城中村土地管理政策存在的问题与对策研究.doc

城中村土地管理政策存在的问题与对策研究摘要：中国在城市化进程中，城中村集体土地被大量征用，大量农民成为失地农民，城中村的土地问题及土地政策总是成为城中村村民及管理者关注的焦点。本文分析了城中村土地管理存在的问题，并就解决这些问题提出了自己的构想。关键词：城中村；土地管理；对策中国在城市化进程中，城中村集体土地大量被征用，大量农民成为失地农民，城中村的土地问题及土地政策问题成为城中村村民及管理者关注的焦点，现行的征地安置政策标准不一且方式单一，由此引发的矛盾及干群关系的恶化越来越明显，其结果必然会影响到社会的安定；而城中村土地政策的研究又相当薄弱这样一个现实，科学合理制定和评估城中村土地政策，是我国政策科学研究者和政府不容忽视的一个问题。1 现存的城中村土地管理政策存在的主要问题1.1 政策两难：效率与公平难以兼顾在现行的土地制度下，由于有些社区的以工补农政策补贴按承包面积发放，导致有些村民不必要地承包土地，将承包土地作为领取补贴的手段不仅使城中村企业不堪重负，也造成社区间的收入水平难以趋同。虽然现行的土地制度兼顾了公平和效率，但是所谓公平和效率只限于每个社区之内而言的。中国各个社区的特点和现有发展程度千差万别，各个社区之间的收入水平也参差不齐。但是现行的土地制度规定土地所有权的主体为社区，并赋予社区干部以极大的土地分配和管理权力。如男女平权为宪法所规定，但在分享村益权利上却常常反映出对妇女的歧视与不平等。在这种情况下，现行土地制度必然会阻碍各个社区收入水平的趋同。不少政府官员学者都承认，现行的土地制度在效率上仍然有很大的改进空间。但是他们往往津津乐道现行土地制度的公平性。殊不知现行土地制度的公平性是十分有限和狭隘的。由于社区之间的土地察赋、自然条件、人口等十分不同，社区之间的人均土地和人均收入是十分不同的。但是现行的土地制度会使这些不同趋于长期化。为了社区小范围之内的公平，现行土地制度则不得不减缓中国的城市化过程，排斥社区外的农村剩余劳动与土地的结合，既而加剧了中国城中村村民的就业问题，牺牲了土地的效率。然而在现行土地制度下，土地资源极其稀缺的中国，走的却是城中村企业遍地开花，大小城市星罗棋布，新的有一定规模的城市却迟迟不能出现的少、慢、差的独特道路。这既加重了己有大中城市吸纳农村人口的压力和提供基础设施服务的压力，又极大地浪费了生产力最高的那部分土地，陷入了“一收就死，一放就乱”及效率与公平难以兼顾的困境。1.2 政策缺位：土地产权制度不清晰土地制度的基本内核是土地产权制度，构成土地制度的各类政策，能够使土地的利用效益内部化，其产权的最基本功能有二：一是内部激励，促进产权主体在土地资源的利用和保护上进行长期投入；一是外部交易，为土地在不同主体之间进行交易提供产权载体，从而在更大范围和空间里实现土地资源的优化配置。并在稳定和强化土地权利的同时，树立土地利用的社会性和公益性观念以及社区意识。由于城中村的村落特征显示出了我们忽视的体制因素，这些因素一是土地制度的差异。根据规定，城市所有土地的产权归国家所有，在城市化的过程中，国家可以征用作为村民生产资料的用地，但难以征用作为村民生活资料的宅基地；二是社会管理制度差异。根据规定，城市社区中作为基层政府派出结构的“街道办事处”管理，管理费用由政府承担，而村落社区则由村民委员会管理，一切费用由村集体承担，这是形成我们分析村落单位制的根本因素；三是土地制度和管理制度相联系的“村籍”制度，由于具有“村籍”的村民是强大的村集体经济的股东，从这一点来说，城中村村民宁可为“村民”而不愿为“市民”。1.3 政策疏漏：村民自发土地流转在土地流转中，城中村村民间私下自由流转占有相当大的比例，这是因为私下自由流转比较灵活方便，完全出于城中村村民自愿，思想阻力小，对外部条件要求低，具有普遍性。然而，这种形式也存在相应的问题，即由于土地转让关系不稳定、期限短、缺乏制度保障，土地经营者在土地上的投资积极性不高，不利于土地的有效利用。据调查反映，黄州市城中村占85.2%的耕地包进户实际承包期限与期望转包期限不一致，其中56.5%的包进户实际承包期比期望转包期短。有的地方土地转包仅以口头方式达成协议，没有书面合同；有的即便签订合同也存在着手续不规范、条款不完备、缺乏法律保障、隐患较多的问题，一旦发生纠纷就很难操作。2 完善城中村土地管理政策的具体思路2.1 发挥政策主体的积极因素政策创新是政策主体(人)对客观世界认识的质的飞跃。要使这种飞跃成功，政策主体自身所具有的素质、主观能动性、能力和方法等无疑最具有决定性。尤其是政策主体中的决断者，他们主导公共政策系统的运行，享有对政策方案拍板定案的最终决定权，在政策创新过程中更是居于核心地位。要不断优化决断者的知识结构。包括决断者在内的政策主体拥有的信息资源，特别是社会科学的知识多少直接影响政策创新的成本。同时，要不断提升决断者的创新能力。培养决断者坚强的意志与无畏的勇气，在土地管理政策这一领域更应提升政策决断者的创新能力。2.2 调整中央与地方的土地管理政策在不与中央政策相冲突的前提下，鼓励集体经济组织对那些新纳入承包的土地实行对外开放式的土地承包，具备经营资格城中村人和法人，都应有权参与土地承包并成为土地使用的主体，因地制宜地进行产权制度安排，对于公益性和生态性较强的城中村土地，应允许集体经济组织根据当地的土地资源察赋，土地收益水平及社区公共需要，自主选择适应的土地承包方式，明确限制集体经济组织设立期限在30年以内的各种形式的土地承包或租赁，以免形成混乱，确保中央与地方土地管理政策的连续性，在条件成熟时适当放宽城中村土地开发利用，综合配置，制定合理土地置换政策。2.3 加强城中村土地管理制度建设完善土地规划管理和土地用途管制制度，按照经济发展的客观规律完善各级土地利用总体规划体系，区分公共目的和私人目的，把土地征用严格限定在公共目的的范围之内；在土地征用补偿上，依照市场价格，实行针对被征地农户的全额、对等补偿办法，改革土地征用和农地转用制度，建立城中村村民参与利益分享的农地发展权转让制度；重视土地整理，建立农地重划制度；促进土地集约化利用，优化土地资源配置，合理进行土地整理；在城中村土地保有量的调节和控制上，一方面要对城中村农户的土地转让行为在法律上进行必要的调节和引导，防止因土地、分割等使土地过分细碎化；另一方面要防止因土地兼并、囤积等使一些土地保有者的土地保有规模过大。2.4 明晰土地权属尽早制定和完善农地整理的相关法规，在土地权属管理上，建立起尊重城中村农户农地使用权的土地权属重划制度；在资金支持上，利用我国工业化、城镇化进程中不断增值的土地收益建立起土地整理专项基金制度，从而为更好地发挥政府组织的作用，引导公众积极参与开展大面积的农地整理和成片农地综合开发，以及利用非市场机制优化土地资源配置，搭建