我国非政府组织发展困境原因分析.docx

我国非政府组织的发展困境原因分析摘 要随着社会性问题的不断增长和扩大，在政府失灵和市场失灵的情况下，非政府组织作为一种回应性力量得到不断地发展，成为在社会公共管理领域作用日益重要的新兴组织形式。虽然我国市场经济的发展进程不断深入，市场经济体制不断完善，但在“大政府、小社会”的社会体制下，我国非政府组织在自身发展过程中遇到很多因素制约，使得非政府组织的发展呈现一种“先天不足、后天畸形”的发展状态。本文就非政府组织在发展过程中的困境如资金、人员、独立性及政府管制所带来的一系列问题进行探讨对我国非政府组织今后的发展具有重要现实意义【关键词】 非政府组织 “大政府、小社会” “先天不足、后天畸形” 困境 绪论20世纪90年代以来，经济的快速增长使社会发生了巨大的改变，在改善人们生活水平的同时，也使得社会性问题的范围及程度不断的扩大，依靠政府和市场的力量已经不能满足解决问题的需要。随着社会性问题的日益泛滥和扩大化，以及新的社会问题的不断涌现，社会的可持续发展的要求对社会治理援助的需求日益增多。因此，社会治理需要政府、企业组织、非政府组织等各种社会行为体超越自身单个的组织界限和狭隘的利益约束，通过参与、协调、合作、确立认同和共识等方式开展社会治理行动。而作为社会治理重要主体之一的非政府组织“作为一种回应迅速成长起来，构成了克服政府失灵和市场失灵的一种制度创新”，在社会生态治理中的作用也越发凸显。西方非政府组织的发展起源较早，可追溯到19世纪中叶的慈善组织“他们通过开展救济穷人活动向穷人提供政府提供不了的公共物品”。在资本主义经济的浪潮下，得到快速的发展。到目前为止，西方非政府组织的发展已相对完善，在国内公共管理和服务的各个领域均发挥着重要的社会作用。同时，一些规模较大的非政府组织跨出国界，逐步走向国际化，其思想在全球范围内迅速扩大，在世界环境保护，人权保护，经济和文化发展等领域引起了巨大的反响，起到了十分重要的作用。而我国的非政府组织的发展起步较晚，但发展速度非常快，特别是在改革开放以来的三十年来，我国非政府组织的发展数量大幅增加见表1，涉及领域更加广泛，能力有所提高。随着中国的政策环境逐渐宽松，国际化水平不断提高，原来的“全能国家”体制被打破，社会多元力量不断生成并开始推动经济社会的发展。改革开放的不断深入，使我国市场经济发展步伐加快，为非政府组织的发展营造了宽松、自由的社会环境。然而，我国非政府组织的发展并没有像人们想象中的那么一帆风顺。在社会问题不断涌现的情况下，社会对非政府组织在社会治理方面逐渐提出了更大的期望。而非政府组织作为这种期望的回应，在数量、涉及的领域，以及能力得到较快的发展，但由于多方面的原因使得这种回应性增长并没有与社会期望呈正向同速增长，而反过来这种增长速度的不匹配，又进一步的抑制了非政府组织的发展。表1社会组织增长情况 中西方非政府组织发展结果的差异，使我们对我国非政府组织的发展困境进行深刻的思考和反思，国内对我国非政府组织的发展进行了大量的各式各样的研究和讨论，并取得了一定的成果。本文就综合国内学者的研究成果，并结合自己对非政府组织发展困境的思考，对我国非政府组织的发展困境进行系统的分析。I资金问题我国非政府组织在参与社会治理过程中普遍存在的问题，那就是资金的问题。资金的短缺，成为非政府组织发展的重要制约因素。而在西方，非政府组织的活动开展很少受到资金问题的困扰，更确切地说，在资金问题上没有像中国非政府组织那样普遍。对于出现这种现象的原因，肯定是多方面的。下面我就我国非政府组织的资金短缺问题进行分析。一是社会的公益传统。西方国家的公益传统最早可追溯到古希腊罗马时代的“城邦共同体精神”，以及中世纪基督教的公益慈善精神，另外基督教教义主张“救赎”，激励人们通过善举来实现自我解救。良好的社会公益传统在欧洲社会得到传承和发扬，使得西方市民对非政府组织踊跃捐赠，大大丰富了非政府组织的经费来源。例如，绿色和平组织及统计每年的活动经费高达一亿美元，为其活动的开展提供了有力支持。从古至今中国的社会救济责任主要是由政府承担，缺乏民间公益互济。虽然我国传统文化倡导“仁爱”，但那更强调的是对统治者的道德要求。社会公益传统的缺乏，导致非政府组织的资金外源相对狭窄，仅依靠会员的会费和基金会的捐赠，社会个人的捐赠相对不足，使得大部分非政府组织都面临资金缺乏的问题。二是社会经济发展水平较低，人民普遍不富裕。根据中国家庭金融调查的调查数据测算,我国中产阶级的数量已达2.04亿人。然而，首先我们要看到的是6万元50万元，这是界定我国城市中等收入的家庭标准，在“高储蓄、低消费”的社会生活模式下，以上数据不能反映我国居民的真实生活水平。而且,我国中产阶级的富裕程度和人口占比远低于发达国家,在财富分配结构呈“金字塔型”，也就意味着大多数所谓的中产阶级刚过中产的门槛。总的说来我国居民生活水平还是比较低的。因此，在“储蓄防变”的现实考虑和提升生活水平和生活质量的生活需求下，大多数公民不愿向非政府组织捐赠。三是我国非政府组织的兴起并不是社会发展的自然结果，而是在社会问题不断涌现，而政府无法应对社会管理危机的情况下的回应性崛起。而这种回应的突然性，使得社会对非政府组织的兴起缺少很好的反应和适应，使得人们对非政府组织缺乏合理性的认识以及其社会作用缺少充分的了解，导致社会公众对非政府组织认同度低，使得开展的活动得不到社会回应。从而就减少了民众对其的资金捐赠。因此，非政府组织的资金缺乏在短时间内是得不到很好解决的，除非政府以及其他组织对其进行拨款和捐赠，当然要说明的是政府的拨款和其他组织的援助的作用不是绝对的。因为我国非政府组织的增长空间远远没有饱和，随着增长规模和涉及领域的扩大，政府和其他社会组织的财政能力是有限的。另外，我在这里要强调的是非政府组织在资金上很可能会因接受政府或其他社会组织的财政援助而丧失独立性。这也是我下面第三节要讲的内容。II人员问题在上节中我们讲到我国非政府组织的突变性兴起，社会对其缺乏很好的反应和适应，使得非政府组织的发展缺少有力的社会基础。这种“缺少”除了体现在上节讲到的资金外源渠道狭窄外，还体现在组织内虚上。这种内虚使得非政府组织在参与公共管理和服务的过程中，显得有心无力。出现这种情况的原因，是因为组织内虚包含人员配备不齐全和人员专业化素质不高这两个因素。这两个因素在非政府组织参与社会治理、开展管理活动的过程中得到显现，并形成合力共同作用于非政府组织的社会治理过程，从而出现有心无力的局面。以下，笔者就产生组织内虚的两个因素进行分析探讨。我国非政府组织兴起比较晚，到目前为止也只有三十的时间，虽然从整体的上来说我国非政府组织得到一定的发展，但社会基础还比较薄弱，人们对非政府组织缺乏合理性的认识，社会公信力不足（在上面已进行相关的论述，在这里不再赘述），导致社会公民较少的投身于非政府组织工作。非政府组织尽管也能提供就业机会，尤其能为日益增多的求职大学生提供岗位，但它对服务行业就业率的贡献也只有区区0.3%大约是世界平均水平的三十分之一。美国著名学者莱斯特*萨拉蒙对非政府组织特征的概括中提出非政府组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非宗教性和非政治性等特性，而非营利性作为非政府向组织重要的组织特性，主要特现在“非分配性约束”，即非政府组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，净收入必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。 因此，非政府组织的人员工资待遇比政府组织或是私人企业相对较低，导致在组织内部产生人员外流和外部招募困难的双重窘境。人员更多的流向政府组织、事业单位、私人企业等，使得非政府组织在社会治理的参与过程中面临人员不足的情况。我国大多数非政府组织兴起于基层，组织人员的专业素质相对较低，在某些社会公共管理领域的问题解决上存在专业性不足、规范化不够、 科学性不强的情景，从而导致其社会公信力不足，引发社会公民对其的社会治理参与方式产生“信任危机”。另外，我国非政府组织活动开展的人员大多从社会上直接招募，没有进行长期有效的专业知识和技能培训，造成非政府组织的人员整体上专业化素质不高。在社会活动开展方面，其产生社会效果与社会对它们的预期形成落差，这也解释了在绪论里说到的 “又进一步的抑制了非政府组织的发展。”我国非政府组织由人员配备不齐全和人员专业化素质低所产生的组织内虚，在社会公共参与过程中成为非政府组织进一步发挥发展的重要因素。在社会人普遍是“经济人”的社会理性下，非政府组织的低工资福利（非营利性和社会公益性决定了非政府组织资金分配，而这种分配并不惠及组织成员）所造成的人员流失和人员招募困难给非政府组织带来的双重社会压力，将进一步加剧非政府组织的内虚，从而弱化了我国非政府组织的社会作用。 III组织独立性在萨拉蒙对非政府组织特征的概括中，其中最重要的是组织的自治性，也就是我们说的独立性，它体现在人事任免方面的决定权，以及活动开展方面的决策权。这两个方面的自主权是决定一个组织是否拥有独立性和自治权的核心决定要素。现阶段，我国非政府组织在独立性和自主权这方面总体上还很欠缺，成为了目前制约我国非政府组织进一步发展的重要因素。自古以来我国就是一个公共权力极强的国家，至上而下的垂直管理的中央集权制度，把整个国家和社会纳入到行政管理体系之中，从而进一步限制了民间力量的崛起和发展。改革开放以来，市场经济的发展逐渐瓦解了公共权力对国家、社会强大的管制功能，使得社会力量逐渐崛起并朝多元化发展，同时开始介入社会管理各领域并发挥作用。经过三十几年的发展，我国非政府组织虽得到了快速的发展，但整体上来讲其社会力量并不那么强大，社会作用也并没有得到尽大可能的发挥。现代国家的社会政治结构是政府、市场、社会三元分化的结构。前面讲到市场经济的发展逐渐瓦解了公共权力对国家、社会的强大管制功能，但这是相对的。现阶段，我国政府的管制功能依然强大，在三元分化的结构中占据极大的优势。改革开放以来的市场经济的发展，使得我国市场力量进一步得到发展和加强，而与非政府组织的产生是与市场经济几乎是同时的，但并没有成为跟市场力量相匹配的社会力量。所以社会力量在三元分化的结构中处于相对弱化的地位。究其原因，除了自身的因素制约外，更主要的是来自政府强大的社会管制。下面我就政府是如何影响非政府组织独立性的来进行论述。目前，我国政府对民间团体采取比较严格的准入制度，因为我国各项相关制度不完善，市场经济发展不成熟，使得我国出现“一放就乱，一抓就死”的局面。因此，为了维护经济社会的稳定，能够对社会团体进行有效的管理，我国非政府组织注册的一个重要条件就是政府的业务主管单位为其向民政部门担保。也就是说，非政府组织要想获得合法化地位，必须投身于政府的业务主管部门。而作为业务主管部门，政府就有权对非政府组织进行管理甚至是管制，凭借强大的公共权力，政府介入和干涉非政府组织的内部事项，其中包括人事任免、活动决策等方面，使得非政府组织的自治权逐渐被剥夺，在行为观念，组织职能、活动方式、管理体制等严重依赖于政府，甚至成为附属机构，变相的执行政府职能 。而在西方，社会公民可以自由成立组织团体，其组织发展和活动开展完全独立于政府之外而不受政府约束。比如加拿大的绿色和平组织，之所以能够大胆实施自己的计划，其重要原因是与政府完全分离，独立于政治之外。因此，我国非政府组织注册的政府业务部门担保形式，虽然在一定程度上有利于对非政府组织的监督和管理，但更重要的便利了政府对非政府组织的行政控制，违背了非政府组织的自治性原则，压制了非政府组织的发展活力。另外，在第一节和第二节讲到的资金和人员问题，也是造成组织独立性缺失的重要因素。资金和人才的严重缺乏极大限制了非政府组织的独立性，而这种资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力等局限条件形成恶性循环。据统计，我国非政府组织的资金来源有50%以上来自于政府拨款和企业资助，收入结构极不合理。因为资金的来源大部分出于政府拨款和社会企业资助，所以整体对政府的依赖性很强，自身独立性相对较差。在社会环境保护活动中，不能触碰政府和这些企业的利益，导致不能很好地发挥社会监督和社会管理的作用。因此，进一步导致非政府组织的社会角色的矮化和社会功能的弱化（此点会在后面章节中讲到，在此不赘述）。 在我国非政府组织独立性的丧失，除了自身的资金、人员缺乏而受控于政府外，更多是来自于政府强大的社会管理和管制带来的功能剥夺。政府通过公共权力参与社会全方面的管理以维持经济社会的稳定发展，而非政府组织作为一种新的社会参与力量，必然要服从政府的这种制度性安排，在社会参与上与政府保持一致性，而这种一致性或是非政府组织在组织发展过程中自然形成的，或是政府介入的结果。而后者情况的出现，便是政府社会管制功能对这些非政府组织的一种作用力，这种作用力所带来的便是独立性的丧失。 IV政府管制问题我国自古以来就是一个公共权力极强的国家（这一点我在上文已讲到过），统治阶级（在这里姑且称作政府）作为国家权力的占有者和垄断者，凭借手中的权力全面干涉居民的社会生活。于此同时，儒家宣传的“君权神授”思想强化了政府全面干预和介入居民社会生活的合法性。在统治阶级占主导的封建社会，这种合法性逐渐演变为一种中国社会发展的一种管理模式，这种社会管理模式便是我们所说的政府管制。当然，政府管制存在于历史上的任何国家和任何社会，不同的是，这种模式延续的时间和功能强弱问题（关于这一点，我不作讨论）。中国漫长的封建社会以及固定的社会体制，使得政府管制在中国有了深厚的社会基础。建国后，为了巩固新生政权，建立起新的社会政治秩序，国家需要对社会实施全面的管制。为了适应这种需要，建立起了功能强大的管理管制型政府。随着政权得到巩固和新的社会秩序确立起来后，国家的主要任务发生变化，而我国政府对社会全方位管制没有变化。随着计划经济体制的确定和完善，政府的管理管制功能没有削弱，反而得到加强。十一届三中全会以后，这种情况虽然有所改观，但总的看来，政府的管理、管制特征仍十分突出。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验”我国政府强大的社会管制、管理功能，使得我国非政府组织在参与社会管理的主动性和建设性明显不足。政府权力的滥用，极大地限制和制约着非政府组织在社会管理和服务的作用。社会角色与社会功能因为强大的政府管制，因此非政府组织在我国的发展并不是很自由。在社会参与的各领域以及社会活动开展的各方面，始终能看到政府的影子。虽然我国非政府组织在社会管理和服务所涉及的领域越来越广泛，开办的活动的数量越来越多，但是大部分是在配合、推动政府在这些领域的政策，而且某些活动的举办是在政府允许的情况下，而非政府组织没有自主决策权。这也决定了我国非政府组织在参与社会治理过程中采取的是一种温和、合作的行为方式。例如，自然之友，他们多以宣传为主，主张教育、引导，大部分活动都是从学校和民众做起，强调公众教育和公众参与；同时，他们积极主张与其他社会组织的环保领域合作，强调企业或社会组织的社会责任。自然之友单一形式的环保宣传和环境教育，使得活动效果有限，社会影响力不够；缺乏有效的社会保障和监督机制，企业和其他社会组织的社会责任难以落实到实处。因此，非政府组织在这些领域的参与行为和参与作用并没有得到更高层次和水平的发挥（因为参与行为受限必然导致参与作用受到削弱），导致非政府组织在社会治理的功能弱化。前面讲到，我国非政府组织的崛起和发展，并不是市场经济发展的自然结果，而是由于一系列社会性问题的出现，是克服政府失灵和市场失灵的一种制度创新，在社会治理中形成了对政府力量和市场力量的有益外延性补充。非政府组织的出现是对社会治理需求的一种回应，然而这种回应性缺乏坚实的社会基础。同时，在第一节资金问题分析上讲到，人们对非政府组织缺乏合理性的认识以及其社会作用缺少充分的了解导致，社会公众对非政府组织认同度低，社会公信力较差。因此，当非政府组织的回应无法满足这种社会治理需求或是无法很好发挥其社会治理的作用时，其社会角色必然遭到进一步矮化。社会功能弱化和社会角色矮化二者便形成一种双向的恶性循环，造成了我国非政府组织呈现一种不健康的发展状态。政治参与非政府组织的作用除了主动的参与社会治理过程外，还可以间接地发挥其社会治理的作用，即政治参与。非政府组织作为社会治理中重要的行为体之一，在社会治理过程中具有很大的社会责任，这种责任集体现在向社会提供公共产品和服务，弥补政府失灵，又体现在通过政治参与来影响政府的公共决策以及政策执行过程。一般来说，非政府组织在国家的政治参与方面具有两个主要的作用：（一）为政府决策提供信息与技术咨询。非政府组织因产生于社会，跟政府组织相比有一个天然的优势，那就是贴近基层。凭借其无孔不入的触觉，往往可以先于政府或其他组织发现现实或潜在的社会公共问题，从而提出议事日程或解决问题的方案，成为政府公共决策的重要依据。同时，非政府组织作为独立的社会行为体和社会治理参与力量，通过提供政府自身难以获得的数据、信息、观点、判断、技术和前景分析加强与政府在社会治理各领域的合作，推动政府对自身认同的调整和改变，从而影响了政府的政策和行为，另外能够在社会治理某些领域中配合政府推进政策的实施乃至改革。（二）充当政府公共政策的压力阀非政府组织作为社会治理的重要参与者，其维护社会公益的组织特性决定了它在社会治理过程中可能会直接影响一些个人或者社团，甚至一些企业和政府的利益。而政府作为社会公共权力的拥有者，同时也是社会生态多中心治理的主导者，它的社会立法与政策实施涉及到社会公共利益，非政府组织必然会对其进行监督，这是它的组织特性和目标决定的。非政府组织对政府在社会立法与政策实施方面的监督，包括经常采取直接行动、游说、抗议或影响公众舆论和社会媒体关注等方式向政府施加压力来影响政府公共决策和政策执行，从而实现社会公共利益最大化。然而，对于以上的两种作用，我国非政府组织并没有很好的体现出来（特别是后者），更确切的说是功能收缩。现阶段，我国非政府组织的社会参与相对独立，各组织之间并没有形成完整的社会联合治理模式，在组织与组织之间，及组织与其他社会组织（包括政府、企业等）之间缺乏很好的合作与交流，和相应的技术、信息共享机制，使得非政府组织在社会公共治理领域不能很好发挥政府的 “智囊”作用。现阶段，在“大政府，小社会”社会模式下，政府管控着社会一切的公共事务，同时凭借其强大的公共权力，控制的社会组织的发展，这主要体现在人员、资金、社会政策等方面。在这种社会模式下，非政府组织要获得长远发展，它必须采取与政府合作的方式，而不是对抗的方式跟政府打交道。只因为如此，我国非政府组织通常采取温和、配合的行为方式参与社会公共治理，而直接行动、抗议和煽动人民情绪等激进的方式是很少见的。所以，充当政府公共政策的“压力阀”，在我国非政府组织是很难做到这一点的，他们普遍采取的是倡议、游说等温和的形式，而这种形式所体现出来的效果是很有限，因为最终的决定权始终在政府手里。非政府组织的政治参与，是一种有限的政治参与，它是在政府设定的权力框架里来充当政府公共政策的压力阀，这也是政府能容忍和所能给予社会权力。国际化近20多年里，全球化过程对国内和国际层次上的公民和非政府组织都产生了影响。这种影响是多方面的。其中最典型的表现就是非政府组织国际化程度越来越高，大量跨国非政府组织开始关注国际性的社会事务。在全球领域，非政府组织还帮助“建立国际价值体系和规范，以指导未来国际政策和实践”。纵观在全球活动活跃的国际非政府组织几乎大部分是西方资本主义发达国家，他们利用自身的雄厚的资源优势，广泛的参与全球治理，在促进国际社会公益，改善世界社会生态的同时，他们积极参与国际价值体系和规范建构，构成了对国际事务和政策的垄断。而发展中国家因自身综合实力相对比较弱小，在国际事务管理上没有话语权，处于被动国际参与的局面。我国作为世界上最大的发展中国家，我们一方面接受国际非政府组织对我们的社会公益援助的同时，还必须要发展自己的非政府组织，促进非政府组织的国际化，使非政府组织能够广泛的参与全球治理，在国际社会事务管理和体系规则制定中占据话语权和主动权。然而我国非政府组织在这方面还做得不够。这主要体现在：一是我国具有国际影响力的非政府组织非常少，使得我国非政府组织的国际话语权缺乏；二是我国非政府组织在响应国际社会方面也十分欠缺。我们的非政府组织基本上缺乏全球化，国际化意识，参与国际性社会公民社会活动多半是响应性参与，在国际舞台上缺乏主动性；三是我国非政府组织权威性不足。由于我国非政府组织受到双重管理体制的约束，一直得不到合法化身份，导致其在国际舞台上开展活动时缺乏正式合法的渠道。 非政府组织走向国际化必须以母国为发展基点，需要母国为其输送人员、资金、信息、技术等资源，而我国政府在这方面做的还远远不够。除了国际社会因素外，国内因素更是制约我国非政府组织国际化的主要因素。首先，资金、人员，技术的缺