正确处理扩权强县与发展中心城市关系及若干思考(定稿).doc

此文档收集于网络，如有侵权，请联系网站删除正确处理扩权强县与发展中心城市关系的若干思考摘要：扩权强县顺应了市场经济和行政体制改革的发展趋势，对全省 经济的快速发展作出了积极贡献。发展壮大中心城市对于加速 产业集聚，加快转变经济发展方式，推进区域城市化、现代化 发展，具有重大意义。正确处理好区域中心城市与县域在功能 布局、产业发展、基础设施建设等方面的关系，科学谋划城市 空间布局，加速中心城市产业发展，增强中心城市的集聚和辐 射功能，逐步构筑起市、县错位发展、合作双赢的格局，才能 更好地加速推进全省经济转型升级，实现全省经济新一轮又好 又快发展。关键词：扩权强县；中心城市；县域自上个世纪90年以来，我省先后3次出台政策，扩大部分经济发达县经济管理权限。今年上半年，省委、省政府又作出了进一步扩大县级政府经济社会管理权限的重大决定。强县扩权政策实施以来，极大地增强了县域经济的综合实力和竞争力，有效提高了县级政府统筹城乡经济社会发展的能力，充分激发了县域城市发展活力。实践充分证明，扩权强县是省委、省政府基于对浙江省情的正确认识和对未来发展的深入谋划作出的一项战略决策，意义重大、影响深远。但笔者认为，在扩权强县过程中，还必须正确处理好与发展区域中心城市的关系，坚持两者统筹推进，全面提升中心城市发展水平，进一步增强中心城市对区域经济的辐射带动作用，着力推动县域城市与区域中心城市共同发展，努力走出一条中心城市带动、县域城市支撑，错位发展、合作共赢，具有鲜明浙江特色的新型城市化道路。一、加快发展我省区域中心城市的重要意义 城市化是经济社会发展到一定阶段的产物，是人类文明发展的重要成果。城市作为一个区域的经济、政治、文化中心，突出反映了密集性的特点。正如马克思所言：城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里看到的却是孤立和分散。而这种聚集性在区域中心城市中更加明显。中心城市是一个区域经济、人文、资源等要素的主要集聚地，是服务业尤其是现代服务业产业形态的主要集聚区，是区域综合服务功能的主要承载区。同时它还具有比一般县级城市更为鲜明的文明规则效应、宜居品质效应、创新活力效应和辐射溢出效应。所以，中心城市是一个区域经济社会发展的“龙头”和“引擎”，当前对我省来说，加快中心城市发展，更加具有十分重要而紧迫的意义。（一）加快中心城市发展，是世界各国人均生产总值达到一定水平后推进新一轮城市化的必然选择。综观城市化发展历程，世界上一些主要发达国家在人均生产总值达到一定水平后都充分发挥了中心城市的作用。如美国在1920年人均GDP突破3000美元时，以中心城市为轴心的大都市区数量为58个，1930年当人均GDP达到6000美元时，大都市数量迅速增至96个，而到了人均GDP突破10000美元的1940年，大都市区数量更是增加到140个，人口占到全国总人口的47.6%（图表一）。又如日本在人均GDP30006000美元时，由实施东京“一核集中”向多核分散战略转变，大力推进区域中心城市发展，着手构建区域多极、多圈层的空间结构，从而使一批区域大都市在这一时期得到迅速发展。目前我省人均GDP已突破6000美元，因此借鉴发达国家经验，加快区域中心城市发展，应该成为一个重要命题。 图表一：美国城市化和大都市区发展情况（人均GDP300010000美元时期）年份1920年1930年1940年城市化水平（%）51.256.256.5大都市区数量（个）5896140大都市区人口占总人口的百分比（%）33.944.447.6百万人口以上的大都市区数量61011百万人口以上的大都市区人口占总人口的百分比（%）16.624.825.5（二）加快中心城市发展，是深入实施“两创”战略、推动我省经济转型升级的客观要求。去年省委出台了关于深入学习实践科学发展观、加快转变经济发展方式的决定，把加快发展服务业作为经济转型升级、实现科学发展新跨越的战略重点。发达的服务业具有低能耗、低污染、高科技含量、高人才资本投入、高附加值、高产业带动、高开放度的特征，是都市经济的主要标志，是产业结构优化升级的主攻方向。区域中心城市对于生产要素、人口和产业的集聚起着“磁吸”作用，是现代服务业发展的主要承载地和最佳集群发展地。从国内外先进地区经济结构转型升级的实践来看，都把中心城市作为服务业发展的高地来打造。目前，我省服务业发展水平还较低，即使是杭州、宁波、温州三大中心城市与国内部分中心城市相比也存在不同程度的差距（图表二）。因此，要加快推进我省经济转型升级，就必须加快中心城市发展，不断提升服务业发展水平。图表二：2008年浙江中心城市与外省中心城市服务业增加值占GDP比重对比（三）加快中心城市发展，是解决当前我省城市化水平滞后、中心城市带动作用不强的有效路径。美国经济学家钱纳里通过建立多国模型，对100多个国家进行实证检验，得出基本结论是人均GDP越高，城市化水平也越高，当人均GDP超过1000美元时，城市化水平应达到65%左右。目前我省人均GDP已超过6000美元，而城市化水平只有57.6%，与钱纳里的“标准模式”相比明显滞后。从城市化水平与工业化水平的对比来看，目前我省城市化率与工业化率之比还不到1，尚未达到学界确定的1.4-2.5的“合理区间”的下限。这表明相对于工业化进程，我省的城市化进程也是滞后的。同时，从我省县域城市和中心城市发展的现状看，也存在着三种畸形现象：一是从区域中心城市的辐射带动作用看，存在着“小马拉大车”现象；二是从县域和中心城市的综合实力看，存在着“富儿子穷爸爸”现象；三是从城际之间资源流动情况看，存在着“溯河洄游”现象。我省与江苏省相比较，两省县域经济发展水平相当，2009年全国百强县中，浙江省占26个，江苏省占27个，但是在中心城市发展方面，我省差距明显，即使是杭州、宁波、温州三大中心城市，其人口集聚程度、经济实力、辐射带动作用也都要弱于江苏省三大中心城市（图表三）。解决这些问题，核心是要注重城市群和谐发展，鼓励增强中心城市功能，充分发挥中心城市辐射扩散效应，带动周边中小城市协同发展，着力形成组群式城市发展格局。图表三：江浙两省三大中心城市部分指标对比南京苏州无锡杭州宁波温州人口密度（人/平方公里）903742964480579655GDP（亿元）377567014419.504781.163964.12424.29人均GDP（美元）6200102891131410199100794500财政收入（亿元）742.41801.74909.16910.55810.9339.78第三产业占GDP比重（%）5036.44146.340.443.8城市化率（%）77.66567625860.2二、统筹县域城市和中心城市共同发展应把握好的关系 区域经济理论告诉我们，县域经济与区域中心城市的发展并不是此消彼长的对立面，是相互促进、相互依存、不可割裂的。因此，必须正确把握两者的关系，强化统筹、科学引导、错位发展、合作双赢，共同推动区域城市群、产业群的加速形成。（一）两者之间表现在功能布局上，应该是互通共接关系，必须着力形成“众星拱月”的城市发展格局。根据美国地理学者哈里斯和乌尔曼有关城市发展的多核心模式理论，城市是由若干不连续的地域所组成，这些地域分别围绕不同的核心而形成和发展。区域中心城市和县域经济是区域经济的有机组成部分，是带动和被带动的关系，在发展中必须破除“以我为主、自成格局”的“独赢”观念，树立在共同利益基础上的“共赢”观念和协同发展的“一体化”意识，努力实现功能布局的互通共接。中心城市是区域经济的“龙头”和联结点，要不断强化和完善城市功能，把体量做大、功能做优、环境做美，充分发挥对县域经济的带动力、辐射力和影响力。县域城市要充分考虑城乡居民的实际需求，主动呼应中心城市，接受中心城市的辐射和带动，避免在功能布局上追求不必要的“高、大、全”。（二）两者之间表现在产业发展上，应该是互补共进关系，必须着力形成“交相辉映”的产业发展体系。根据迈达尔的梯度发展理论，城市的发展过程可以粗分为极化阶段和扩散阶段。在极化阶段中心城市要以其较好的基础设施、政治经济条件和高效的信息传输功能，积极发展符合资源禀赋条件的优势产业。这一阶段县域城市更多的是扮演配角，要尽可能为中心城市发展服务好。当城市进入扩散阶段后，中心城市的各种经济资源已经达到了一种膨胀状态，产业结构升级换代的能力不断增强。这一阶段县域经济必须发挥比较优势，积极与中心城市实现产业布局的有机对接,承接中心城市的产业转移、产业链的延伸。中心城市要加强与周边县域资源、市场、人才等要素的交流与合作，使市、县经济发展形成更为紧密的产业分工协作体系，实现区域内产业结构的优化整合,着力提升区域内产业的整体竞争力。（三）两者之间表现在基础设施上，应该是联建共享关系，必须着力形成“通达四方”的交通物流网络。基础设施又被西方经济学家称作“社会基础资本”，它构成了整个经济的框架或基础结构。基础设施的水平，决定着区域城市化的水平。现代城市发展的历史证明，城市的基础设施延伸到哪里，哪里的城市化水平就开始提升，在基础设施平台上与城市对接。统筹县域经济和中心城市的发展，必须把实现区域性大型基础设施和公共服务设施的联建共享，作为加快推进区域融合发展的关键和前提。要从统筹区域发展的角度出发，加强重大交通基础设施的统一规划，积极构筑外接内联、便捷高效的现代化“主干线”交通网，形成功能明确、畅通便捷的多层次、多方式都市交通圈。同时，还要站在全局和战略的高度，加快推进公共服务设施建设，强化公共服务资源的统筹配置，促进县域城市和中心城市资源共享。三、统筹县域城市与中心城市共同发展的路径选择统筹县域城市与中心城市发展是推进浙江新一轮城市化的一项重要任务，也是一项带有全局性、综合性、战略性的工程，必须在深入推进扩权强县的同时，针对目前我省县域和中心城市发展中存在的问题，突出重点、抓住关键，积极务实地加以推进。1、规划先行，进一步优化区域城市体系。规划引领城市发展，是政府调控城市建设发展的重要手段。要按照“统一规划、科学布局、资源共享、优势互补”的总体要求，进一步优化县域和中心城市的发展规划，加快构筑覆盖全省、层级清晰、目标明确、管理有序的规划体系。规划编制中，要注意以下问题：一要力求功能定位更加明确。去年8月，国务院审议并通过了关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见，我省中心城市特别是归属长三角地区的7个城市要根据指导意见，结合“十二五”规划编制，重新对城市功能定位进步一次梳理，使中心城市功能定位更加符合国务院的要求，更加符合自身发展实际。其它县域和中心城市也要根据区域经济社会发展实际，按照规模合理、组合有序、功能互补的要求，进一步明确功能定位。二要力求发展导向更加明确。各县域和中心城市要按照功能定位的要求，切实加强产业发展规划和土地利用规划等规划的编制，特别是要根据不同区域的资源环境承载能力和发展潜力，明确优化发展、重点发展、限制发展和禁止发展的主体功能区域，切实把发展方向搞对头、弄明白。三要力求个性特色更加明确。个性特色是城市的神韵所系、魅力所在。要树立“不求其多、但求其特”、“不求其全、但求其优”的理念，以个性谋优势，以优势造特色，以特色促发展，充分利用各地的自然资源、历史资源、文化资源，努力形成鲜明的城市特色。2、提升能级，努力增强中心城市辐射带动功能。增强区域中心城市的辐射带动功能，对于加快区域城市群形成至关重要。目前我省中心城市对县域城市的辐射带动作用普遍不强，必须下决心尽快改变这种状况，切实提升中心城市能级。一是着力提升高端产业带动功能。要大力发展金融服务、航运物流、会展贸易、文化创意、中介服务、科技信息等现代服务业，增强中心城市对生产要素和产业的吸纳、集聚能力，提高产业辐射强度及范围，带动周边地区产业特别是先进制造业的发展，努力实现产业互动。二是着力提升公共服务承载功能。要积极发展文化、教育、卫生等社会事业，强化公共服务功能，使中心城市发展有更高的品位、更强的动力和更持续的后劲。三是着力提升传统文化传承功能。要高度重视挖掘历史文化，延续城市文脉，丰富文化内涵，着力打造人文精神品牌，切实增强一个地区的文化软实力。四是着力提升环境宜居宜业功能。要把生态优先作为城市发展的重要价值取向，全面推行清洁生产，加强环境综合治理，强化市容环境整治，努力形成可持续的生产方式和消费模式。同时，要进一步加强各类创业服务平台建设，积极打造一流的创业创新环境。3、扩权强区，充分调动区级政府的积极性。区级政府在推动中心城市发展中承担着繁重任务，发挥着重要作用。但从我省来看，目前区级政府普遍存在着管理权限弱、权责不相称的情况，这已经成为目前制约区域中心城市发展的一大突出障碍。因此，在扩权强县的同时，必须积极推进扩权强区，充分调动区级政府的积极性。一要扩大区级政府财权、事权。坚持费随事转的原则,明确市区两级的财权和事权关系, 适当下放部分项目建设的管理权限，促进事权明晰、层次合理，实现财权和事权的统一。二要增加干部编制数量。随着城市化进程的加快，目前区级政府承担的职能越来越多，在促进经济特别是现代服务业发展中的作用也越来越大，但目前区级政府干部编制数量一般仅相当于一个中等县的30%40%左右，已成为制约城区经济社会发展的一大瓶颈。因此要把增加区级政府干部编制数量作为一个紧迫问题来积极进行谋划。三要完善垂直管理体制。要从保证地方政府完整性、积极性和监督有效性的角度出发，缩小垂直管理部门范围，积极探索加强垂直管理部门监督的有效办法，进一步健全市区两级分工明确、步调一致、协调有力、互动有序的工作机制，切实提高行政管理效益。四要积极稳妥地推进行政区划调整。目前，深圳、上海等城市都把调整行政区划作为推动城市新一轮发展的重要途径。比如深圳实施深圳综合配套改革总体方案，以区外扩容、区内合并，推动区划调整；上海市把南汇区并入到浦东新区，为打造国际金融与航运两个中心铺路。目前我省已进入推进新一轮城市化的阶段，某些中心城市行政区划的不合理已在功能区块建设中明显暴露出来，必须顺应城市发展需要，根据城市功能区划，积极稳妥地推进中心城市行政区划调整工作。4、完善机制，着力推进县域经济与中心城市有序发展。完善机制，是统筹县域与中心城市发展的重要保障。下步重点要健全以下机制：一是完善领导机制。各级党委、政府要树立“一盘棋”的思想，切实增强大局意识，在同时涉及县域经济与中心城市发展的重大问题上，建立健全强有力的统筹协调机构和工作机制，既细化分工、细化责任，又注重整合资源、整合力量，努力形成推进县域与中心城市有序发展的强大合力。二是完善城乡统筹发展机制。要加快建立城乡基础设施共同发展机制、城乡公共服务均等供给制度、城乡衔接的社会保障体系，进一步完善城乡