PPP项目融资模式

PPP public privatepartnership 即公共部门与私人 企业合作模式 是公共工程项目融资的一种模式 该模式 自 20 世纪 90 年代开始在西方流行 目前已在全球范围内 被广泛应用 并正在成为各国实现其经济目标和提升公共 服务水平的核心理念与措施 1 PPP 模式的概念 对于 PPP 模式的概念 不同的学者和机构有不同的表述 欧盟委员会将 PPP 定义为公共部门和私营部门之间的一种 合作关系 双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任 以提供传统上由公共部门负责的公共项目和服务 香港效 率促进委员会将 PPP 定义为一种由双方共同提供服务或实 施项目的安排 加拿大 PPP 委员会将 PPP 定义为公共部门 和私营部门基于各自经验建立的一种合作经营关系 通过 适当的资源分配 风险分担和利益分享 以满足公共需要 总的来说广义的 PPP 泛指公共部门和私营部门为提供公共 产品或服务而建立的合作关系 而狭义的 PPP 可以理解为 项目融资一系列方式的总称 强调政府在项目中的所有权 以及与企业合作过程中的风险分担和利益共享 2 PPP 模式的内容 3 PPP 模式的特点 4 PPP 模式的分类与原则 关于 PP 模式的分类 根据不同的分类方式会有不同的结果 根据私营部门的不同 可以将中国的 PPP 项目分为三类 外包类 特许经营类和私有化类 根据公共部门和私营部 门之间的合作关系可以将 PPP 分为横向和纵向合作关系两 种类型 要说明的是 并不存在一个可以适用于所有或者 大多数 PPP 项目的最佳固定模式 每个 PPP 项目都应该根 据自身特点和参与者的管理 技术 资金实力对所采用的 PPP 模式进行优化调整 以争取获得更大的资金价值 5 PPP 模式的原则 在基础设施项目中选择 PPP 模式应遵循的主要原则是发挥 政府和企业各自优势 私营机构做不了的或不愿做的由政 府做 其余由私营机构做 但政府要监管 主要是价格 质量 服务 要合理分担项目风险和收益 而且这种监管 以统一的法规和政策 如公司法 环保法 劳工法等 来 进行 并不因融资模式的不同而有原则性的差别 6 PPP 模式的项目运行过程与方式 PPP 模式的项目运行过程包括准备过程 招标过程 融资过 程和实施过程四个方面 其主要运作思路是 首先 公共机 构根据基础设施及城市公用事业建设的需要 以特许经营 权协议为基础选择某一民营机构进行伙伴式合伙 双方共 同参与基础设施项目的确认 技术设计及可行性分析等项 目前期工作 确定好风险的分配方案 由持有特许经营权 协议的民营机构组建项目公司 具体负责项目的建设 运 营及移交等工作 在此过程中双方相互协调 共同对项目 的整个周期负责 这种模式的一个最显著特点就是政府公共机构与民营机构 及项目的投资者相互协调 共同在项目建设中发挥作用 其运作思路如图 其中 政府公共机构与民营机构以特 许经营权协议为基础进行合作 与以往民营企业参与基础 设施及城市公用事业建设的方式不同 该模式的合作始于 早期论证阶段 并贯穿于项目的全过程 双方共同对项目 的整个周期负责 在项目的早期论证阶段 双方共同参与 项目的确认 技术设计及可行性分析研究工作 对项目采 用项目融资的可能性进行评估确认 采取有效的风险分配 方案 把风险分配给最有能力的参与方来承担 7 PPP 模式的融资原则与建议 PPP 项目往往投资巨大 融资方案的优劣很大程度上决定了 投资者在项目中的获益 一般而言 融资应遵循以下通用 原则 1 成本效益原则 成本效益原则是指项目的收益必须与融资成本相匹配 值 得注意的是 成本收益的匹配不仅是两者数额上的匹配 更重要的是两个现金流之间的时点匹配 经验表明 PPP 项 目还贷风险最高的时候是在项目的建设后期和运营前期 因此这期间的现金流匹配应特别关注 2 风险收益均衡原则 风险收益均衡原则中的风险主要包括 资金供给风险 包 括资金供给的不及时 利率变动 汇率变动风险等 还本 付息风险 无偿还能力被清盘或重组 投资者收益下降的 风险和资本成本上升风险 高负债率导致高投资风险而投 资者提高风险报酬率 3 实效性原则 融资环境包括金融市场状况 利率水平 税收政策 汇率 水平的因素 对融资方案的选择有着明显的限制作用 因 此要预见 寻找成本最低 风险最小的融资机会决定了项目 融资具有时效性的特点 综合上述三个通用原则 可以得出以下三个融资建议 供 在实际项目中酌情考虑 1 最大化长期贷款 由于 PPP 项目投资周期长 很多基础设施项目的特许经营 期都长达 20 年甚至更久 往往项目后期风险更小 收益更 为稳定 项目的财务可行性对现金流比利率更为敏感 因 此可以稍微支付更高些的利率以获得更长期的贷款 减轻 项目前期的还贷压力 2 最大化固定利率贷款 通过选择固定利率贷款 可以降低项目利率风险 获得更 为稳定的项目经济效率 保证项目现金流的稳定性 3 最小化二次融资风险 融资方案中应该尽量争取预先承诺的融资 即额外贷款 这样可以降低因成本超支时必须二次融资所带来的风险 如工期延误 资本市场变化等风险 当然额外承贷也意味 着要付出额外的成本 一般而言 二次融资应该选择在项 目完工之后 8 PPP 项目的风险分担 风险管理的核心是风险的应对策略 合理分担风险直接关 系到协议各方的经济利益 是 PPP 项目成功的又一个重要 因素 风险分担的不合理必然会增加协议一方的成本 从 而影响合作一方的积极性并可能导致项目失败 因此合理 的 PPP 项目分担必须具备两个功能 1 减少风险发生的 可能性 风险发生后造成的损失和风险管理的成本 使 PPP 项目对各方都具有吸引力 2 培养各方的理性和谨慎行 为 即各方要有能力控制分担给己方的风险 并未项目的 成功而有效努力 目前 学术界和业界对 PPP 项目的风险分担原则已达成共 识 原则一 由对风险最有控制力 包括控制成本最低 的一 方承担相应的风险 原则二 承担的风险程度与所得到的回报大小相匹配 原则三 私营部门承担的风险要有上限 根据这些风险分担原则 可以将 PPP 项目的风险分担划分 为风险初步分担 可行性研究阶段 全面分担 投标与谈 判阶段 和跟踪再分担 建设和运营阶段 三个阶段 9 政府在 PPP 项目中的职责 在 PPP 项目中 政府往往充当着多重角色 包括特许权授 予 担保 资金提供 产品或服务购买 水电土地供应 其他基础设施提供 政策保障及其他支持 如外汇或利率 担保和税收优惠等 政府的主要职责可以简单归纳为三大 方面 法律规制与政策支持 环境保障与资金支持 政府 保证与政府信用 10 PPP 模式的优势 1 采用 PPP 模式可以有效降低整个项目的费用 PPP 模 式下可以增加项目的资本金数量 从而降低较高的资产负 债率 研究及实践表明 PPP 模式可以降低项目费用 6 40 并且可以限制超支费用的产生 2 采用 PPP 模式可以有效的分担项目风险 该模式在项 目论证的初始阶段就进行了风险初步分担 并在之后的建 设及运营阶段进行风险跟踪再分担 很好地解决了项目整 个生命周期中的风险分配 3 PPP 融资模式下 民营企业可以尽早的介入项目 如 此可以节约投标费用与准备时间 缩短前期工作周期 提 高工作效率 4 通过 PPP 模式 使得项目的参与功放重新整合 公共 部门和私营企业共同参与公共基础设施的建设和运营 双 方可以形成互利的的长期目标 更好的为社会和公众服务 5 PPP 模式有利于转换政府职能 减轻财政负担 政府 可以从公共基础设施服务的提供者转为监管者 同时减轻 财政压力 6 通过 PPP 模式可以改善基础设施和城市公用事业产品和 服务的质量 民营企业参与项目的运营 管理和维护有利 于提升建设和运营效率 引入新的管理机制 用户可以得 到较高质量的服务 PPP 模式突破了之前民营企业参与公共基础设施项目的诸多 限制 尤其适用于大型 一次性的项目 如公路 铁路 医院等 应用范围非常广泛 11 PPP 模式与 BOT 模式的比较 BOT 本质上是狭义项目融资 而 PPP 概念更为广泛 反映更 为广义的公私合营长期关系 如共享收益 共担风险和社 会责任 特别是在基础设施和公共服务 如医院 监狱 学校等 相对而言 BOT 的概念更强调政府发包 采购 项目的方式 而 PPP 则更强调政府在项目公司中的所有权 一定程度上 BOT 项目融资模式可以作为 PPP 项目融资模式 的一种操作方式 其差别主要体现在以下两个方面 1 组织机构设置不同 以 BOT 项目融资模式参与项目的公共部门和私人企业之间 是以等级式关系发生相互作用的 此模式缺乏协调机制 参与各方的信息不对称 行程了博弈各方在各自利益最大 化的驱动下 最终达到 纳什均衡 其社会总收益不是最 大的 而在 PPP 项目融资模式中存在一个公共部门和私人 部门的相互协调机制 项目所在国的政府与项目投资者和 经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥作用