公务员法新第一章 PPT课件

1 公务员法学陈智新2012年6月 2 课程简介 公务员法是法学专业选修课 本课程以公务员法为主线 以知识性与实用性为主 介绍公务员法律制度的基本理论 其中将公务员考试的相关内容与之结合 兼顾理论性与前瞻性相结合 重点讲授公务员的考试录用制度 考核制度 培训制度 辞职 辞退制度及公务员的纪律等制度 在此基础上 全面系统地介绍我国公务员的管理制度 由于公务员制度是西方比较完善的人事管理制度 起源于西方 因此 在教学中体现了中国公务员制度与西方公务员制度相结合 采用比较方法 介绍西方公务员制度 3 第一章公务员法概述 4 第一节公务员的概念 一 公务员涵义和范围 一 公务员法律制度的概念公务员法律制度是现代国家关于公务员管理的原则 规范和体制的总称 是一种科学的人事管理制度 作为一种职业 公务员有两大特点 一是工作稳定性 二是福利可靠性 良好的福利待遇和充分的职务保障使公务员职业具有较强的吸引力 5 二 我国国家公务员制度基本特点1 与西方文官制度比较 有以下几点不同 1 我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线 而西方文官制度则标榜 政治中立 2 我国公务员制度坚持党管干部的原则 而西方文官制度要求公务员与 党派脱钩 3 我国公务员制度强调德才兼备 西方文官制度缺乏统一的 全面的用人标准 4 我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨 国家公务员不是一个独立利益集团 而西方文官是一个单独的利益集团 一种职业 6 2 国家公务员制度与传统的人事制度比较 有以下不同 1 国家公务员制度在科学化 法治化上比传统的人事制度有很大的提高 2 国家公务员制度在管理机制上比传统人事制度进一步健全和强化 表现为 国家公务员制度有竞争择优机制 国家公务员制度有廉政勤政保障机制 国家公务员具有能上能下 新陈代谢机制 3 国家公务员制度 在队伍优化上比传统的人事制度有新的突破 主要表现在 国家公务员制度是在行政管理体制和机构改革的基础上推行的 7 国家公务员制度是在人员精简基础上建立的 4 国家公务员制度在工资 福利 保险上比传统人事制度科学合理 二 公务员的涵义及范围 一 西方国家公务员的概念及范围在英国 公务员称CivilServant 我们把它译成 文官 沿用了中国历史上文武百官的说法 文官是相对于政务官的事务官 相对于武官的文职人员 但文官并非都是官 它是特指那些拥有长期稳定职业 不与内阁共进退的国家机关工作人员 这些人员不经选举或任命而产生 主要是通过考试选拔任用的 无过错长期任职的政府官员以及其他文职人员 因此也称为常任文官 不包括议会议员以及首相 部长 大臣等政务官 不包括法官以及地方自治人员 企事业文职人员 特别是不包括通过选举产生的官员 8 美国公务员Governmentalemployee 译为政府雇员 也有广义和狭义之分 广义的公务员是指与军队相区别的所有联邦政府雇员 包括总统 州长 市长等民选人员和特种委员会人员 部长 副部长 次长以及独立机构的长官等政治任命的官员和行政部门的所有文职人员 但不包括议员 国会雇员和法官 狭义的仅指职业文官 包括职类人员和非职类人员中的部分例外人员 但不包括行政部门中由民选产生的人员 政治任命的人员 临时职位人员 行政机关自行委派的人员和驻外机构雇佣的外国公民等 9 在法国 公务员被称为Functionary 分广义和狭义 广义的是指在中央和地方行政机关中不通过选举产生和政治任命的正式工作人员及公共企事业单位的工作人员 狭义的是指在中央和地方行政机关中不通过选举产生和政治任命的正式工作人员 不包括公共企事业单位的工作人员 美国公务员Governmentalemployee 译为政府雇员 也有广义和狭义之分 虽然各国对公务员的称谓和范围界定不同 但在西方国家 公务员多有广义和狭义之分 在日本 公务员的范围比较宽泛 既包括国家公务员和地方公务员 又包括特别职公务员和一般职公务员 国家公务员指在中央政府机关 国会 法院 国立学校 医院以及国营企事业单位任职的所有人员 地方公务员指地方政府机关 立法机关 法院和地方政府经营的企事业单位的人员 无论是国家公务员还是地方公务员都有特别职与一般职之分 10 所谓特别职是指通过选举或政治任命的官员 不适用公务员法 如议员必须经过选民投票选举产生 总理和各部大臣都有特定的任命手续 所谓一般职公务员是指包括上自事务次官下自各官厅的清洁工在内的所有文职人员 其范围大体相当于英国的常任文官 就日本的公务员法来说 只适用于一般职公务员 各国公务员的称谓和范围虽然不同 但其基本的涵义则有相同之处 公务员有广义和狭义之分 广义的公务员 是指依法在国家行政机关中担任行政职务 行使行政权力 执行国家公务的所有人员 既包括通过选举或任命任职的人员 也包括通过公开考试等方法被选择录用任职的人员 狭义的公务员是指 通过公开考试等方式被择优录用任职的人员 但不论是广义还是狭义的公务员都具有以下特点 1 公务员身份的确立 必须是国家依照法定方式和程序进行任用的结果 2 公务员的服务对象是国家 其服务的内容 范围和方式 承担的责任 享有的权利 获得的报酬等 均由国家法律规定 11 二 我国公务员的概念及范围我国首次使用公务员一词是在1987年 在党的十三大报告中指出 当前干部人事制度改革的重点 是建立国家公务员制度 后在1993年实施的 国家公务员暂行条例 中正式使用在法律文件中 2005年4月27日 第十届全国人民代表大会常务委员会通过了 中华人民共和国公务员法 这是我国人事制度改革法治化的一个里程碑 根据 公务员法 第2条规定 本法所称公务员 是指依法履行公职 纳入国家行政编制 由国家财政负担工资福利的工作人员 12 13 三 公务员的界定标准和范围1 公务员的界定标准根据 公务员法 第2条的规定 公务员必须符合三个条件 1 必须是依法履行公职的人员 2 必须是纳入国家行政编制的人员 3 必须由国家财政负担工资福利的人员 2 公务员的范围但是仅看规定并不知道具体是包括哪些人员 只能结合人大常委会办公厅就公务员法举行发布会时所做的解释 才对公务员具体指哪些有一个较清晰的概念 总体上说我国公务员的范围比以前有了范围的扩大 主要包括以下几方面的人员 1 中国共产党机关的工作人员 包括中央和地方各级党委 纪检委的专职领导成员和工作人员 2 人大机关的工作人员 包括全国人大常委会委员长 专职副委员长 秘书长 地方各级人大常委会的主任 专职副主任 秘书长等专职工作人员 14 3 各级国家行政机关的工作人员 包括各级人民政府及其工作部门的工作人员 4 审判机关的工作人员 包括各级人民法院的法官 审判辅助人员和行政管理人员 5 检察机关的工作人员 包括各级人民检察院的检察官 检察辅助人员和行政管理人员 6 政协机关的工作人员 包括各级政协委员会的主席 专职副主席 秘书长 以及政协工作机构 办事机构的工作人员 7 民主党派机关的工作人员 包括八大民主党派的中央和地方各级委员会主席 专职副主席 秘书长和各级职能部门工作部门的工作人员 8 部分社会团体机关的工作人员 比如共青团 妇联等机关的工作人员 法律 法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员 经批准参照公务员法进行管理 15 三 国家公务员的分类在所有公务员中 由于在产生方式 法律地位 承担责任 任职期限 职责权限等方面都有区别 因而也具有不同的性质 根据公务员法的规定 参考外国的经验 我们可以把国家公务员分为政务类公务员 业务类公务员 领导职务的公务员和非领导职务的公务员 选任制 委任制 聘任制和考任制的公务员以及综合管理类 专业技术类 行政执法类的公务员 一 政务类公务员和业务类公务员这类划分是多数国家对国家公务员的基本分类 但我国在立法上没有采用这种分类 政务类公务员主要是指中央和地方人民政府的组成人员 即按照宪法和法律 由议会选举产生的人员以及通过政治任命的人员 政务类公务员具有以下特点 1 政务类公务员应具有政治上的远见卓识 善于进行战略决策 进行果断的行政指挥 政务类公务员在各级国家行政机关中人数虽然较少 但主要担负着行政决策和行政指挥的重大责任 他们必须全面了解社会各种利益群体可各阶层的利益 愿望和要求 与各种社会 政治力量保持密切联系 并得到社会各阶层最广泛的支持 16 政务类公务员对于正确贯彻执行党和国家的路线 方针 政策起着决定性作用 他们的工作决定着政府行动的方向 在国家政治生活中占有重要地位 2 政务类公务员必须由国家权力机关按照法定程序选举产生或通过政治任命的途径产生 3 政务类公务员一般都有严格的任期限制 4 政务类公务员必须对国家权力机关负责并接受社会各阶层的监督 二 业务类公务员业务类公务员是国家公务员的主体 在国家行政机关中占绝大多数 他们是政府职能的实际执行者 他们的工作构成了政府工作的基础 但与政务类公务员相比 业务类公务员具有以下特点 1 执行性从工作职权 性质和任务来看 业务类公务员不像政务类公务员那样具有较多的行政决策权和指挥命令权 而更多的是执行权 其工作性质是具体贯彻执行法律及行政首长的命令和决定 主要是执行政务而非决定政务 他们依法独立地履行公务 不对国家权力机关直接负政治责任 17 2 专业性业务类公务员也具有一定的政治性 但业务类公务员本身不是政治领导职务 主要是为公共社会事务提供管理性服务 实质上是一种职业 而不是 官 随着社会发展和科技进步 对政府提出了高度专业化和高度综合的更高要求 因此业务类公务员必须具有较完备的知识结构和行政管理能力 作为国家内政 外交 军事 经济 政治 文化等各类专门行政管理事务的直接承担者 他们必须具有专门的业务知识和技能 如卫生防疫部门的人员必须必要的卫生保健知识等 所以 业务类公务员需通过考试 考核录用 3 稳定性整个公务员体系是一个金字塔型的层级性很强的体系 而每一个层级的业务类公务员工作上都从属于政务类公务员 在我国 政务类公务员大多担任各级行政机关机器工作部门的行政首长 有较严格的任期限制 而业务类公务员的工作性质和任务决定了他们的任职应具有稳定性和连续性 才有利于积累工作经验 克服因政务类公务员的换届 更迭可能引起的行政秩序中断 以维护国家行政管理的有序性和连续性 稳定性 所以 业务类公务员一般没有任期限制 不与政务类公务员共进退 一经录用 无过错长期任职 非因法定事由 非经法定程序 不得被免职和辞退 18 4 相对独立性业务类公务员具有相对独立的法律地位 他们与行政首长之间不存在共进退的问题 也不存在依附关系 对于业务类公务员另有一套区别于政务类公务员的管理制度 对业务类公务员的管理适用专门制定的国家公务员法 并由行政系统内部的专门机关依法行使管理权 负责公务员的考试录用 任职免职 考核 奖惩 职务升降等方面的工作 二 领导职务的公务员和非领导职务的公务员 公务员法 第十六条第一款规定 公务员职务分为领导职务和非领导职务 可见 把公务员划分为领导职务的公务员和非领导职务的公务员 依据主要是公务员职务和职责的不同 领导职务的公务员是指在各级各类机关中具有组织 管理 决策 指挥职能的公务员 以行政机关为例 根据宪法和组织法规定 中央行政机关的领导职务的公务员包括 总理 副总理 国务委员 各部部长 各委员会主任 审计长和秘书长等国务院的组成人员 地方各级行政机关中包括选举产生的省长 市长 自治区主席 副省长 市长 州长 县长 区长 乡长和镇长以及各级政府工作部门的厅长 局长 委员会主任 科长 秘书长等政府组成人员 19 非领导职务的公务员是指在各级各类机关中 不具有组织 管理 决策 指挥职能的公务员 三 综合管理类 专业技术类 行政执法类和其他类公务员 公务员法 第十四条第二款规定 公务员职位类别按照公务员职位的性质 特点和管理需要 划分为综合管理类 专业技术类 行政执法类等类别 国务院根据本法 对于具有职位特殊性 需要单独管理的 可以增设其他职位类别 各职位类别的适用范围由国家另行规定 可见 这类划分的依据主要是公务员职位的性质 特点和管理需要 这类划分为我国公务员的分类管理 科学管理奠定了基础 综合管理类公务员是指在各级各类机关中履行规划 咨询 决策 组织 指挥 协调 监督等综合管理以及内部管理职责的公务员 专业技术类公务员是指在各级各类机关中承担专业技术职责 为实施公共管理提供直接的技术支持和保障的公务员 这类公务员的专业性体现最为明显 通常不直接参与管理 不具备决策权和执法权 行政执法类公务员是指在工商 税务 质检 卫生 环保等履行社会管理与市场监管职能的行政执法部门的工作人员 主要从事本系统范围内的行政处罚 行政强制 行政监管等执法工作 20 行政执法类公务员是指在工商 税务 质检 卫生 环保等履行社会管理与市场监管职能的行政执法部门的工作人员 主要从事本系统范围内的行政处罚 行政强制 行政监管等执法工作 第二节公务员法的概念一 公务员法的概念划分一个部门法的重要依据之一就是其调整对象 根据公务员法调整对象的特殊性 我们把公务员法的概念确定为 国家公务员法是指 经国家制定和认可的调整国家与公民之间行政职务关系得所有法律规范的总称 使行政法的重要组成部分 这一涵义可以从以下几方面理解 1 国家公务员法的调整对象是国家与公民之间的行政职务关系 所谓行政职务 是指国家为有效实施行政管理而设置在各级行政机关中具有明确任务 职权和职责的国家公职 当它用于行政机关时 称为职位 用于国家公务员时 称为职务 行政职务关系 是指公民因担任行政职务而与国家形成的社会关系 国家公务员法调整行政职务关系 就是赋予这种社会关系以国家公务员法上的权利和义务内容 使之上升为法律关系 从而使国家行政人事管理纳入法制的轨道 21 2 国家公务员法通常是指广义的概念 国家公务员法就其表现形式而言 有广义和狭义之分 广义是指 调整行政职务关系得所有法律规范的总称 也就是有关国家公务员管理的所有法律 法规的总称 而狭义的仅指 单一的国家公务员法典 我们这里所讲的主要是广义的国家公务员法 3 由于行政职务关系就性质而言 属于行政关系范畴 所以 国家公务员法不是一个独立的法律部门 而是行政法的一个重要组成部分 二 国家公务员法的内容国家公务员法的调整对象是行政职务关系 就决定了国家公务员法的基本内容主要是有关国家公务员管理的规范 各国公务员法在具体内容上的规定 虽然各有侧重点 但一般都包括公务员的范围 职位分类 权利与义务以及有关公务员的 进 管 出 的各项法律制度等基本规范 根据 中华人民共和国公务员法 以及有关法律 法规的规定 我国公务员法的内容主要包括 1 公务员法的立法目的和立法原则 2 公务员的涵义和范围 3 公务员的条件 义务与权利 22 4 职务与级别 5 录用 6 考核 7 职务任免 8 职务升降 9 奖励 10 惩戒 11 培训 12 交流与回避 13 工资福利保险 14 辞职辞退 15 退休 16 申诉控告 17 职位聘任 18 法律责任 2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的 中华人民共和国公务员法 将我国公务员管理的法制化水平提高到了一个新的高度 23 三 国家公务员法的形式国家公务员法的形式 也就是国家公务员法的法律渊源或法源 是指调整行政职务关系的由不同立法主体制定的 具有不同等级效力的各种法律规范 也就是国家公务员法的具体表现形式或载体 各国公务员法律规范的表现形式主要有两种 即法典式和分散式 法典式 就是指主要以单一的法典形式来集中表现公务员法 将有关公务员管理的法律规范通过一个法典的形式加以全面系统的规定 比如美国的 文官制度法 分散式 就是指以分散的 单行的法律 法规来表现公务员法律规范 我国公务员法就采用这种表现形式 我国公务员法的形式主要包括 一 宪法宪法是国家的根本大法 但其中有关国家机关及其工作人员的活动原则的规定 以及有关国务院组成人员和地方各级人民政府的组成人员的选举 任命与罢免得规定等 既是公务员法的立法依据 也是国家公务员法律规范的重要组成部分 二 法律包括全国人大制订的基本法律和全国人大常委会制订的法律 作为国家公务员法法源的某一项法律 有的是全部都属于公务员法的范畴 如 公务员法 有的只是某一部分属于公务员法的范畴 如 国务院组织法 和 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 中关于领导职务的职数及副职设置等的规定 三 行政法规和行政规章宪法规定 国务院有权制定行政法规 国务院各部委有权制定规章 国务院制定的规范性文件中大量的属于国家公务员法的范畴 其名称主要有条例 规定 指示 办法 决定 细则 通知等 比如 国家公务员辞职辞退暂行规定 1995年7月18日人事部发布 24 四 地方性法规 地方性规章根据宪法和立法法等的规定 下列主体有权制定地方性法规 地方性规章 1 省级人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规 2 省会市和国务院批准的较大的市 如齐齐哈尔 大连 鞍山 吉林 抚顺 青岛 包头 无锡 淮南 宁波 洛阳 邯郸 唐山 以及经济特区市的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规 3 省级人民政府 省会市和国务院批准的较大的市以及经济特区市的人民政府可依法制定地方性规章 这些地方性法规 地方性规章中关于公务员管理的 也属于国家公务员法的法律渊源 五 自治条例 单行条例自治条例指民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治 经济和文化的特点 制定的关于自治地方基本组织与制度的基本法规 自治条例的内容非常广泛 包括自治机关的产生 组成以及自治地方的政治 经济和文化等方面的政策 制度 单行条例指民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的特点制定的涉及某一方面事项的单行法规 六 特别行政区基本法律包括香港 澳门特别行政区法律的有关公务员的规范 七 法律解释作为行政法法源的法律解释一般仅指国家机关的规范性解释 正式解释 包括立法机关的解释 国家司法机关的解释 行政机关的解释 25 第三节公务员法的产生与历史发展公务员法与公务员制度是内在统一的 可以说 公务员法和公务员制度是一国政治体制的重要组成部分 也是人类文明发展的共同成果 我国古代的科举制虽然已具有公务员制度的雏形 但现代公务员制度 一般公认为首创于资本主义发源地英国 后来在经济和科学技术高度发达的美国得到了发展 第二次世界大战以后 许多国家相继采用公务员制度 使这一制度在世界上日益普及 20世纪80年代开始 西方主要资本主义国家纷纷对传统公务员制度进行改革 这一改革仍在进行中 应该引起我们的高度关注 一 西方国家公务员法的产生与历史发展西方国家公务员法是资产阶级法律体系不可分割的组成部分 它是在反对封建的 恩赐官职制 及否定资产阶级的 政党分肥制 的基础上 在实现资产阶级民主过程中产生和发展起来的 是资产阶级经济 政治 人事制度发展的必然产物 英国是公务员法和公务员制度产生最早的国家 早在17世纪 英国资产阶级革命后相当长的一段时间里 政府任用官员实行的是恩赐官职制 这实际上是封建任官制度的延续 任用官员的依据不是人的实际表现和才能 而是出身门第及情感亲疏 这种用人制度导致了官场人多庞杂腐败 进入18世纪以后 政党分肥制取代了恩赐官职制 政党分肥制实际上也是一种用人唯党派的腐败的人事制度 这种制度造成任人唯亲 营私舞弊 平庸之辈充斥官场 效率低下等现象 不仅如此 而且由于政党更替 人员大换班 也影响政局的稳定和政府工作的连续性 这种制度严重地影响了资产阶级整体利益 因此建立一个高效 稳定 廉洁的政府势在必行 英国公务员考试录用制度形成的直接原因是东印度公司的人事纠纷 1853年 英国议会派以麦克莱为首的三人委员会调查东印度公司的用人制度 该委员员会提出的报告明确指出 任用职员必须经过公开考试 及格后再培训两年 然后按成绩分配工作 26 1854年 英国财政部高级官员查理斯 屈维廉和斯坦福 诺斯科特又提出 关于建立英国常任文官制度的报告 一般称诺斯科特 屈维廉报告 这份报告对文官制度提出了四项建议 1 初任文官通过考试任用 2 文官的提升根据功绩制原则 3 各部人员统一管理 4 区分智力工作和例行的机械性工作 前者由大学毕业生担任 后者由受过普通教育的人担任 该报告成为英国现代常任文官制度形成的基础 1855年和1870年英国政府先后颁布了两个枢密院令 规定了公开竞争考试 择优录用文官的原则 这两个枢密院令的颁布标志着西方第一个公务员法规的诞生 也标志着西方第一个公务员制度的正式确立 美国的公务员法和公务员制度是在否定 政党分肥制 借鉴英国公务员法律制度的基础上 经过数次改革而逐步发展起来的 其最大的贡献是建立了科学的职位分类制度 1883年1月国会通过了由议员彭德尔顿提出的 文官制度法案 即 彭德尔顿法 其主要内容有 1 设立文官事务委员会 2 确立功绩制原则 3 实行职位保障 4 文官政治上保持中立 该法律是美国最早的公务员法 它奠定了美国公务员法律制度的基础 标志着美国公务员法律制度的产生 为了适应政府机构的发展 美国国会又先后通过了一系列法律 如1920年的 文官退休法 1928年 1949年的两个 职位分类法 1936年的 乔治狄恩法 1936年的 哈奇法 1950年的 考绩法 1955年的 政府职位培训法 1976年的 政府人事管理法 1978年的 文官制度改革法 等 其中 文官制度改革法 对美国的文官制度进行了重大改革 该法确定了功绩制的九项原则 规定了十项改革措施 它的颁布实施使美国的公务员法律制度进入了一个新的阶段 德国是拥有悠久的官员制传统的国家 早在1794年颁布的 普鲁士各邦普通国家法 中就有官员为 国家的公仆 的规定 德国统一后的1873年 制定了 帝国官员法 该法为各邦制定官员法奠定了法律基础 27 但该法还不具备公务员法的性质 第一次世界大战后 德帝国垮台 建立了资产阶级政府 于是开始建立公务员法律制度 第二次世界大战后 德国分裂为民主德国和联邦德国 后者于1949年制定并实施了 德意志联邦共和国基本法 重申继承和发展旧的职业官员制 同时 在参照西方资本主义国家公务员制度 并继承 帝国官员法 的基础上 原联邦德国于1953年颁布了 联邦官员法 1957年又颁布了 官员法总则 对联邦政府各级公务员的基本要求和相应的管理制度作了规定 1977年颁布了 联邦文官法 该法共有133节 对公务员的考试任用 考核 晋升 工资 福利 进修 退休等具体制度作了明确的规定 以后又陆续颁布了一些配套法规 形成了一套比较完善的现代公务员法律制度 法国公务员的立法是在法国大革命时开始的 大革命后 早期关于公务员地位的立法有第一帝国时期关于外交人员的法规 1834年关于军官地位的立法 19世纪下半期以后政府制定了许多公务员法规 但这些法规都是适用某类公务员的特别法规 没有一个适用于各类公务员的普遍性立法 l9世纪末和20世纪初 公务员制度中惟一带有普遍性的法律是1853年制定的关于退休金的法律和1905年对公务员进行纪律处分必须事先交阅档案材料的法律 当时能够普遍适用于公务员的规则是由行政法院的判例产生 法国公务员制度最初的普遍性立法是1941年9月14日维希政府的 公务员一般地位法 适用于各类公务员 但该法不久即被废除 第二次世界大战后 法国在改革旧官吏制度的基础上 于1946年10月由议会通过了政府拟定的 公务员总章程 成为法国政府普遍性的公务员法律 也是法国的一部比较完备的公务员法 该法的颁布 标志着法国公务员法律制度正式形成 1983年和1984年期间法国政府制定了现行的公务员法 适用于中央和地方的各类公务员 日本公务员法和公务员制度是在参照英美等西方国家经验的基础上 并根据本国的实际情况建立起来的 早在 明治维新 之后 日本就开始了文官制度的建设 28 1885年 1887年 明治政府先后颁布了 官吏纲要 文官考试试用及见习规则 和 文官任用令 1889年 明治政府又进一步修改了 文官任用令 并制定了新的 文官资格保障令 和 文官惩戒令 史称 文官三令 从而使日本近代的既有封建官僚制特征 又有欧美发达国家文官制度痕迹的官吏制度建立起来 这种制度虽然还只是一种 天皇臣仆制 一切官员都必须效忠天皇 重要官吏都要由天皇任免 但已初步确立了考试用人制度和功绩制原则 二战后 在美国的推动下 日本开始对文官制度进行改革 建立了现代公务员法律制度 1947年10月 日本政府根据宪法规定的精神 以美国顾问团的草案为基础 制定了 国家公务员法 同年7月又制定了 国家行政组织法 1950年又制定了 关于国家公务员职阶制的法律 和 地方公务员法 这些法律后经多次修改和补充 形成了比较完善的日本国家公务员法律体系 20世纪末特别是90年代以后 随着西方各国由工业社会向信息化社会的转变 传统的公务员制度和公务员法的弊端日益暴露出来 越来越不适应知识经济和全球化时代政府管理的实际需要 再加上当时西方各国政府普遍面临着财政危机 管理危机和信任危机 为了应对上述问题 西方各主要国家对公务员制度进行了深刻的改革 其范围之广 力度之大 可谓前所未有 改革的主要措施如下 29 1 改革职务常任制 精简机构和人员 1 强制性的大规模裁员 例如 在英国 中央机关公务员1979年为75 2万人 到1994年减少到53 3万人 现今仅48万人 1979 1997年间公务员人数减少了37 在美国 1993年开始的 重塑政府 改革运动 宣布5年内裁减联邦雇员25 2万人 节约开支1050亿美元 到1998年 实际的结果是 裁员35 l万人 削减财政开支1370亿美元 使美国在连续30年的国家财政赤字后 第一次出现了节余 法国近10年来中央机关公务员精简近20万人 德国从统一至今 裁减公务员100万余名 日本近20多年来进行了8次行政改革 削减公务员近30万人 每年员额精简率为5 澳大利亚从1990 1997年 公务员减少25 7万人 新西兰的公务员由1984年的8 8万人减少到1998年的3 3万人 荷兰1982年至1989年把总数为16万人的公务员队伍减掉2 6万人 2 推行合同制 特别是短期合同制 英国梅杰政府继撒切尔改革之后 于1996年4月再次进行大幅度改革 所有公务员都要与政府签订目标管理合同书 国家公务员不再是终身制 澳大利亚于1997年5月颁布了合同协议的指导性政策 除15 的老公务员是固定制的以外 其他公务员均已实行了合同制 一般一年一签 新西兰1991年颁布雇佣合同法 公务员也实行合同制 一般公务员一年一签 高级公务员五年一签 30 3 大量聘用临时人员 在过去的10年中 7个工业化国家有6个国家公职部门临时性岗位的增长速度高于固定岗位的增长速度 一般为10 20 有的国家高达30 40 美国实行考绩制的常任雇员 其比例由20世纪30年代的87 9 锐减为现今的55 5 澳大利亚1989 1991年间 联邦政府部门非全日制工作增加了104 1 近年来 连强调终身制的日本使用的临时工也大幅度地增长 至1992年 临时职工已占日本公务员总数的11 9 根据欧洲统计中心劳动力调查 德国非正规录用的人员 从1985 1995年的10年间增长了12 6 地方政府非常任人员是常任公务员的6倍 这些改革降低了政府成本 给公务员带来了压力和动力 使其更灵活地应对环境变化和公众需求 增加了管理弹性 但这些改革与连续性价值是冲突的 其负面影响也不可小视 强制裁员使留任的公务员缺乏安全感和稳定性 挫伤其积极性和敬业精神 士气明显低落 短期合同容易使公务员注重短期效应 缺乏长远与整体的考虑 临时人员工作的不稳定性和不公平待遇 如不得转任常任人员 削弱了其对本职工作的献身精神 减少了其追求卓越表现的动力 临时身份增加了贯彻公务员制度中责任机制和责任感等价值观念的难度 敬业精神和公共责任感均显不足 更无长远谋划可言 而且 这些变革措施在减少直接经济成本的同时 也在减少间接收益 由常任制公务员的士气 持续性 熟练性带来的收益 31 4 加强公共部门和私人部门管理者之间的交流 以引入市场机制和工商管理技术以及强调顾客为导向的管理主义改革 加强了公共部门和私人部门管理者之间的交流 例如 在英国 许多公共部门尤其是政府组织中的高级职位已向私人管理者开放 公共机构不再是永久性机构而成为公共公司 它们必须为社会提供某种公共物品或公共服务而与私人公司或其他公共机构展开竞争 公共机构职位专属性以及文官职务常任制的终结 已在政府常任文官中引起震动 2 改革绩效评估制度和等级工资制度西方国家公务员制度和公务员法改革的另一个基本价值取向是重视绩效评估 并采取灵活的付酬奖励措施 主要表现在 1 加强绩技评估 注重经济效益和行政效率 英国1981年取消了文官事务部 将其职能划归财政部和内阁办公室 1983年成立效率小组 并于1984年创立国家审计办公室 从组织上为绩效评估提供保证 并启用大量私人顾问在广泛的公共服务领域进行评估 英国已成为以经济 效率 效益为标准 监督政府政策与管理的评估性国家 美国普遍实行绩效评估和全面质量管理 强调以服务顾客为目标取向 以公众满意程度为评估绩效的主要标准 形成重工作结果而不是过程的 高效率的工作机制 在新西兰 绩效评估主要用来评价高级文官工作业绩 评估工作由相对独立的国家机构承担 评估结果对高级文官的任职 待遇都有重大影响 新的评估体制 使每个公务员和团队有可奋斗的目标 个人目标和业务目标紧密联系 激励公务员寻求更有挑战性的责任 32 2 改革传统的等级工资制 实行以绩效工资为主的灵活工作制度 美国1978年试行绩效工资制 1984年改善绩效工资制 逐步把工作与报酬联系起来 英国1989年以来建立绩效工资制 绩效评估的结果不同 工资额就有所差别 澳大利亚取消等级工资制 根据市场机制和谈判确定工资水平 新西兰采取了与私营部门通用的谈判方式确定公务员工资的制度 北欧四国都改等级工资制为与绩效挂钩的灵活工资制度 改革后的绩效评估制度设立了大量可比可测的绩效指标 以科学的方法对公务员的业绩进行有效评价 绩效工资充分体现了功绩性价值 但也存在一些较为突出的问题 第一 评估难 绩效评估需要精确的知识和利用这些知识的能力 而仅其中的目标一项就非常复杂 涉及速度 准确性 单位成本 质量 消费者满意程度等内容 这其中很多方面缺乏可测量性和可计算性 第二 目标错位 评估倾向于经济效益和定量标准 忽略了道德品质 政治素养 如公正 气质等重要却不易量化和不具有直接经济效益的内容 而在某些部门 这些素质比经济效益更重要 第三 在操作过程中 普遍存在绩效被高估的情况 以获取更多的报酬 第四 使部分公务员因业绩较好却难以量化评估或认为好的绩效是集体努力的结果而士气低落 从而降低了整体绩效 这些都是与功绩制相冲突的 33 3 放松规制 增强灵活性传统的公务员制度对公务员的规制过于严格 琐碎 对管理层进行预先控制的内部机制和规则的数量太多 它们包括人事规则 僵化的付酬制度 预算规则 具有约束性的采购法规以及许多别的规则 它们导致了政府效率低下 在理论上 许多学者对过度规制提出严厉的批评 奥斯本和盖布勒在 改革政府 中提出的十项改革措施中 至少有两项直接针对规制 要求建立 有使命感的政府 和 讲究效果的政府 改变照章办事 罗纳德 桑德斯认为 美国联邦政府已陷入官僚规则的泥潭 功能失调 他主张实行 规则优化 的战略 建立以结果为本的公务员制度 但放松规制与公众责任价值构成冲突 在对公务员进行放松规制的改革过程中 规制变得次要 而且被认为是效率的障碍而遭到批评 如果公共组织能够清除这些清规戒律 就能够更加富有灵活性和效率 西方各国在人事录用 报酬 职位分类 培训等方面放松规制 增强灵活性 举措包括清除繁杂的规则 减少繁文缛节 克服办事拖拉等 放松规制的改革以美国较为典型 其做法是废除过多过滥的法律 法规 1993年9月 戈尔领导下的 国家绩效评论 NPR 小组发表了名为 从繁文缛节到结果为本 创造一个工作更好而花费更少的政府 的报告 废除了1万页的 联邦人事手册 简化分类体制和辞退体制 授权给雇员 废除其他规制 1993年 国会通过 政府绩效与结果法 逐步建立以结果为本的新模式 欧洲大多数国家采用内部市场一类的办法来替代原先的层级控制 两者的做法虽不一样 但都是要增强公务员制度的灵活性 放松规制有利于克服过度规制引起的浪费严重 效率低下 缺乏创新性和灵活性等弊端 但也存在以下突出问题 1 规制具有不可抹杀的积极价值 它是对实践经验的理性总结 可能带来高效率 2 规制体现法治精神 而非依个人意志办事 放松规制后 行政的合法性和合理性很大程度上依赖于官员个人素质和道德修养 这不一定可靠 也容易滋生腐败行为 3 放松规制 他律弱化 公务员自由裁量权过分扩大 也容易造成滥用权力 难以保证公平 正义 合理 34 4 改革两官分途和文官政治中立制度两官分途制度即将公务员分为政务官和事务官两类 两者分别按照不同的规则管理 文官中立制度即要求职业文官 事务官 不得倾向于某一党派 也不得由事务官转为政务官 对两官分途和文官中立制度的改革 主要表现在以下几个方面 1 加强政务官对文官的政治控制 英国撒切尔首相上台后 进行行政改革 重建政治权威 加强了对雇员工会的控制 重构了文官管理制度 加强了政治控制 在数目日增的半自治非政府组织中任命政治上的朋友 荷兰强调政治优先和民主控制 德国 法国 西班牙 澳大利亚等国家也都在改革中加强了对文官的政治控制 2 强化对高级文官的管理 提高其对政治的响应性 在任用上 政治家自主任命大量与自己政见相同的高级文官 在管理上 对失去了文官体制保护的高级文官实行合同制 他们的工作绩效主要由政务官来评估 他们为了获得奖励 不得不积极响应政治领导人的政策 3 文官更多地参与决策 介入政策制定 每届政府新任命的部长不熟悉情况 而很多问题又急需决策 事务官在与政务官观点不同时 会以技术问题等为借口来影响甚至改变政务官的决心 这两种情况下事务官都参与甚至可能主导了决策 而在理论方面 美国行政专家盖 彼得斯总结的四种新型政府管理模式都不同程度地涉及公务员对决策和政策制定的介入 市场模式主张具有企业精神的政府部门根据市场判断力自主决策 大胆创新 参与模式认为低层官员掌握着大量的第一手信息和情况 主张自下而上的决策过程 灵活模式从其逻辑影响看 若没有庞大常设机构的干扰 高级公务员更可能成为政策制定过程中的创造性力量 非管制型模式认为 官僚机构是专业知识的主要仓库 应允许官僚机构作出更多决策 35 4 两官分途在职业上并未截然分开 有的国家两官分途界限没划清 彼此之间并非不可逾越 日本历届政府首脑基本上都是从事务官生涯跃入政务官领域的 20世纪的35位政府首脑 有30人曾担任过文官或军官 这会激励文官通过 事途 走向 政途 而且 政务官与事务官的职位也存在转换问题 如政治家新增政务官职位 或把原来事务官的职位变成政务官的职位 或把自己亲信已占据的政务官职位变成永久性的事务官职位 以维护本党利益 5 公务员的政治权利日益扩大 美国国会以政治中立使得公务员成为政治上的二等公民为由 两次通过了公务员政治权利法案 尤为突出的是公务员工会有了更多的政治权力 近年来 许多国家放宽了公务员结社和与政府谈判的限制 美国在1994年成立了 国家合作伙伴关系委员会 允许和鼓励公务员就改革 工资 劳动争议等问题进行谈判 英 澳 荷兰 西班牙 葡萄牙等国政府表示允许与公务员工会谈判 公务员工会力量不断增强 公务员权利日渐受到关注 以上变革措施有利于推动行政改革 减少阻力 充分发挥公务员的积极性 主动性 有和于维护公务员的合法权益 进而提高工作绩效 但这些措施也对公务员的政治中立形成了挑战 过度的政治控制和加强对高级文官的管理使一些国家深受其害 难以保持行政独立 甚至成为政党政治的牺牲品 破坏了政府工作的稳定性和连续性 重蹈政党分赃制的覆辙 使党派利益高于公共利益 政务官和事务官的相互转化既易导致腐败 又埋下了以后政治不稳定的种子 文官更多参与决策和政治权和扩大可能使文官集团利益高于公共利益 也给公务员制度改革增加了更大的阻力 36 5 完善竞争录用机制为吸收和选拔优秀的人才 各国都致力于完善竞争录用机制 如美国改革录用方式 将原来的公务员录用考试由联邦人事管理总署统一集中组织 改革为授权联邦各机构自己组织 提高录用的效率 人事管理总署向各机构提供技术援助参考资料以及专门培训 对各机构公务员录用情况进行监督检查 法国加强对公务员录用需求 测评 录用人员追踪调查等环节的管理和研究 不断改进测评方法 重视对候选人的能力 态度和知识综合运用等的测评 日本继续完善分类分等考试 增强录用考试的针对性 总之 20世纪末期西方公务员制度改革的涉及面之广 力度之大 是前所未有的 以至不少学者称之为公务员制度的全面变革或转型 还有学者认为 在西方国家已出现所谓的 后文官制度 西方国家文官制度历时二十余年的改革已取得了显著成效 但也存在突出的问题 其中 有些问题植根于自相矛盾的改革理论前提之中 有些问题则是非预期的后果 这些问题主要表现在 一是对政策执行控制不力的问题日益加剧 没有实现将政策制定与管理及政策执行相分离的设想 提高了执行成本 二是绩效评估问题较多 三是公共责任问题 四是决策与运作管理之间的界线划分具有太多的人为因素 当然 由于这种改革正在持续进行和深化之中 要对这种改革作出全面的评价还为时尚早 37 二 我国公务员法的产生与历史发展我国古代的任官制度历史悠久 历经春秋以前的世袭制 战国秦汉时期的荐举制 魏晋南北朝时期的九品中正制和隋唐直至清末的科举制 其中特别是科举制以考试的方法选拔官吏 具有公务员制度的萌芽因素 它对西方国家的公务员制度也产生了间接的影响 由隋唐至明清的科举制度将教育制度同官僚制度有效地结合起来 这种公开考试 不论门第 优胜劣汰的选官机制 为平民知识分子开启了通过勤奋学习进入行政管理的参政之门 科举制度有效地更新了上层统治阶级成分 维护了政权稳定 保证了封建制度的延续 实现了中国文官制度发展史上的重大创新 科举制度的创立无疑具有选贤任能的积极作用 但到了明清以后 其考试内容日趋空虚 最终发展成为八股取仕的方法 逐步成为僵化模式 成为严重束缚知识分子的枷锁 严重束缚了知识分子的思想自由和民族创新精神的发扬 北洋政府和国民党政府时期 受西方国家的影响 开始建立不同于科举制的任官制度 在民主革命和社会主义建设的过程中 中国共产党领导中国人民建立了高度集中统一的干部人事管理制度 对革命和建设起了积极的保障作用 一 我国干部人事制度的发展和公务员法的制定 38 新中国的干部人事制度 是在民主革命时期解放区和人民军队干部制度的基础上逐步建立和发展起来的 它继承和发扬了我国人事制度的优秀历史传统 特别是党的干部制度的优良传统 如在干部人事工作中无条件地坚持党的领导 坚持党管干部的原则 坚持德才兼备以德为主的用人标准 采用干部走群众路线 培养干部注重在实践锻炼中增长才干等一套行之有效的做法 这套做法一直沿用至今 形成了高度集中的大一统的干部人事管理制度 它是在特定历史条件下形成的 对于革命战争的胜利 人民政权的巩固和社会主义经济基础的建立 都起过重要的组织保障作用 这是不容否认的 当时对干部的选拔 任用及管理 主要依靠党中央的政策以及新民主主义革命时期认识工作的传统和经验 从50年代起 从中央到地方逐步建立起相应的人事管理机构 并制定了干部人事管理法规 如1950年政务院颁布的 关于任免工作人员的暂行办法 1957年国务院发布的 任免行政人员办法 关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定 等 在当时都起到了积极的作用 但干部人事制度的科学化 法制化工作刚刚起步就出现了曲折 50年代后期抬头的 左 倾错误使这一工作受到了干扰 在 文革 中干部人事管理制度完全被打乱了 直到党的11届3中全会以后 随着经济体制 科技体制 教育体制等方面的初步改革 我国国家机构干部人事制度的改革才逐渐受到重视 并且逐步采取了许多重大措施 比如 废除了领导干部职务上实际存在的终身制 建立了老干部离 退休制度 开始使用民意测验 招聘等方式选拔任用干部 选拔任用了一批年轻和比较年轻的干部 逐步实现了各级领导干部的年轻化 知识化 专业化 同时 下放了干部管理权限 开始注意了干部流动和人才交流 在行政机关开始实行行政首长负责制等 这些措施都取得了一定的成效 积累了有益的经验 为现在推行国家公务员制度奠定了基础 39 各国现代化的历史证明 现代化事业的成功 一方面取决于全体人民的热情参予 取决于人民持久的积极性 创造性的发挥 另一方面 则取决于这个国家领导和组织现代化事业的水平 特别是国家行政机关组织水平和管理效率直接影响甚至决定着一国现代化建设事业进展的速度 我国的现代化建设不仅需要国家行政机关系统形成结构合理 功能齐全 富有效率的决策 指挥 执行系统 而且要求有一支精明强干 积极负责 素质很高 充满活力的公务员队伍 建立公务员制度是我国政治体制改革的重要组成部分 制定并实施公务员法是法制建设的重要组成部分 1987年 党的十三大提出 要对 国家干部 进行合理分解 改革集中统一管理的现状 建立科学的分类管理体制 当前干部人事制度改革的重点 是建立公务员制度 1992年召开的中共十四大再次提出了尽快推行公务员制度的要求 1993年4月24日 国务院第二次常务会议审议并通过了 国家公务员暂行条例 1993年8月14日发布并于同年IO月1日起实施 随后 又制定了与之相配套的13个暂行规定和13个暂行办法 逐步形成了一整套公务员管理的法规体系 该 条例 是新中国历史上第一部关于国家公务员管理的基本法规 它标志着我国公务员制度的建立和推行进入了一个新阶段 国家公务员暂行条例 发布实施后 各级国家行政机关逐步建立和推行公务员制度 十多年来 公务员制度取得了很大的进展 促进了干部人事管理的科学化 民主化和法治化 初步实现了由传统人事制度向现代公务员制度的转变 建立了公务员制度的基本框架 形成了以 国家公务员暂行条例 为主导 由近四十个单项法规和实施细则为配套的公务员法规体系 40 公务员制度的各种基本运行机制逐步建立起来 例如 公开 平等 竞争 择优的竞争机制已初步形成 各地普遍推行公务员录用考试 领导干部竞争上岗正逐步推开 严格考核 凭功绩晋升的激励机制已开始发挥作用 各级政府机关全面推行年度考核 考核的办法也逐渐完善 勤政廉政的机制也开始确立 各地普遍实行轮岗交流 回避 政务公开制度 通过全面实施公务员制度 我国公务员队伍的结构得以优化 人员的素质明显提高 具有大专以上学历者的比例不断上升 这对优化干部队伍 促进勤政廉政建设 增强行政机关的生机和活力 提高行政效率发挥了重要作用 但由于我国推行公务员制度的时间短 再加上我国正处于转轨时期 国家公务员暂行条例 及其实施过程中仍存在诸多的问题和缺陷 这表现在以下几个方面 第一 国家公务员暂行条例 只是一部行政法规 其效力层级较低 与公务员在国家和社会生活中的地位不相称 第二 国家公务员暂行条例 确定的公务员范围较窄 特别是职位分类较为单一 不利于吸引专业人才进入公务员队伍 也不利于调动一线工作人员的积极性 第三 对于实践中发展起来的引咎辞职 责令辞职 职务聘任 竞争上岗等制度不能提供有效的法律支持 第四 公务员