷将承包经营权流转给亲友或其他农户，也有的以自己享有的土地承包经营权投股或参股。这是过去几年土地承包经营权流转的一个最重要的原因。 2、农村二、三产业的发展和劳动力的转移。土地二轮承包时“增人不增地，减人不减地”的原则，使得农村原本存在的人多地少的矛盾更加突出。导致大量劳动力纷纷向本地农村二、三产业或向外地转移，转移的劳动力中有一部分带动全家转移，便将土地承包经营权流转给他人。 3、镇、村非农建设项目的需要。因招商引资、工业园区等非农建设项目用地需要，镇、村将土地承包经营权以租赁的方式从农户手中流转出来。 4、村产业结构调整的需要。村为培植种养殖专业大户、承包大户，一方面鼓励农户将土地承包经营权流转给被培植对象，另一方面将土地从农户手中以租赁或其他方式流转出来再转包给被培植对象。 二、农村土地承包经营权流转纠纷情况分析 （一） 流转纠纷特点分析 从调查的情况看,我县农村土地承包经营权流转纠纷主要存在以下特点： 1、纠纷数量大，递增趋势明显。自1998年土地二轮承包至2003年前后，农村土地承包经营权流转行为总体比较稳定，流转双方当事人大体能够保持现状，相安无事，因此产生纠纷的微乎其微。近年来，近年来，由于高速公路、城南新区、甘河工业园区的建设及西部矿业扩建征地等，引发的农村土地承包经营权流转纠纷数量巨增。 2、当事人之间矛盾激烈,易引发其他纠纷。 流转纠纷,是流转当事人之间基于流转合同的履行或解除而产生的关于承包经营权的归属或相关费用等方面的纠纷,属于合同类纠纷。由于农村土地对于绝大多数农民来说，是其生存的基本条件，涉及农民“命根子”利益,很容易引起矛盾激化，社会不稳定，此类纠纷一旦形成,当事人之间对立情绪大,互不相让，往往会导致当事人累诉、缠诉、乃至赴省进京上访，社会影响极为恶劣，如得不到及时、有效地处理,很容易引发以下纠纷。 一是民事纠纷,主要是财产损害、人身损害类侵权纠纷。当事人之间因争抢土地,抢种抢收,导致毁坏庄稼,甚至打架斗殴,引发财产、人身损害纠纷。这种因流转纠纷引发的财产、人身侵权纠纷日渐增加,此类纠纷往往形成当事人之间的财产损害赔偿和人身损害赔偿纠纷诉讼。如上五庄拉目台村村民李某和王某之间为了0.4亩耕地的承包经营权发生纠纷，李某将王某种植的蒜苗损坏发生纠纷，最终调解解决。 二是行政纠纷，如拦隆口镇图巴营村民王某与赵某因土地互换引起的土地承包经营权归属纠纷、上新庄镇河滩村村民马某、甘河滩镇班沙尔村郭某因土地补偿数量发生的争议，行政诉讼经过了审理，当事人均和解解决。三是上访事件，如西部矿业建设征地时，由于农民对相关法律、法规和地方规章规定的补偿土地的面积和标准不理解，曾引起上访事件。 四是刑事纠纷。在争地过程中,一些当事人不能控制自己的情绪,做出故意伤害、投毒、破坏生产经营甚至故意杀人等极端行为,构成刑事犯罪,其中以故意伤害(轻伤害)罪居多。 3、纠纷调处难度大,难以从根本上化解矛盾。很多纠纷当事人摆出不争到土地誓不罢休的架势。不仅镇、村组织难以调处,形成诉讼后,法院的调解往往也很难奏效。作出判决后,败诉方当事人也常常坚持上诉,甚至上访,将矛盾不断扩大升级。 4、纠纷隐患大,基层干部忧虑重,对策少。土地承包经营权流转行为存在先天不足,加之后天管理失缺,绝大多数流转行为从一开始就埋下了纠纷的隐患.农村干部虽然深感忧虑,但还没有足够的预防和应对措施。 (二)纠纷形成原因分析 土地流转后引发纠纷困扰着农户，也困扰着农村基层干部，此类纠纷调处的难度相对较大，上述流转纠纷的形成,既有宏观上政策和立法的原因,也有微观上司法、行政管理、及流转行为自身欠缺的原因。 1、政策的调整。我县从2004年逐步免征农业税,原本因为承包经营土地成本高收益低,外出谋生而将承包经营权流转给他人的农民纷纷返回,要求收回土地承包经营权。这部分农民都是争议土地的原承包经营权人,但由于当初流转时与对方约定不明,受流转方理解为无偿转让并在土地上作了大量投入,或者因当初对承包经营权无所谓或着急外出打工一时找不到受流转人而将土地抛荒后,经村安排给其他人种植的,但土地使用权证书上的权利人仍记载为原承包人等原因,受流转方不让出争议的土地而形成纠纷。 2、立法的概括。目前我国法律关于农村土地承包经营权流转方面的规定主要是中华人民共和国农村土地承包法(以下简称土地承包法)，内容比较原则,缺乏可操作性。对于各种流转方式应当履行的程序性要求,缺乏具体详细的规定。如第三十七条中“采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案”的规定,在实践中没有起到约束当事人流转的作用。原因是土地承包法中对不依法履行上述程序性要求,应当承担的法律后果没有相应的规定。所以农民在土地承包经营权流转中很随意且不受拘束。2005年1月19日国家农业部公布的农村土地承包经营权流转管理办法，均对农村土地承包经营权流转问题作出了比土地承包法更为细化的规定，但对本文提及的上述问题仍未能给出具体的解决依据。又如,土地承包法第五十一条第二款规定,“当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向有民法院起诉。”但对仲裁机构的成立及仲裁的具体程序与实体要求并无相应的立法。 3、司法的尴尬。司法作为解决社会矛盾的最后一道屏障,在面对大量涌出的、直接关系到所涉当事人“命根子” 的利益和农村社会的稳定的这一类纠纷,尽管非常慎重,但仍然难以避免这样的尴尬:重当事人举证就难以保证审判结果公正,因为很多流转户之间根本没有流转协议,举不出证据来;重个案的法律公正又难以兼顾审判的社会效果,因为一案的裁判结果可能引发大量流转户之间的纠纷和诉讼,考虑基层社会稳定又可能侵害农民的合法权益;保护农民利益依法公正裁判,又可能因基层组织的不理解不配合导致裁判难以顺利执行;有些案件尽管法院裁判并无不公,但败诉的当事人会不断上诉、申诉、上访。这样一来,法院不仅没有解决纠纷,还成了被信访的对象，而且当事人也因为自身的行为,使纠纷解决的成本不断上升,成为基层稳定的隐患。 4、流转行为的欠缺。土地承包法第三十七条规定, “土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同”，但实践中流转行为尚存在严重不规范的现象: （1）有的土地流转程序手续不够规范。个别村为了解决抛荒田问题，在没有充分征求农户意见的基础上，主要是在农户不知情的情况下，与种粮大户签订流转合同，发生农户“事先不赞同、事中不知情、事后不情愿”的现象，这样做虽然解决了农田抛荒和村集体的收益问题，但剥夺了农户的知情权。 （2）有的土地流转合同不够正规。在签订合同时，有的合同要素不齐全，农户也不询问，草率签订；为数不多的书面流转协议，大多也不同程度地存在概念不清、约定不明、权利义务不确定等问题。如不少协议上有某甲将土地“流转给”或“给”某乙种植或养殖的条款，形成纠纷后，双方当事人对这些含糊的文字，均按照有利于自己的原则进行解释，流转方解释为“转包”或“代耕”，受流转方则解释为“转让”；有的农户当时因务工经商等原因，急于将承包田转包给他人，流转以口头约定为主，一般情况下流转约定都不是很明确。有些流转虽有明确的口头约定,但因没有书面记载，流转双方容易产生矛盾，一旦形成纠纷，难以查证约定内容。 有的双方仅是口头约定，事后涉及经济利益又反悔，一些村集体经济组织没有结合长远规划、生态环境等因素作综合考虑，过分注重经济利益和眼前利益，给个别农户带来不必要的经济损失。 （3）有的土地流转后用途随意改变。一些租赁业主不按合同约定使用土地，随意改变土地用途，甚至严重违背基本农田保护“五不准”的规定，借地堆物、违章建房等时常发生，更有甚者，还占用耕地堆放建材、砖瓦、垃圾等，给今后的土地复耕、地上附着物的处理工作制造出了诸多不便，很多农户对此现象很是心疼，纷纷寻求政府职能部门协调解决。5、镇、村管理服务的缺失。调查发现,绝大多数镇没有行之有效的土地承包经营权流转管理制度,没有真正发挥作用的服务组织，相关管理部门和人员因为身兼多职无法履行这方面的管理职能，使农村土地承包经营权的流转处于一种无序、失控的状态。镇干部忙于本职工作,对土地承包经营权流转工作既无管理服务的动力亦无压力,因而使组织形同虚设。而村集体经济组织对土地承包经营权流转方面的管理也近乎空白,不少村干部没有管理的意识, 认为村里中心工作都忙不过来,群众自愿流转不必操那闲心。因此也就没有这方面的管理措施和管理行为.调查中镇、村干部对所在镇、所在村土地承包经营权实际流转面积和农户的情况，心中无数,没有一个村建有完整规范的土地流转情况台帐。镇、村调委会对土地承包经营权流转纠纷的调处也是草草的应付了事。 6、农民法律意识和法律知识的严重缺乏。调查中有100%的农民不知道法律规定的流转方式有哪几种,其法律后果怎样; 95%的农民认为土地三十年内承包权是自己的,流转与村里没有关系,不必报村里批准或备案;95%的农民认为流转无需签订书面协议,都是邻里乡亲的,平时相互也了解,口头说一下就行了,立书面协议显得见外;90%的农户认为,只要自己持有证书,无论签订什么样的协议,土地使用权都是自己的。 7、村级干部法律素质较低。大多数村干部对土地承包法一知半解,不完全知道法律规定的流转形式及其相应的法律后果，认为土地承包经营权流转是农户自己的事,村里不必管,不必建立流转台帐。有些村干部对农户报到村里的流转行为的管理也不依法进行,既不要求农户签订书面协议,也不按规定办理批准转户或备案手续,而是在县人民政府发放的土地承包经营权证书上任意增、减面积。 8、仲裁机构没有发挥纠纷仲裁作用。调查表明,没有群众知道发生土地承包经营权流转纠纷可以申请仲裁以及向谁申请仲裁,村干部对如何申请仲裁也说不清楚。被调查的镇、村中,目前尚无申请仲裁的流转纠纷案例,这使得流转纠纷集中在基层和法院。 三、预防和处理农村土地承包经营权流转纠纷的对策思考 农村土地承包经营权流转,涉及面广,政策性强。能否有效地预防和处理好流转纠纷,关系到广大农民群众的切身利益和农村的改革、发展和稳定。因此有必要从立法、行政、村民自治以及司法各个层面,思考应对策略。 (一)立法建议 1、建议由全国人大常务委员会尽快制定土地承包法实施细则,对土地承包法中关于土地承包经营权流转方面的规定进行细化。 2、建议国务院制定农村土地承包经营权流转纠纷仲裁办法,对农村土地承包纠纷仲裁机构的设立、仲裁的范围、仲裁的程序、仲裁的原则及其他仲裁事项作了同明确的规定。该办法所设定的仲裁程序应简便、快捷于诉讼程序,既便于当事人解决纠纷,也减轻法院受理案件的压力。 3、建议省人大根据法律和行政法规,在充分调查本地区土地承包经营权流转及纠纷状况的基础上,制定切实可行的关于土地承包经营权流转的地方性法规。 (二)行政对策 在目前流转纠纷较多的情况下,应充分发挥并依靠行政手段作用,以达到减少和处理纠纷的目的。 1、依法发放农村土地承包经营权证书。县人民政府对尚未发证的农户,应尽快进行调查核实,并填写证书向农户发放。县人民政府若委托村委会具体负责发证,应确保户户有证，坚持田块、面积、承包合同及承包经营权证书四者相一致。对发证过程中发现的因流转或其他原因产生的农户间或农户与村之间的矛盾,要加强调解,保证补发证的工作得以顺利进行。 2、设立农村土地承包仲裁机构。农村土地承包法规定的土地纠纷有四种解决方式：协商、调解、仲裁、诉讼。县人民政府应依法设立农村土地承包合同仲裁委员会,负责受理本辖区内包括土地承包经营权流转纠纷在内的各类土地纠纷的仲裁申请。要保证仲裁委员有具备相应仲裁资格的仲裁员,足够的工作经费和工作场所,以便仲裁委员会卓有成效地开展工作。 3、大力宣传法律。县司法行政部门和各镇、村应充分发挥法制宣传的作用,大张旗鼓地宣传土地流转及流转纠纷处理方面的法律和法规规定,尽可能做到家喻户晓。法院采取巡回办案，就地办案的方法。促使农民在土地流转过程中自觉适用法律，促使土地流转规范化、法律化，把矛盾消除在萌芽状态。对那些合情但不合法的案件，加以引导、教育，知道错在何处，应当如何避免和改正，让其案件中即使输了，也输的明明白白，口服心服。让农民真正了解农村承包经营权的性质、流转的方式及相应的法律后果;懂得流转应当签订书面合同,合同应当载明流转标的、流转用途、流转方式、流转期限及流转费用等内容;告知农民该报批准、备案的要报批准、备案,不能自行其事;倡导农民多采取转包、出租方式流转,少采取转让方式流转,为防止将来情况发生变化时产生矛盾,多进行短期流转,少进行长期流转。 4、纠正违法流转行为。对在承包期内违法收回农民承包经营权,或未经农民同意,将其承包经营的土地长期出租可发包给其他人的行为,应当予以纠正。应当责令有关镇、村将土地承包经营权返不定期给原承包户或者给予其合理的补偿,经农民同意收回农民承包地的转租的,应当给农民以合理的补偿,租期届满及时返还农民。 (三)司法对策 正确审理好土地承包经营权纠纷案件,既为纠纷当事人判定是非,也为大量流转户提供了一个判断流转纠纷是非的司法范例。其内含的价值判断标准和向社会公示的司法功能效应,有着行政管理手段无法取代的作用,对预防流转纠纷的发生有着至关重要的意义。 1、提高法官审理“涉农村土地”纠纷案件的能力。审理好农村土地承包经营权流转纠纷案件,法官的司法能力是关键。 (1)要有农业、农村、农民“三农”工作的大局意识。不少法官出生在城镇,对农村的情况和农民的生产、生活状况缺乏感性认识。需要培养他们对农村和农民的深厚感情，培养他们维护农村稳定和发展的意识，维护农民合法权益的意识。 (2)要有全面的农村土地承包经营权流转方面的法律、法规和政策知识，以便娴熟适用法律，正确处理纠纷。 (3)要有必要的农村生产、生活知识，以便审理案件不误农时，不悖常理，利于生产，方便生活。 (4)要有一定的审理技巧。要充分发挥农村基层组织的作用，有效利用其他社会资源，尽可能查明案件事实，调解解决纠纷。 2、坚持正确的司法原则。 (1)坚持依法、客观、公正的原则。这是法院审理民事纠纷案件应当坚持的共性原则,体现在农村土地承包经营权流转纠纷案件的审理中,这一原则有着特定的要求。 一是要正确适用法律。由于土地承包经营权有着很强的政策性，既有物权又有债权的特点，因此处理土地承包经营权流转纠纷既要适用土地承包法，又要适用民法通则、合同法的相关规定，还要执行党在农村的政策。坚持确保所有权、稳定承包权、搞活使用权的原则，要依法认定流转行为的性质和法律效力，不得违法擅断枉判。 二是要客观地认定案件事实。此类纠纷的形成，一般都带有明显的政策调整的印记，有着特定的历史背景。因而在认定事实时，不能只看到现时的矛盾，无视历史的原因，而要将流转纠纷的现状与流转当时的原因结合起来，综合分析认定。就此类案件而言，流转原因分析应成为认定事实过程中不可忽略的环节。 三是公正地作出裁判结果。努力让裁判结果既符合个案的正义标准，尽可能地使当事人服判息讼；又能符合社会总体对公正的理解和需求，赢得社会多数主体的认同，成为流转户相互之间，以及基层组织处理流转纠纷时可参照的范例。 （）坚持正确处理保护农民合法权益与坚持农村土地政策、优化农地资源配置三者的关系原则。 一要充分保护农民的合法权益，坚持以农民为本的原则。这是三者关系中的根本，是稳定农村政策和优化农地资源配置的最终目的所在。这审理案件中要保护农民依法、自愿、有偿地流转农村土地承包经营权，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，禁止任何组织和个人强迫、干预；保护农民合法的流转收益，禁止任何组织和个人挪用、侵占。 二要坚持农村土地政策，确立以维护农村大局稳定的意识。长期稳定土地承包经营权是农民的生存基础，只有耕者有其田，农村大局才能稳定。因此这是处理好三者关系的关键，也是农民合法权益的根本保障。审理案件中要坚持党在农村的土地政策，深刻领悟保障农民承包经营权年不动摇的精神实质，慎重判定流转行为的性质和法律效力，切不可因审理行为的粗疏和不当，违背了政策，剥夺了农民的承包经营权。 三是坚持优化土地资源配置的原则。这是处理好三者关系的另一个重要因素，也是保护土地资源，从而保护农民承包经营权的重要手段。审理案件中，要坚持不得改变土地农业用途的规定，禁止违反法律规定擅自将土地非农化；要坚持保护耕地和可持续发展的原则，禁止对土地掠夺性、破坏性的生产经营，经营者不能损害生态和生产环境，不能随意改变土地的用途。坚持土地使用权流转要与农业产业结构调整相结合，尽量符合农业结构调整和区域布局的要求。坚持土地合理高效使用，既符合农地自身的需求，也不妨碍相邻土地的使用。 坚持以上原则，实践中应当做到以下几方面的统一：保护农民合法权益与维护农村大局稳定的统一；二是保护农民合法权益与保护农村土地资源的统一；裁判的个案公正与社会效果的统一。 、审理中关于诉讼主体的确定和证据的认定。 （）诉讼主体的确定。 一是农户之间相互流转发生纠纷形成诉讼的，无论是否经过村委会同意或备案，均以流转当事人即流转户与受流转户为诉讼主体。 二是村委会向农民反租倒包与原承包户发生纠纷形成