古代官吏的考课奖惩制度.doc

古代官吏的考课奖惩制度 第一节 概说考课奖惩制度是我国古代官吏管理制度的一个十分重要的组成部分。考课，即我们今天说的考核，它指古代各朝按照一定的标准对官吏进行的考察与督课，在历史上曾出现过考察、考核、考成、考功等名称。奖惩，是根据考课的结果对贤能官吏的奖励和对顽劣刮泥的惩戒。所以考课与奖惩是一个紧密联系的整体。认真的考课制度是对官吏进行奖惩的重要前提，严格的奖惩制度则是对官吏进行考课的必要保证。相辅相成缺一不可。正如宋代文学家苏洵所说“夫有官必有课，有课必有赏罚。有官而无课，是无官也，有课儿无赏罚，是无课也。”考课奖惩制度在我国有着悠久的历史，从封建国家代替奴隶制国家之日起，就伴随着封建官吏制度的产生而形成发展起来，其渊源最早可以追溯到原始社会末期。据史书记载，舜在担任部落联盟首领的时候，每三年就要考核一次各部落首领的政绩，考核三次以后，分别予以升降，所谓“三载考绩，三考初涉。”到了奴隶社会，奴隶主贵族在管理官吏时，也运用了考课奖惩手段，西周就曾经以“六计”和“八柄”来对官吏进行考课奖惩的规定。西周对官吏的考核主要采取“巡守”和“述职”两种方法。由此可见，西周对官吏的考课奖惩不论在标准上还是方法上，都比前代具体多了。然而迄今为止，有关西周考课奖惩官吏的具体情况却未见史料记载，说明官吏的考课奖惩此时仍处于萌芽状态，没有形成经常性的制度。考课奖惩制度作为一项经常性的制度是在封建社会以后确立并逐步发展完善的。大体上看，封建社会官吏的考课奖惩制度尅划分为两个阶段:第一阶段，战国秦汉魏晋南北朝时期。随着世卿世禄制度的废除与封建官吏选人制度的诞生，对官吏的考课奖惩耶初步建立起来。这一时期考课奖惩官吏的主要形式是“上计”，是一种根据各郡国上送的平时的工作记载记事簿来考核官吏的方法，均在每年年终进行。这样就使封建政府对官吏的考核开始走上经常化、制度化的道路。上计的对象主要是地方官吏，内容侧重于工作实绩，对于加强地方吏治，进一步公布刚刚建立起来的封建专制主义的中央集权统治，确曾发挥了一定的作用。但是，这一时期对中央官吏的考核还没有引起足够的重视。上计的范围是不包括中央官吏在内的。由此可见官吏的考课奖惩制度在这是还没有形成完整体系。第二阶段，隋唐至宋元明清时期。在这一阶段，随着封建专制主义的发展，官吏的考课奖惩制度也日趋完备。这主要表现为这样几方面：一， 隋唐以前官吏的考课奖惩是先后由丞相和尚书令兼管的。隋唐以后为了加强中央对这项工作的控制，特地在吏部设立了考功司，建立了负责考课奖惩官吏的专门机构。考功司的长官考功郎中主管对京官的考课，副长官考功员外郎掌管对外官的考课。京官即属于中央系统的主要官吏，外官属于地方系统。说明考课奖惩官吏的范围此时已不仅仅限于地方官吏，而把中央与地方的主要官吏全部包括在内了。从而改变了以前那种只考地方官吏不考中央官吏的不正常现象。二， 隋唐以前，对官吏的考课奖惩主要看官吏的工作实绩，特别看土地、赋税和人口数字的增减与社会治安情况的好坏。隋唐后，则在此基础上进一步发展。对官吏的考核既要看实际工作情况又要看到的的优劣和能力的大小。唐代考课官吏的内容和标准是“四善”“二十七最”，正式把“善”即道德，“最”即才能结合起来，对官吏进行全面考察，意义非常深远，在历史上留下较为深刻的影响。三， 隋唐以前，对官吏的考课主要采取“上计”的办法，隋唐以后，还创造了“考状法”“磨堪法”“廉察法”“廉访法”“考满法”“考成法”等多种形式，这些方法互为补充，丰富了古代官吏考课奖惩制度的内容。从上可见，尽管这一时期刮泥的考课奖惩制度仍存在很多弊病，还远没有达到尽善尽美的程度，但总的看来从隋唐至明清，我国古代官吏考课奖惩制度已经发展的比较严密和完善了。历代封建统治阶级中的有识之士都十分重视官吏的考课奖惩制度。唐太宗说：国家大事，惟赏于罚。赏当其劳，无功者自退。罚当其罪，为恶者咸惧。清世宗说：察吏为求治之本。许多历史事实也说明，官吏的考课奖惩制度与封建吏治的好坏和封建国家的盛衰息息相关。它对于提高官府的行政效率，扬清激浊，加强封建统治，具有重要的作用。第二节 考课篇韩非子曰：治国之要，在于“因任而授官，循名而责实，操生杀之柄，课群臣之能。”新唐书.百官志“以时考校而升降之，所以任群材，治百事”。一， 古代在人才考核问题上的主张中国在封建社会的一些政治家和思想家对官吏的考核有很多论述归纳起来大致有以下几点：1， 主张在实际活动中考察人才荀子主张对人才要进行实际考察，在实用中“听其言观其行，计其功，诀其责”，王安石认为“所谓取之之道者，何也？先王之取人，必于乡党，必于庠序，使中人推其所谓贤能，书之以告于上而察之。诚贤能也，然后随其德之大小、才之高下而官使之。所谓察之者，非专用耳目之聪明，而听 私于一人之口也。欲审之其德，问以行；欲审知其才，问以言；得其言行，则试之以事；所谓察之者，试之以事是也”北宋杰出的史学家司马光不赞成凭印象和意向来制定谁是人才，而主张到实际中去物色和考察，即“察其言，试政事”，特别要着重了解考核对象治理本部门的效果。2.主张考核政绩 东汉时期的王符在潜夫论书中主张以明选考功澄清官风。他说“官长不考功，则吏怠傲而奸宄兴；帝王不考功，则真贤抑而诈伪胜”。北魏孝文帝对汉朝以来的管理考绩制度提出批评，认为三年一考绩，三考一升降的时间太长。他下诏曰“朕今三载一考，即行黜涉，欲令愚滞无妨于贤者，才能不拥于下位。”这种做法不近规定了考察等级与处置方法，在以后各朝中铸就形成制度。唐朝魏征与唐太宗谈论如何做到任人得当时提出“考绩黜涉，“察其善恶，审访其行”的主张，强调通过考核政绩决定官员升降。宋朝王安石主张人才长期任职需经常考核其工作实绩。古人这种以政绩为考核内容定升降的做法是有理有利的，抓住了考核和用人的主要环节。3.主张考核要全面 西周初期的姜子牙是我国先秦时期著名的政治家和军事家，曾辅佐周武王灭商，官至太师，封于齐，为齐国的始祖。他认为人才选拔不仅是方式方法的问题更主要是指导原则问题。为此他提出统治者必须注意剔除“伤贤、蔽贤、嫉贤”思想。他提出“八征”：“一曰问之以言，以观其详；二曰穷之以辞，以观其变；三曰与之间谋，以观其诚；四曰明白显问，以观其德；五曰使之以财，以观其廉；六曰试之以色，以观其贞；七曰告之以难，以观其勇；八曰醉之于酒，以观其态。八证皆备，则贤不肖别矣”（龙韬、选将篇）。战国的庄子也提醒执政者千万不要被假象迷惑，他说“故君子远使之而以观其忠”的九征。诸葛亮在知人性中提出要全面了解一个人，要“问之以是非而观其志，穷之以辞辩而观其变，咨之以计谋而观其识，告之以祸难而观其勇，醉之以酒而观其性，期之以事而观其信。”以上这些都是强调通过多种办法对人进行各方面的考核了解，力戒片面性，求全面认识一个人。4.主张考核要重视民意 2000多年前的孟轲说“左右皆曰贤，未可也，诸大夫皆曰贤，未可也。国人皆曰贤，然后察之，见贤焉，然后用之。”（孟子。梁惠王章句下）。康熙皇帝也曾说过“果其贤也，问之于民，必极口颂之；如其不贤，问之于民，民必含糊应之。”古人这种主张说明唯一的方法是深入群众，能拿到第一手资料，比较开明的。5.主张考核务必求实司马光在资治通鉴里提出“德必核其实，然后授其位；能必核其真，然后授其事；功必核其真，然后授其赏；罪必核其真，然后授其刑；行必核其真，然后贵之；言必核其真，然后信之；物必核其真，然后用之；事必核其真，然后修之。”古人在人才考核中强调实践、注重实绩、倾听民意、力主全面、真实的观点和做法，是古代人才思想中的优秀成果，值得借鉴和发扬。第三节 古代考课制度的特点1. 注重实绩从考课制度在远古刚刚产生的原始阶段到封建社会中发展完善的鼎盛时期，实绩都是考课的主要内容。因此考课制度又被称为考绩制度。2. 注重德行如周朝对下级官吏的考课称为六计，内容中德守占六条中的一半。秦代提出的 “五善”和必须防止的“五失”来约束官吏的德行。唐代考官的“四善二十七最”中的四善也是对全体官员品德的考课。历代这样重视考课品行是提高官吏队伍素质的保证。3. 考核方法和标准易于掌握和使用唐代以后考课的项目在逐步减少。到明清时期就又减少了，一般分为称职、平常、不称职三等。所谓唐朝的“四善二十七最”、宋朝的“四善四最”和清代的“四格八法”等，从发展趋势看后来的必前面的要简约明确易于掌握使用。4. 考课与奖惩相结合考课之后必伴之以赏罚。考课是赏罚的依据，赏罚是考课的结果。旧唐书“职官志”里说“较之优劣而定其留放，所以正权衡，明予夺，抑贪冒，进贤能。”历代统治者把考课与奖惩结合起来从而保证了考课最终目的的实现。封建社会有关管理考核制度的规定，自战国秦汉到明清，随着社会的发展和地主阶级统治经验的积累，内容不断完善。由于封建制度是等级特权制，对不同品级的官吏不同对待，由于皇上有至高无上的权利，可以按照个人意愿随意修改和废除有关规定，使得封建官吏考核制度的内容格外庞杂。但是不管如何多寡不一，我们还是发现各王朝的管理考核制度在其考核标准、目的、作用、阶级本质上是一脉相承的，都是封建统治阶级以吏治达到治民的工具。封建官吏考核制度作为封建官僚制度的重要环节，具有维护剥削关系、镇压人们和巩固等级特权的阶级性质，但它与门阀等地、荫封、卖官等腐败官制相比必然起到积极作用具有进步意义。总之中国古代的考课制度内容十分丰富，我们要用历史唯物主义的观点对其进行分析研究，借鉴合理的部分，做到古为今用。【以唐代为例】唐总结了前代吏治之成败，进一步完备了官吏考核制度。唐代考课之法，分为两级，有司考与校考之别。所谓司考，就是百司之长，每年考核其统属的功过，按优劣分为九等，公布于众，这叫初考即司考。所谓校考，就是在司考的基础上，再送尚书总考，皇帝并敕派使臣以校之。唐代规定由尚书省的吏部负责对官员的考核，设考功郎中和考功员外郎各一名。每年考核时，皇帝还另派校考官，监考官，防止舞弊。官位很高的“清望官”，其考核由皇帝亲自裁定，不归考功郎中、员外郎管。清望官就是三品以上官及门下中书侍郎、尚书左右丞、各衙门侍郎等一部分不够三品但职位很高的官。唐代官吏的考核标准，主要是德行两方面。德包括官吏品质，道德修养，对君主忠心笃为的状况；行包括官吏的才干大小，守职的勤惰状况，政绩的有无和大小。德的标准是“四善”：德又有闻，清慎名著，公平可称，恪勤匪懈，简称德、慎、公、勤四条。行能政绩的考核标准共有“二十七最”：献可替否，拾遗补缺近侍之最；铨衡人物，擢尽良才选司之最；激浊扬清，褒贬必当考校之最；礼制仪式，动合经典礼官之最；音律克谐，不失节奏乐官之最；决断不滞，与夺合理判事之最；部统有方，警守无失宿卫之最；兵士调习，戎装充备督领之最；推鞫得情，断处平允法官之最；雠校精审，明于勘定校正之最；承旨敷奏，吐纳明敏宣纳之最；训导有方，生徒充业学官之最；赏罚严明，攻战必胜将帅之最；礼义兴行，清肃所部政教之最；祥录典正，词理兼举文史之最；访查精审，弹举必当纠正之最；明于勘覆，稽失无隐勾检之最；职事修理，供承强济监掌之最；功课皆充，丁匠无怨役使之最；耕耨以时，收获成课屯官之最；瑾于盖藏，明于出纳仓库之最；推步盈虚，纠理精密历官之最；占候医卜，效验居多方术之最；检察有方，行旅无臃关津之最；市廛弗扰，奸滥不行市司之最；牧养肥硕，蕃息蘖多牧官之最；边境肃清，城隍修理镇防之最；（资治通鉴卷193，第6069页，1956年6月出版。） 根据以上的四善二十七最，由各官吏所得的善、最的多少，依次划分为九个等级：“一最四善为上上，一最三善为上中，一最二善为上下，无最而有二善为中上，无最而有一善为中中，职事粗理、善最不闻为中下，爱憎任情，处断乖理为下上，背公向私、职务废阙为下中，居官饰诈、贪浊有状为下下”（新唐书 职官志新唐书卷46，第1191页，中华书局出版社，1975年出版）。据唐玄宗年间编订的大唐六典载，唐代考核之制为每年一小考，四年一大考。根据国家规定的“四善”“二十七最”进行考核。目的是为“进贤以兴善，简不肖以罢黜”（新唐书 柳芳传），依据考等，高者加官。而对属于流内官的州牧、刺史、县令的考核则是同所管辖地区的政治经济发展状况相联系的，一个地方的户籍、田地、赋税收入增加，说明这里的官吏“抚养役使有功”；反之，若户口耗损，人民逃亡，则这里的地方官“有过”。贞观年间由于严厉实行官吏考核制度，政府施政，“鲜有败事”。因此宋代人在评论唐代考核制度效果时说：“人思激励，绩效著闻”（宋史 梁鼎传）。唐代是中国封建制度发展的鼎盛时期，对官吏的考课制度也比较系统化、完备化。吏部的考功司是具体负责主管官吏考核的机关，“考功郎中之职，掌内外文武官吏之考课”（唐六典 吏部）。全面的讲，唐代的考课制度可分为五个等次。第一阶为亲王、中书、门下、京官三品以上、都督、刺史、都护、节度、观察史，实行以奏“功过状”考核上下的办法，由皇帝亲自审查考覆。第二阶为州牧、刺史、县令等监领之官，由尚书省诸司具其功过，按十分率制，一分为一殿，进行考核。第三阶是博士、助教等讲授官，按讲课水平及数量进行考核。第四阶为番考，因亲、勋、诩三卫分番上下，故称番考，由吏部侍郎专掌之。亲、勋、诩三卫分上中下三等计考，有二上第者，加阶。第五阶为对流外官（指未入九品的官员）的考核，按功过分为四等，清勤为公为上，执事无私为中，不勤其职为下，贪浊有状为下下。考课虽由吏部考功司主持，但每年计考之时，天子发专敕，委任京官位望高者，二人为校考官，其中一人为校京官考，一人校外官考。门下省、中书省又各派给事中、中书舍人一人，为监考官，其中一人为监京官考，一人为监外官考。加上考功郎中判京官考，员外郎判外官考。此外还有复考官，负责核对。其后还屡置监考史、校考史、知考史等，从而形成了校考、监考、判考三位一体的考课体系。在考课的程序上，大体按四级程序进行：