英国自来水业经营模式的变迁路程.docx

民营化是解决一切经济问题的灵丹妙药吗？ 英国自来水民营化背后的得与失英国的民营化被视为近代自由经济体制蔓延全球半个世纪以来最为著名的范例，提到民营化我们不由得就会想到英国这个以个人主义、新自由主义、去管制化为市场发展基调的国家。从1979年撒切尔领导的保守党政府上台到1997年保守党任期结束，英国的民营化进入尾声，全国几乎所有的国有企业都已民营化，而这只是短短20年不到。英国自来水行业民营化改革的彻底和完善已经成为了自来水行业民营化的典型案例，其背后的过程以及得失究竟是怎样还需要我们进一步了解。英国自来水业经营模式的变迁路程工业革命后到19世纪末的私人经营模式在1875年前，英国的的自来水供给机制仍然是私人部门供给。但是工业革命带来了环境污染，社会进步所以人们对水质的要求也进一步提高，而此时政府对自来水的监管还是属于弱管理，私人供水部门提供的服务也满足不了人们的需求，于是饮用水供应和自来水卫生以及河流污染问题渐渐演变成了一种严重的公共问题。在1845年，英国内阁组织了一次调研活动，在这次调研活动的报告中，官方第一次提出了在各地设立卫生主管机构以负责有关的供水、净水、排水事务的建议。这个建议表示英国政府开始承担水务方面的一系列责任。但是当时英国政府并没有立即接手水服务和水务管理事项，水务经营还是由私人承担。英国二战后初期的自来水行业国有化第二次世界大战后，英国为了快速恢复经济，英国工党实行了民主社会主义改革，在其执政期间，将煤炭、电力、水务等基础公共服务收归了国有，简单来看，这是二战后国家垄断资本主义的新发展，实际上，这时出现的国有化是多种因素的作用。1875年，英国颁布了公共卫生法，开始建立真正的自来水行业市政所有制，地方政府担负起了提供优质水服务的责任。自此，政府接管了私人供水公司。撒切尔领导的保守党政府推动自来水行业民营化国有经济的低效率渐渐地使民众对工党吹捧的国有化失去了信心，1979年保守党上台后面临着严重的经济危机，国有企业亏损严重为政府带来了很大的包袱，当时整个国有经济每年带来的负债和亏损就高达30亿英镑，这样的重担是保守党选择推行减税计划的重要原因。由于自来水行业是很特殊的，它的私营化很有可能造成私人垄断，私有化之后的高盈利目的有可能使服务质量下降但是价格却被抬高。因此，当时的Gallop民意调查显示，有72%的民众反对自来水业民营化；Harris民意调查显示，有79%的民众认为自来水业还是应该有公共部门经营。然而，保守党面对的负债太多了，而且当时英国自来水已经不符合欧盟的水质规定，改善水质情况所需要的资金政府已经负担不起，于是，撒切尔领导的保守党政府不顾民众的反对，毅然开始进行了英国史上第一波国有企业民营化改革。撒切尔主张有利于市场竞争和绩效的一系列措施，例如经济自由、分散持股等，基于这些，英国政府于1986年公布了一份白皮书，建议在维持原有的流域一体化管理原则、水务局业务结构的情况下，对水务局进行民营化改革，并同时公布了一份对民营化之后的水务局进行经济监管的报告。1987年，英国政府组建了国家河流管理局，并把地区水务局的一些职能移交给了国家河流管理局，例如水质污染监督和控制职能、取水许可证的发放等，地区水务局的职能只剩下了提供商业性服务。这标志着英国政府对水务行业的统一管理模式初步形成，也为接下来的民营化改革做了一个很好的铺垫。1989年，英国将10个RWAs（risk-weighted asset:风险加权资产）变更组织形态成立了10家自来水及污水处理公司，设备和资产一并转移，同时政府撤资仅保留了黄金股，将价值37.4亿英镑的水公司分别出售给了私人企业。政府也给29家私营水公司颁发了经营许可证。上述公司都可以在证券市场上市，这扩大了全民持股的效果，全国有270万人成为了水公司的股东；86%的自来水从业人员也成为了公司股东。自此，英国水务民营化已初步实现。自来水民营化改革过程中中央对水资源管理模式的建立1991年后，英国国会颁布了8部关于水务的法律，这些法律构成了英国政府对水行业的新的管理模式。新的监管体系包括了以下这些监管主体：一，是环境国务大臣和威尔士事务大臣。他们在在水务监管方面的职能任命水服务办公室、水务公司及环境署负责人；制定和修订水行业管理的法律框架；提出河流水质分类标准和预防污染的要求；批准和审定各类实施细则；对供水及排污服务机构履行法定职责进行监督和指导。二，中央政府中的环境、运输和地区事务特别委员会和黄精、粮食和乡村事务部。前者全面负责制定全国水政策、有关水的法律法规，保护和改善水资源， 最终裁定有关水事矛盾，监督取水许可制度的执行，邀请全国与水行业有关的经济、社会和政府组织的代表共同审查取水许可制度、水费水平等。 后者与水有关的责任主要是调控农业用水、管理防洪等事宜。三，是指一批非部级政府部门作为执行机构以及一些独立的监管机构，这些独立的监管机构主要是：1990 年成立的饮用水监察署；1991年成立的水服务办公室、消费者服务委员会、垄断和兼并委员会 ；1995年新成立的环境署，并把国家河流管理局并入了环境署，同时也将其所有的水资源规划和管制职责并入环境署。上述机构都是政府管理水行业的重要的执行机构，它们不受其他政府部门的干预和支配，独立地行使监管职权；水服务办公室，是水行业民营化后代表政府对水服务进行监管的最重要的机构，其主要职能是；1. 确定水价，颁布费率。每一年一次确定水价水平和结构，监督水公司的财务和投资情况，监测服务标准，检查服务质量。每5年一次审查和调整水价。2. 保证水务公司履行法律所规定的职责，为水公司制定效率目标；同时，保证水务公司能够有效地运营，尤其是保证其投资能够获得合理的回报率。3. 保护水消费者的利益，保证消费者享受的水质和服务质量达到规定的标准；通过限价政策保证水费的合理性；保证水公司在确定和收取水费时不因地区差异而出现偏袒和歧视现象，从而保护偏远地区的消费者的利益；调查投诉，解决争端等等。饮用水监督委员会的主要职责是评估和保护英格兰和威尔士的饮用水质量， 提出饮用水的水质参数， 制定饮用水水质政策和检测标准，检查供水公司的水质检测系统，提供有关技术咨询。它有权在供水公司的水质没有达到标准时对供水公司采取强制行动。垄断和兼并委员会主要负责裁决水公司与水服务办公室就有关水价调整问题、水公司之间的合并问题所发生的矛盾。除了上述监管组织外，由水服务办公室建立的水行业消费者权益保护机构也发挥着重要的监督作用。水服务办公室根据1991年的水工业法 所建立的消费者服务委员会就是这样一个组织2003年的水法对该组织的职责进行了修正，并改称为“水之声委员会”。该机构隶属于水服务办公室， 但又保持相对独立。它由当地政界人士和普通用户代表组成，代表所有水公司的消费者的利益， 在价格和服务标准方面促进消费者的利益，受理并调解消费者与供水公司之间的纠纷，当纠纷无法协调解决时，移交水服务办公室处理。同时，该机构还向水务办公室提供消费者的信息，水务办公室则通过咨询和列席消费者保护机构大会来听取消费者意见。到2000年时，英格兰和威尔士共有29家水公司，其中10家较大的是供水和污水处理公司，其业务范围包括供水和排污及污水处理，其余19家规模较小的是供水公司，只单纯提供供水业务。这9家供水公司是由原来的29家私营供水公司合并而成的。 所有的水公司在政府的监督指导下，在获得水权的基础上，把水作为资产，进行一体化经营和管理，提供水商品服务即供水、污水处理等，自主经营、自负盈亏，并通过在金融和资本市场融资获得自身发展。英国自来水民营化背后的得与失自来水公司的绩效评价民营化的支持者一般都认为民营化带来的是技术的革新、成本的降低、服务质量的提高，那么英国的水务民营化带来的结果是不是这样的呢？评价水务经营绩效的标准有很多，主要是这些方面：生产效率、获利率、价格、服务质量等，英国的自来水行业民营化在服务质量和生产效率方面确实取得了很大的成就。第一，生产效率提高，水价稳定。从1995年以来，英国水价调幅每年不超过1%。而且英国水价在欧洲范围属于较为便宜的。第二，水质得到提高并且稳定。民营化初期，1989年，英国政府在水法中规定了不同用水的水质标准。1992年的50476件水质不合格案件到了1999年降到了5148件；而水质合格率也由1992年的98.7%提升到了1999年的99.82%。英国的水质与河流一直保持着欧洲最佳质量。第三，服务质量提高。从整体来看，根据Ofwat（Ofwat：在英国担当经济管制者的机构）在2002年所做的同级，英国从自来水民营化以来，在谁呀、供水质量、用户申诉服务以及漏水量等方面都有明显的改善，尤其在水资源保护和饮水健康方面，绩效取得了明显的改善。自来水民营化带来的就业不稳定问题在英国自来水民营化调整过程中，从前的那些公营公司实行了强化的商业政策，政府所谓的“社会可接受的裁员”带来的后果就是延长工作时间，增长加班时间，有时还会减少工资。政府还通过发包和取消公务员法，削弱了就业立法这样的保护性命令。英国自来水民营化之后，由于私营水公司人事精简，使员工人数剧减90%，到1999年员工总数减少到8559人，这对员工及其家属都造成了很大冲击。大规模的裁员也带来了不少社会问题。自来水民营化造成的公共部门高成本从表面上看来，民营化带来的是高效益和低成本，但是实际中并不如此。比如说民营化后的自来水公司对于不能及时缴费的用户实行了中断供水，或者给负担不起水费的人安装了一种事先付费的水表，然后把是否可以用水的决定权交给了用户手中。这样的事实背后其实体现出了私营企业通过筛选用户最终实现利润最大化，而那些路程太遥远、供水成本太高、支付不了水费的用户，则还是由政府来承担这项服务的提供。这样的话就又导致了公共预算支出的增加和收入的减少。由于自来水民营企业挑拣用户来降低成本这一做法，导致边缘服务地区以及成本密集型基础设施被放弃并且抛回到了公共部门手中。有的供应商胃口越来越大，他们放弃了供水系统和成本密集型维修，转而从事没有多少风险、成本不那么密集的管理活动。民营化对劳资关系的影响这一点是最为现实的影响，民营化进程中百姓和劳工并没有权力去干预政策，但最后带来的后果承受大部分的仍然是这些最普通的人们。在民营化之后，谈判桌上具有垄断性决断力量的是资方或管理者，以致于公会被边缘化。自来水民营化虽然表面上用员工持股计划使员工持有公司股份成为股东，但实际上员工并不能参与公司管理，而且这对于公会也并没有什么明显好处。公会与管理者在民营化后多了很多互动合作，这只是助长了公司的管理霸权。在民营化冲击下，英国的国营事业公会逐渐失去了工人的认同，于是出现了会员大量流失、公会密度和集体协商涵盖率的大幅下滑等不良状况。英国公会的辉煌年代在撒切尔执政后逐渐走向了落寞。公会是代表工人表达其诉求争取其利益的重要集体力量，如果公会收到了冲击，那么整个国家的劳资关系必会受到牵连。民营化削弱了公会力量，排挤公会参与国家经济发展，这些最后造成的结果都是劳苦的工人们在承担。案例点评从上个世纪80年代以来，民营化成了欧洲及南半球一些国家解决一切政治和经济问题的灵丹妙药。支持者认为，民营化能提高服务效率和质量；反对者认为民营企业的性质需要公共部门进行二次分配，而公共部门的投资成本依然会很高，最终有可能造成两级分化严重。根据自由主义理论，一个关心效益和盈利的政治环境能够促进改革，这就导致了人们普遍认为改革只有搞私有化才能成功。但是不一定各行各业都适合搞私有化。自来水服务是一种特殊的公共服务，这一行业是一个国家经济发展的基础产业，也是关系到贫困、可持续发展乃至和平与安全的重大问题。也许有些国家和地区已经实现了自来水民营化，但这只是一种手段，真正承担这种改革后果的仍然是公共部门。仅有民营化而没有市场竞争的话很有可能最终只是由国家垄断变成了私人垄断，治标不治本。这样的私人垄断不会提高经济效率。所以说，民营化的目的不单单只是民营化本身，而是要以民营化来促进市场竞争，打破国有化的壁垒，提高经济效率。在民营化过程中，完善的法律体系是其必要前提和保证。英国自来水民营化改革这样彻底很重要的一个原因就是英国对自来水行业法规制度的改革是有序的，并且制度透明，社会各界都有权利去监督。市场化改革有法律依据并依法实施，各个部门权责划分明确，违法行为可以受到公正严厉的处罚，一切都是以法律为标杆。如果在改革前缺少健全的法律框架，那么造成的后果一定是民营企业为了利润而滥用垄断、哄抬价格、提供歧视性服务，甚至也许会为了降低成本而忽视环境保护。这些后果的严重性是不可估量的。除却这些民营化的优缺点，还有研究显示，民营化并不是提高市场效率的唯一途径，民营化与绩效之间的正相关因素还是需要更多证据来证明。一个企业，真正影响其绩效的并不是它的所有权在谁的手上，而是这个企业的自身经营管理水平和市场竞争力。总而言之，民营化的议题不仅仅只局限于它的经济效率，这两者的关系我们不能断言，这两者背后的经济、政治和社会的交互作用才是我们应该更加深入探究的。讨论1.如果在我国实行自来