基层农业技术推广运行机制创新.doc

1 8 基层农业技术推广运行机制创新基层农业技术推广运行机制创新 试点县考察指导活动报告试点县考察指导活动报告 在全国农业技术推广服务中心的统一部署下 按照农技科函 2007 33 号通知的要求 体系处组织各地专家成立四个小组 于 2007 年 11 月 19 日至 29 日对部分第二批 第三批农 技推广运行机制创新研究的试点县进行了考察指导 现将有关情况汇报如下 一 各试点县基本情况 这次活动共考察指导了十六个县 市 区 其中第二批和第三批试点县各八个 分别 是广西自治区永福县 海南省琼海市 江西省吉水县 福建省惠安县 贵州省黄平县 云南 省曲靖市麒麟区 陕西省岐山县 甘肃省临洮县和广西贺州市八步区 广东省徐闻县 江西 省武宁县 重庆市开县 贵州省兴义市 云南省蒙自县 陕西省彬县 甘肃省庄浪县 被考 察指导的试点县 市 区 的基本情况如表 1 所示 表 1 各试点县基本情况 县 市 区 人口 万人 农业人口 万人 国土面积 平方公里 耕地面积 万亩 永福27 2806 67 5 琼海4732169228 7 吉水4836 12532 57 惠安937872027 黄平35 41667 825 6 麒麟65 241 21553 27 岐山4738 1856 53 临洮53 49 3 2851108 06 八步94 82 3686 60 徐闻1779 武宁37 832350743 1 开县1581383969 100 兴义74 862 5291146 蒙自32 726 32228110 45 彬县32 428 9118343 庄浪43 241 2155391 资料来源 无 的来自全国农技推广服务中心调查 有 的来自互联网 2 8 二 考察指导组的工作 在各试点县期间 考察指导组通过座谈 走访等形式了解了试点县 市 区 农技推广 体系运转情况 推进农技推广运行机制创新的保证措施 运行机制创新研究工作进展 并针 对试点县遇到的困难和问题进行了具体指导 促进了试点县的运行机制创新研究工作 同时 考察指导组还了解了试点县 市 区 在农技推广运行机制创新方面的经验 做法和典型案 例 以及他们对项目工作的意见 为今后运行机制创新研究的进一步开展提供参考 三 各试点县研究进展 3 1 运转情况 在开始运行机制创新研究前后 部分试点县进行了基层农技推广体系管理体制的改革 但仍有一部分县没有按照国发 30 号文的要求理顺管理体制 海南省琼海市 福建省惠安县 云南省曲靖市麒麟区作为第二批试点县 市 区 目前对乡镇农技推广机构的管理仍然实 行 以乡为主 的体制 而在第三批试点县中 仅有江西省武宁县 甘肃省庄浪县 陕西省 彬县对县以下农技推广机构实行由县级农业主管部门管理的体制 其中甘肃省的两个县均保 留了原有乡镇站的设置 其人财物由乡镇政府管理 江西省武宁县原来还有三权下放的打算 在考察指导组的敦促下 承诺维持目前的县管体制 3 2 保证措施 各试点县对运行机制创新研究都高度重视 均成立了以政府分管领导为组长 各相关部 门为成员的领导小组 负责创新研究的开展和相关工作的协调 但是经费保障没有完全落实 是这次考察指导的试点县存在的普遍问题 相应地 条件建设没有到位 甘肃省临洮县区域 站建设到目前为止才完成一个 另一个样本点的站房还在建设当中 除此之外 其它部门对 运行机制创新研究的支持政策还没有落实到具体措施上来 对研究工作造成了一定的影响 3 3 具体做法 在现有的条件下 各试点县仍然按照总体方案的要求 对运行机制创新研究的各项内容 进行了探索 取得了一些成果 也遇到了一些问题 总结这些经验和困难 对下一步的研究 工作和基层农技推广体系改革与建设都是十分有益而必要的 3 3 1 农民需求反馈机制 这次考察指导的八个第二批试点县均建立了农民需求反馈机制 基本达到了 畅通高效 的要求 他们通过多种形式收集农民的技术需求信息 并利用多种渠道及时地满足这些需求 有效地促进了当地的农业生产和农业科技水平的提高 收集农民需求信息的主要形式有 1 设立农情信息员 如甘肃临洮 陕西岐山 2 开通农技服务热线 3 建立农业信息网 络 如广西永福 甘肃临洮 4 进行问卷调查 如海南琼海 通过这些渠道 农民的需 求信息被及时准确地收集起来 通过制定相关的制度 确保这些需求能够及时地得到满足 例如 江西省吉水县农技部门向社会公开承诺 推广人员在接到电话后 2 小时内到达现象提 3 8 供服务 今年以来 共兑现承诺服务 2580 人次 取得了良好的效果 除了以上渠道和方式 外 有些试点县积极利用现代手段 建立农民需求反馈机制 海南省琼海市建立了科技 110 远程诊疗系统 通过视频使得专家足不出户就能够诊断作物的病虫害 节约了成本 提高了 效率 有条件的地方可以借鉴这种做法 3 3 2 岗位责任制度 在运行机制创新研究的过程中 各试点县均积极探索了岗位设置和职责确定方式 大部 分试点县是按照专业设岗定责 也有部分试点县根据自身特点按行业设岗定责 如海南琼海 或按产业设岗位定责 如江西吉水 但在岗位责任制度方面普遍存在的一个问题是 各试 点县均没有对选择设岗定责方式的原因进行认真探讨 因而他们的经验在其它地区的适用性 还不够明确 不能完全符合运行机制创新研究为其它地区提供经验的要求 设岗定责的方式 有很多种 可以按职务 按行业 也可以按产业或按专业 如何根据各地农业生产特点和推 广体系情况选择合适的设岗定责方式 是运行机制创新研究的一项重要内容 需要各试点县 在下一步的工作中进行深入探讨 3 3 3 推广方式方法 推广方式方法的创新是本项研究中取得较大收获的一项内容 在继续优化传统推广方法 的同时 积极探索与新阶段农业发展和农民需求相适应的推广方式方法 江西省吉水县在每 个乡镇都建立一个农技推广示范基地 一所农民培训学校 通过加强硬件建设优化了传统推 广方式 陕西省岐山县则在实施包村联户制的同时 鼓励农技人员领办和创建科技示范园 通过机制创新使这些传统的推广方式焕发出新的生机和活力 与此同时 各试点县也充分利 用现代技术创新推广方式方法 例如云南省蒙自县与联通公司合作 架设农业短信平台 每 天向农户提供市场信息和技术信息 陕西省岐山县在县电视台开办 农民之友 节目 提供 技术讲座和市场信息服务 除了手段方面的创新 各试点县在创新理念 应用参与式方法方 面也取得了可喜的成绩 甘肃省临洮县针对外出务工人员多 留守妇女老人文化低的特点 采取拉家常和田间演示等形式 灵活多样地开展技术推广 取得了良好的效果 参与式理念 的融入是对传统农民培训的优化和创新 值得其它地方借鉴 3 3 4 考核考评机制 考核考评机制是农技推广运行机制创新研究的重点 也是难点 考察的情况表明 第二 批试点县在分配制度改革和考核制度创新方面仍然存在一些问题 其中最突出的是激励机制 难以落实 最主要的原因是经费保障没有到位 考核结果难以兑现 这是考察指导中试点县 提出的一个普遍问题 此外 部分试点县考核的指标体系不够完善 随意性较大 例如曲靖 市麒麟区在对乡镇农技人员的考核中缺少目标任务的完成情况 多数内容是依据乡镇领导的 主观判断完成 不够公正客观 有些试点县的考评制度过于粗糙 缺乏可操作性 陕西省岐 山县以服务对象的签字作为服务对象对农技人员考核的唯一内容 这种做法不够规范 缺少 相应的核查措施 难以保证考核结果的准确性 还有的试点县对参与考核的各方的权重设置 不合理 例如 海南省琼海市长坡镇的农技人员考核中没有县级农业主管部门的参与 以上 这些问题的存在 影响了考核考评的严肃性和可行性 从而影响了考核考评机制在提高基层 农技推广体系活力和效能方面的作用 在设计和运用考核考评机制时 要坚持正确的考评原 则 制定科学可行的指标体系 合理设定各方权重 充分利用考核结果的激励作用 只有这 4 8 样 才能保证考核考评机制的可行性和有效性 才能使考核考评机制成为推动基层农技推广 体系长期高效发挥作用的核心动力 3 3 5 动态管理制度 各试点县在运行机制创新研究过程中 也对动态管理制度的建立进行了有效的探索 取 得了一定的成效 贵州省黄平县在机制创新研究开始后 通过公开招聘 录用了 6 名农业相 关专业的本科毕业生 充实到了乡镇农技工作一线 甘肃省临洮县在新建区域站的过程中严 格实行资格准入 公开招聘 实现了基层农技推广队伍全员竞争上岗 在取得成效的同时 有关动态管理制度的研究中也存在一些不足 目前各试点县的研究主要集中在人员的资格准 入和公开招聘上 对人员的合理流动涉及较少 管理体制理顺后的一个好处就是可以在全县 范围内根据需要灵活调配人员 各试点县应该结合本地实际对人员的合理流动作出制度性的 规范 保证人力资源的使用达到最佳的效果 但目前对这方面研究较少 另外 对人员的依 法解聘 尤其是对落聘或被解聘人员的管理也需要进一步关注 通过探索合适的制度安排来 解决人员进出 上下的问题 保证基层农技推广体系的活力 除此之外 部分试点县对动态 管理制度没有涉及 如云南省曲靖市麒麟区 需要在今后的研究中加以补充和完善 3 3 6 县域统筹协调推广 这一部分是各试点县容易忽视的内容 这次考察的八个第二批试点县中 有三个县 陕 西岐山 海南琼海 江西吉水 没有涉及这一方面 仅有云南省曲靖市麒麟区将其作为一项 独立的内容加以研究 那些涉及县域统筹协调推广机制的试点县 多数都只是开展了一些工 作 没有在建立相应的制度上深入研究 而在八个第三批试点县中 仅有云南省蒙自县在方 案中包括这项内容 建立县域统筹协调推广机制的目的是为了整合县域内的资源开展好农技 推广工作 具体内容包括推广体系内部的协同工作和与其它部门的协作推广 在推广体系内 部 不同级别推广机构的工作要体现出层次性 同级推广机构要可以开展分工协作 这些需 要通过建立制度加以规范 同时 推广部门与乡镇政府 其它涉农部门的协作也要落实到制 度上来 从而保证最大限度地发挥县域内各项资源的作用 提高推广工作的效率 提升推广 工作的效果 在这方面 福建省惠安县进行了有效的尝试 取得了有益的经验 惠安县把农 业工作尤其是农业技术推广工作纳入到对乡镇政府的考核中 在 1000 分满分里 农业工作 占 105 分 其中农技推广工作占 30 分 通过创新对乡镇政府的考核体系 提高了乡镇政府 的重视程度 促进了基层农技推广工作的开展 取得了良好的效果 3 3 7 多元合作推广 这次考察的不少试点县在多元合作推广机制的创新方面颇有成效 广西贺州市八步区贺 街镇农技站积极组织协调 成立了贺街兴旺蔬菜合作社 合作社按照自愿联合 民主管理的 原则运作 农技站为合作社提供技术指导 提高了推广工作的效率 促进了菜农增产增收 陕西省岐山县雍川农技站与岐山县秦风科技有限公司合作 农技站负责推广良种并为农户提 供技术指导 既保证了公司原料的供应和质量 也提高了农民的收入 甘肃省临洮县积极与 甘肃省农科院 甘肃农业大学合作 通过承建试验场 开展技术承包 转让 培训和咨询等 服务 在促进科研的同时 也提高了农民生产的技术水平 取得了良好的效果 在积极探索 多元合作推广的同时 各试点县应在今后的工作中注意总结经验 制定和完善相关的制度 充分发挥其它组织或机构的作用 真正建立起以国家推广机构为主导 多方广泛参与的合作 5 8 推广新机制 3 4 主要经验 这次考察中 各试点县一些好的做法对解决基层农技推广体系改革和建设中遇到的问题 具有启发作用 一 如何解决公益性与经营性分离问题 国发 30 号文件对基层农技推广体系改革提出 强化公益性职能 放活经营性服务 的 要求 公益性与经营性分离的必要性已经成为大多数人的共识 但在实际工作中 又面临着 经费短缺等一系列困难 江西省吉水县开拓思路 在人员分离的基础上 由县农技中心统一 开展农资配送 既在一定程度上解决了推广经费不足的问题 又通过 技物结合 促进了推 广工作 这一做法 在第一批试点中的河南省新郑市也得到采用 需要注意的是 这种做法 之所以取得良好的效果 关键在于坚持了利益脱钩 即公益性农技推广人员的收入与经营活 动的收益没有直接关系 这就保证了基层农技推广体系人员的公益性 避免其精力像以前一 样过多地被经营创收占用 二 如何拓展服务网络充实服务体系 要解决推广体系覆盖面的问题 除了充分利用现代推广手段外 还要充分利用条件构建 更加健全的服务网络 在这次考察的试点县中 不少试点县都建立了村级推广体系建设 将 服务网络延伸到村甚至小组当中 广西永福设立了村级农科员 由县财政每人每年补贴 800 元 为村民提供一般的技术服务 重庆开县在村里建立农民科技书屋 为农民自学相关技术 知识提供条件 在村民小组设立农业科技宣传小黑板 将技术信息送到农民家门口 这样通 过村级推广体系建设 扩大了推广体系的覆盖面 提高了推广体系的服务能力 三 如何充分利用运行机制创新的成果 运行机制创新研究的核心是考核考评机制的建立 要让考核考评机制真正发挥作用 关 键在于严格兑现考核结果 充分利用考核结果的激励作用 江西省吉水县在经费紧张的情况 下 多方筹措 争取资金 保证考核结果的兑现 从而使运行机制创新研究和基层农技推广 工作取得了良好的效果 这一点值得所有试点县思考和借鉴 此外 前面提到的福建省惠安县创新对乡镇政府的考核办法 也为推进基层农技推广工 作提供了有益的参考 四 各试点县存在的问题 基层农技推广体系运行机制创新研究的目的在于建立能够使基层农技推广体系持续高效 发挥作用的一整套制度 要使基层农技推广体系能够高效发挥作用 关键在于建立一套有效 的考核考评制度 要使基层农技推广体系能够持续发挥作用 除了保证这套机制顺利运行之 外 特别需要关注体系建设和各项保障措施的落实 对照这一要求 各试点县目前还存在以下一些问题 一是考核考评不具体 考核考评机制是农技推广运行机制的核心 一个有效的考核考评 机制应当具有严格的 操作性强的考评制度和与之配套的分配制度 在建立考评制度时 需 要从考核的对象 内容 主体和方式等各个方面综合考虑 尤其是合理确定各项内容在考核 6 8 中所占的比例和各个主体所占的权重 同时要注意考核的简便易行 在改革分配制度时 要 合理拉开差距 体现激励效果 同时要严格兑现考核结果 保证考核考评机制发挥作用 但 大多数试点县没有完全符合这些要求 之所以出现这些问题 其原因在于岗位职责的不明确 和保障措施难落实 机构内部的组织方式和岗位职责不明确 考核的对象和内容就不明确 考核的主体和方式也就难以确定 而保障措施不到位 考核结果就难以兑现 考评制度就只 能流于形式 无法发挥作用 二是岗位责任不明确 岗位责任制度是农技推广运行机制的前提 只有合理地设置机构 科学地确定岗位职责 才能建立有效的考核考评机制 提升基层农技推广体系的效能 建立 岗位责任制度的时候 首先应当明确推广体系的职能 然后根据当地实际科学分解 确定机 构和岗位 同时明确各个岗位的职责及相互之间的关系 岗位职责的设置应当体现完整性 可行性和可追踪性的原则 即岗位职责的设置完整地包括了当地农业技术推广工作的所有内 容 并且每个岗位的工作量都是适当的 各项职责的履行情况可以方便地进行核查和监督 但目前大多数试点县的岗位责任没能满足所有这些要求 其中突出的问题是农民需求被忽视 以及岗位责任的含糊不清 很多试点县把农民需求反馈机制作为孤立的环节进行研究 没有 将其与岗位责任制度的建立联系起来 在设置岗位职责时 没有包括对农民需求收集 整理 反馈的内容 另一方面 在确定目标任务时 没有把农民的需求纳入其中 三是保障措施难落实 要使基层农技推广体系长期发挥作用 充分的保障措施必不可少 这既包括资金方面的投入 也包括其它部门对农技推广工作的支持和配合 经费不足是各个 试点县普遍存在的问题 同时也是制约基层农技推广体系发挥作用的重要因素 这次考察的 试点县中 仍有一些县不能保证推广人员工资及时足额发放 绝大多数县不能保证足够的办 公经费 例如黄平县一碗水乡农业综合服务站 人均年办公费仅有 500 元 这对一个拥有 12430 人 7760 亩耕地的山区乡镇而言是远远不够的 据估算 在这个乡 人均年办公费要 达到 5000 元 农技推广工作才能正常有效地开展 除了经费不足 其它各部门的支持与配 合不够也制约着农技推广运行机制的创新 在人事管理制度方面 人员聘用制的施行 人事 编制等部门的配合至关重要 在分配制度改革方面 特别是改革工资结构的时候 没有财政 部门的支持同样也难以进行 在解决运行中出现的问题方面 其它部门的协同参与往往也是 必不可少 但是相当一部分县在获得其它部门支持方面遇到了困难 黄平县面对财政紧张的 状况 提出改革工资制度 拿出第 13 个月工资作为奖励工资的构想 但因为还没有得到财 政部门的支持 目前尚未实行 这使得分配制度无法适应机制创新的需要 影响了研究的效 果 四是相关制度不健全 农技推广体系运行机制创新研究的基础在于制度建设 完整的严 格的有效的制度是基层农技推广体系持续高效运转的基础 除了考核考评和岗位责任制度外 动态管理机制和财务管理制度等也是制度建设的重要内容 动态管理机制的主要内容是人员 聘用制度 它应当包括资格准入 公开招聘 依法解聘等内容 要严格实行资格准入制度 明确参加招聘人员的所需的资格条件 明确公开招聘的负责人及程序 明确解聘人员的情形 程序 细化落聘或被解聘人员的管理 部分地由于前述原因 一些试点县在此方面没有能够 建立相关的制度 开展相关的工作 财务管理制度主要包括资产管理制度 财务公开制度和 民主理财制度等内容 它对保证基层农技推广体系正常运转 充分发挥各项投入的效益具有 十分重要的作用 但部分试点县没有认识到这一重要性 因而没有建立相应的财务管理制度 五是管理体制不顺畅 体制是指一个工作系统的组成方式 它是一个工作系统实现工作 目标的前提 目前形势下 对大多数地区而言 由县级主管部门管理比由乡镇政府管理更有 利于农技推广工作的开展 一方面 由于任务繁重 乡镇政府往往很难专门关注农技推广工 7 8 作 另一方面 由于人员 经费的紧张 乡镇政府也很难提供足够的条件开展农技推广工作 相比之下 县级主管部门有更高的意愿和更强的能力开展好农技推广工作 因而由他们管理 乡级农技推广体系更利于这项工作的开展 事实上 这次考察指导的试点县也反映了这一情 况 例如 江西省吉水县在三权上收后 积极努力 创新思路 多渠道解决经费等实际困难 将推广工作开展得有声有色 而海南省琼海市实行以乡为主的管理体制 基层农技推广工作 不被重视 没有太大的起色 在理顺管理体制的过程中 会遇到上下两方面的困难 一方面 上级政府意见长期不出台 使得县级政府难以下决心解决体制问题 另一方面 县乡利益倒 挂 使得三权上收有时得不到基层农技推广人员的支持 如福建惠安 管理体制的不顺畅 使得运行机制难以发挥其应有的作用 影响了基层农技推广体系的运转 也影响了研究效果 出现以上问题的原因 除了各地确实存在的一些困难之外 主要还是政府和相关部门认 识不到位 首先是对研究的意义认识不足 部分试点县并没有把运行机制创新研究放到发展现代农 业和建设社会主义新农村的全局中来认识 没有认识到这项工作在其中的重要作用 没有把 机制创新与基层农技推广体系改革联系起来 没有认识到这两者相互影响 相互促进的关系 在一个过于狭小的范围内认识机制创新研究 只能导致对潜在收益的认识不足 从而导致对 研究的重视不够 关注不足 保障不力 反过来影响了研究的效果 其次是对研究的目的认识不清 很少有试点县能够结合自身特点 根据本地农业农村发 展的要求提出具体的有针对性的研究目标 一个具体的表现就是很少认识到农民需求在技术 推广中重要地位和作用 这使得岗位责任的制定并不能很好地满足当地农民的需求 符合现 代农业发展和社会主义新农村建设的要求 再次是对研究的思路认识不明 这与前一个问题是紧密相连的 对研究的目的认识不清 也导致了研究思路的不明确 没有正确地发现问题 就谈不上科学地分析问题 有效地解决 问题 另一方面 相关人员对研究的方法掌握还不充分 不知道如何去发现存在的问题 了 解相关的因素 分析可能的利弊 判断潜在的趋势 制定合适的方案 这使得研究不够系统 缺少针对性 影响了研究的效果 这一系列的问题 加上实际工作中存在的困难 导致了运行机制创新研究工作没有取得 更大的成果 部分新增试点县的方案还不够完善 如何解决这些问题 推进基层农技推广运 行机制创新研究 考察指导组根据调研情况 在充分讨论的基础上提出如下几点建议 五 对推进运行机制创新研究工作的建议 一是开展面向试点省县的强化培训 使相关部门认识到研究的意义 明确研究的目的 理清研究的思路 各试点县政府和农业行政主管部门是这项研究工作的承担者 他们同时也 是基层农技推广体系改革的具体实施者 他们的认识程度 理解水平对这项研究的顺利开展 和圆满完成至关重要 只有他们充分认识了研究的意义 明确了研究的目的 理清了研究的 思路 运行机制创新研究才能顺利开展 圆满完成 也只有这样 基层农技推广体系改革才 能又好又快地向前推进 作为这项研究的组织者 农业部应当组织这样的强化培训 通过理 论讲座 案例介绍 小组讨论等形式使其充分认识到机制创新研究的意义 明确机制创新研 究的要求 学习研究的方法 把握研究的要点 了解体制改革和机制创新中可能出现的问题 和解决办法 通过培训为运行机制创新研究提供坚实的干部基础和智力支持 8 8 二是加强对各试点县的监督和指导 运行机制创新试点县同时也是农技推广体系改革的 样板县 这些县取得的成绩 会对今后国发 30 号文件的落实 基层农技推广体系改革的全 面推进产生积极而且显著的影响 因而值得投入更多的精力帮助他们开展运行机制创新研究 除了前面提到的强化培训外 农业部还可以根据各地情况 综合考虑 统筹安排 确定重点 县 市 区 加强监督和指导 推动当地政府坚定决心 帮助试点县完善方