乐山市农村社会保障制度建设的调查与思考.doc

乐山市农村社会保障制度建设的调查与思考(2008-06-24 13:10:21) 转载标签： 财经分类： 乐山发展 农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，现在也是我国社会保障体系中最薄弱的部分和急待加强的部分。从农村社会养老保险看，1986年10月，根据我国“七五”计划提出的建立农村社会保障制度雏形的要求，民政部决定在农村经济比较发达的地区开展以社区为单位的农村社会养老保险。1991年，国务院决定选择一批有条件的地区进行建立县级农村社会养老保险制度的试点，同年6月民政部制定了县级农村社会养老保险基本方案，并在山东等地组织试点和实施；1995年10月，国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知，要求具备条件的地区积极发展农村(含乡镇企业)的社会养老保险事业。农村社会养老保险采取以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的筹资模式和建立个人账户、储备积累的保险模式。截止到2005年年末，全国参加农村养老保险人数为5442万人（占该年末农村总人口74544人的7.3%），领取养老金的农民共有302万，全年共支付养老金21亿元（695.36元/年.人）。从农村医疗保障看，合作医疗是在人民公社时期发展起来的农民通过互济互助、共同抵御疾病风险的制度。20世纪70年代末期，农村合作医疗制度曾覆盖了全国90%的农村，对于缓解农民的疾苦和农村卫生事业的发展起到了巨大的推动作用，曾被世界卫生组织推崇为解决农村卫生问题的典范。80年代以来，随着农村经济体制的变革，农村合作医疗赖以存在的集体经济在多数地区不复存在，这项制度逐渐流于形式，1989年实行合作医疗的行政村只占5%左右。20世纪90年代以来，国家虽然要求重新开展合作医疗，并进行了试点，但1998年全国合作医疗制度覆盖人口在高收入地区也仅为22.21%，在中等和欠发达地区仅为1-3%，已名存实亡。近年来，正在进行新型农村合作医疗改革试点，并要求全国2008年完成。从农村最低生活保障制度看，目前，全国绝大多数地区尚未全面建立农村居民最低生活保障制度。乐山市地处我国西部经济相对不发达地区，农村社会保障制度建设和全国的情况一样，过去虽然做了一些有益的探索，但是，总体上还处于起步的阶段，问题还很多，急待研究解决。一、加快推进农村社会保障制度建设极为重要（一）加快推进农村社会保障制度建设是乐山统筹城乡发展的迫切需要党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的要求，其中，统筹城乡发展就是要在今后我国经济和社会各项事业的发展上以及改革和发展成果的分享方面，通过新的制度性安排包括新制定或者调整和完善原来的政策、法律和法规，逐步消除我国长期存在的“二元结构”，实现城乡居民在绝大部分权利和义务方面的“一视同仁”，努力缩小城乡差别和工农差别，构建社会主义和谐社会。从本质上说，社会保障是国民经济经济可持续发展的“调节器”，社会稳定、和谐发展的“减震器”，实现经济效率与社会公平的“平衡器”。统筹城乡发展理所当然地包含统筹城乡社会保障事业发展。但是，当前，一方面是城镇社会保障制度特别是基本养老、医疗、失业等保险和最低生活保障在国家的高度重视和大量财政资金的支持下正趋于完善，保障水平也渐渐提高，而另一方面却是农村社会保障由于长期缺乏财政资金的支持至今仍然停留在传统的以家庭保障为主的低级阶段上，保障能力极其脆弱，现在不少农民“小病捱，大病拖，实在不行才往医院抬”，就从一个侧面反映了农村社会保障的现实状况。如果这种局面不能很好地加以扭转，那么，统筹城乡发展就是不全面的，甚至会造成城乡、工农之间的严重不和谐。因此，乐山统筹城乡发展必须高度重视统筹城乡社会保障事业的发展，并把建立健全与经济发展水平相适应的、与城市社会保障制度相衔接的农村社会保障制度和逐步实现社会保障一体化作为全市完善社会保障制度的方向和最终的目标。（二）加快推进农村社会保障制度建设是乐山建设社会主义新农村的重要内容建设社会主义新农村，是以胡锦涛同志为总书记的党中央站在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的战略高度，根据统筹城乡发展的原则，审时度势作出的事关改革和发展大局的重要决策，是把妥善解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的具体体现，其基本要求是“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。加快推进农村社会保障制度建设，特别是逐步解决好农民养老、医疗和最低生活保障，帮助农民群众解除年老、生病、遇到特殊困难的后顾之忧，保障农民的基本生活、促进农民的健康是建设社会主义新农村的基本前提。我国城乡二元经济和社会结构的形成有历史的原因，也有政策和法律方面的原因。实践证明，这种二元结构固化和强化了城乡差别、工农差别，包括城乡社会保障的巨大差别。劳动保障部和国家统计局联合发布的2005年劳动和社会保障事业发展统计公报称，2005年年末全国参加农村养老保险人数为5442万人，全年共支付养老金21亿元，年末农村养老保险基金累计结存310亿元。而该年末全国共有离退休人员5088万人，城镇基本养老保险基金总收入5093亿元，各级财政补贴基本养老保险基金651亿元，其中中央财政补贴544亿元，地方财政补贴107亿元。正因为这样，近年来，农民养老问题、医疗问题、最低生活保障问题日趋严重。而农村社会保障体系建设严重滞后，农村社会保障水平极其低下，已经成为农村贫困人口脱贫致富和农村全面奔向小康的重要障碍。所以，我们完全可以说，社会主义新农村中的“新”，应该而且必须包含新的农村社会保障制度。如果农村社会保障建设不能得到足够高的重视和市、县、乡镇财政足够大的支持，农民养老、医疗、最低生活保障等问题得不到有效解决，乐山就不可能真正建成社会主义新农村，也不可能实现农村的全面小康。（三）加快推进农村社会保障制度建设是乐山实现工业化、城镇化、现代化的内在要求没有工业化，就没有现代化。而在工业化、现代化进程中，城镇化必将加速推进。乐山市2005年全市总人口347.90万人，其中：非农业人口为86.74万人，占24.93%；农业人口261.16万人，占75.07%。2005年地区生产总值306.72亿元（人均8900元），城镇居民人均可支配收入7519元，农民人均纯收入3242元，全口径财政收入31亿元，地方财政一般预算收入13.42亿元，城镇化水平为34%。据相关研究报告称，未来15年，我国将进入城镇化快速发展时期，城镇人口年均增长1个百分点，以此推算，乐山市每年需要吸收农村转移人口3万多人。而工业化也需要大量高素质的工人，将农民纳入社会保障有利于确保人力资源的可持续供给，提升人力资本竞争力。如果农民长期游离于社会保障体系之外，根本不可能在城镇稳定下来，势必影响工业化、城镇化、现代化进程及其质量，不利于农业人口向第二、三产业和城镇转移，也不利于促进“三农”问题的解决。只有建立健全农村社会保险制度，用现代社会保障制度替代传统的家庭保障和土地保障，完善农民的城镇化进入机制，才能有利于加快推进和市县工业化、城镇化、现代化的进程，从根本上化解人多地少的矛盾，提高农业生产率。二、当前乐山农村社会保障制度建设的现状（一）取得的进展1.建设农村社会保障制度步伐加快，初见成效。社会保障制度是国家依据相关法律和法规，在劳动者或社会成员因年老、疾病、失业、丧失劳动能力和遇到其他困难时，向其提供基本生活保障或帮助而建立的一种社会制度，包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置、社会互助、个人储蓄积累保障等内容。近年来，乐山市在建立适应社会主义市场经济要求的、与经济发展水平相适应的农村社会保障制度方面进行了积极的探索，农村社会保障事业发展步伐加快，并取得了初步成绩。全市现行的农村社会保障主要由四大块组成：社会救助、新型农村合作医疗制度、社会福利、优待抚恤。社会救助的对象主要有三类：一类是无依无靠的绝对贫困者，一类是因天灾人祸使生活陷入拮据的家庭和个人，还有一类是生活水平低于国家最低标准的家庭和个人；新型农村合作医疗的保障对象是全体农民中参加合作医疗保障的那部分农村居民，目前乐山市11个县、市、区中已经有3个县、市在开展农村新型合作医疗试点，以农民自愿参加为原则，农民的投保率为66.86%；社会福利主要包括为孤老残幼举办的福利院、敬老院和以安置残疾人就业的社会福利工厂；优抚的保障对象是复员退伍军人等部分特殊人群。此外，2005年，乐山还筹措征地调节金1.05亿元，较好地解决了失地无业农民的遗留问题，启动了无业农民失业保险制度。这些对保障农民的生产和生活，维护农村社会稳定，促进农村经济和社会的全面发展发挥了一定的作用。2农村社会救助体系日趋完善。2005年，乐山全市纳入农村五保供养范围的农民群众达12327人，较上年增加264人，实现了应保尽保；五保供养标准由月人均66元提高到100元，农村五保户生活质量有了进一步的改善；25995名农村贫困群众纳入农村居民最低生活保障，较上年底增加7768人，发放低保金67万元，保障了贫困群众的基本生活；对1189名农村贫困群众实施了农村医疗救助，发放医疗救助金90多万元，在一定程度上缓解了农村贫困群众的治病难问题。3新型农村合作医疗制度的试点已取得初步成效。现在，乐山市的夹江县、沐川县和峨眉山市通过自己申报、省市批准，正在开展建立新型农村合作医疗制度的试点工作，到2006年8月，已有54.1万农民自愿参加新型农村合作医疗，占这3个县市农村人口的66.86%，乐山市和这3个县市两级财政共补助新型农村合作医疗资金为398万元。截至2006年8月底，参保的54.1万农民中有19026人报销医疗费用405.7万元。2007年，乐山市还将新增加4个县，开展新型农村合作医疗试点。（二）存在的主要问题传统的家庭保障仍是农村社会保障的主要形式，这已经越来越不适应形势发展的要求。改革开放以来，随着人民公社解体和家庭联产承包责任制的普遍推行，农户成为独立自主的经营单位，传统的分配制度被彻底打破，以生产队为基础的集体经济在不少地方近乎瓦解，农民也由此丧失了集体保障。改革开放以来，农民的收入虽然有了明显的提高（乐山市农民人均纯收入2000年为2154元，2005年提高到3242元），但是在社会保障上，农村并没有与城镇同步发展，农村社会保障仍停留在传统的家庭保障为主要形式的低级阶段，其发展严重滞后城市。究其原因，一方面，由于建国以来包括改革开放以来，国家和各级政府把大部分精力和绝大部分财力放在城镇社会保障制度建设上，对农村社会保障制度建设重视不够、资金支持微乎其微，加上国家一直强调农村要以家庭保障为主，这就必然造成农村社会保障制度建设和保障水平严重落后于城市的问题；另一方面，由于宣传不到位，农民的保险意识极度缺乏，加上农民的现金收入水平低和农民的“等、靠、要”思想严重，很多农民把农村社会保障制度建设的希望完全寄托在国家和集体身上，忽视了被保对象（农民）自己应尽的义务，这就必然导致了责、权、利的分离，使农村社会保障制度建设困难重重。农村社会保障覆盖面狭小，社会化程度还比较低。现阶段，乐山市和全国的情况一样，农村社会保障无论是范围还是标准，相对于城市而言是很低的。根据有关资料显示，占人口总数20的城镇居民享受89的社会保障，而占人口总数80的农村居民，仅享受社会保障的11。据统计，目前我国60岁以上人口已达到1.34亿，超过总人口的10%，且老年人口数量大体以年均3%的速度增加。其中70%以上的老龄人口分布在广大农村。按照国际公认标准，60周岁及以上老年人口占总人口10%以上、或65周岁以上人口占总人口的7%，就是老龄化社会。据预测，进入21世纪，我国农村老龄化比例到2040年将达到22%-26%，有些省市可能超过30%，明显高于城镇人口老龄化水平，农村老龄化问题较为突出，而2005年年末全国参加农村养老保险人数只有5442万人。即使按照国家关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知要求，2006年底，全国进行新型农村合作医疗试点的县（市、区）数量也只能达到全国县（市、区）总数的40%左右。根据我们在乐山市开展的调查情况看，正在进行新型农村合作医疗试点的地方，实际参加的农民仅仅占到应该参加农民的60%左右。农村社会保障覆盖面狭小、社会化程度比较低的问题由此可见一斑。因此，面对农村人口老龄化问题日趋严峻的形势，要解决广大农民老有所养、病有所医的问题，建立新型的农村社会保障制度，用现代社会保障制度替代传统的家庭保障和土地保障，已经成为我国进一步完善社会保障制度的当务之急。3农村社会保障资金匮乏，社会互济性不高。目前，乐山市农村社会保险资金的来源也是以农民个人缴纳为主，集体次之，国家（中央和地方财政）为补充。这使得国家包括各级政府和集体所承担的社会责任过小，不仅造成了农村社保资金来源的严重不足，大大限制了保障标准，而且也影响了广大农民参加养老、医疗等社会保险的积极性。劳动保障部和国家统计局联合发布的2005年劳动和社会保障事业发展统计公报称，2005年年末全国参加农村养老保险人数为5442万人，农村养老保险基金累计结存310亿元，人均仅结存569.64元。另外，根据关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知规定，从2006年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元，地方财政也要相应增加10元。财政确实有困难的省（区、市），可2006年、2007年分别增加5元，在两年内落实到位。农民个人缴费标准暂不提高。同时，将中西部地区中农业人口占总人口比例高于70%的市辖区和辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东六省的试点县（市、区）纳入中央财政补助范围。中央财政对辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东省按中西部地区补助标准的一定比例安排补助资金。这样算起来，中央财政和地方（省、市、县）财政在建立新型农村合作医疗制度方面的资金投入是很有限的。而且据我们调查，如果市和县两级财政的补助资金不到位，省财政和中央财政的补助资金是不会下拨的。再加上在一些地方，农民只顾眼前不顾以后，同时认为财政补助资金杯水车薪，保障水平低（一个农民参加合作医疗的保障资金总数为45元/年，其中：农民自己缴纳10元、省市县两级财政补助15元、中央财政补助20元），因此，部分农民参加新型农村合作医疗的积极性和主动性受到影响。农村社会保障资金匮乏和社会互济性不高的问题，现在比较突出。4农村社保管理体制分散，社保机构不健全、工作难以开展。当前，乐山市和全国很多地方一样，农村社会保障事业的管理职能分散在民政、卫生、扶贫、农业、计生等多个部门，以民政部门为主。从表面上看，好像农村社会保障工作多部门负责，易于形成合力，共同解决各种问题。而实际上，各部门从本部门利益出发，看问题的角度不同，在实际工作中经常发生决策及管理上的摩擦和矛盾。多部门管理还造成农村社会保障苦乐不均，操作不规范，短期行为多。逢年过节，各有关部门倾巢出动，发钱发物，好不热闹，其它时间则不闻不问。由于没有一个统一的机构，没有统一部署，各部门各行其是，造成部分贫困户接受多家接济，而有些贫困户则什么也没有得到，救助效果不明显。与此同时，即使是新成立的社保机构也难以正常开展工作。比如，新型农村合作医疗管理机构，根据我们的调查，乐山市成立了相关的领导小组，日常工作由市卫生局的防疫保健科负责，但是，存在的问题很多：一是虽然安排了编制，但是，只能在局机关内部进行调节，这实际上挤占了局机关的编制。二是因为编制数很少，工作任务异常繁重，没有人愿意调换现在的岗位，到新型农村合作医疗管理机构工作。据调查，乐山已经进入试点的县（市）新型农村合作医疗管理机构核定人数：夹江县6人、沐川县5人，现在没有一个人实际办理调入手续；峨眉山市4人，实际办理了调入手续的有3人。三是没有必要的工作条件，特别是在县级新型农村合作医疗管理机构，有的连工作用电脑也没有一台，农民参保和生病住院以后报销，这一切基本上采用手工操作，在试点县往往是几个人要负责十几万甚至几十万参保农民的资料登记、核对、报销等工作任务，难以承受；四是新型农村合作医疗管理机构工作人员待遇不够好，个别地方甚至靠在新型农村合作医疗基金中按照3%的比例提取管理费，用于工作人员工资、办公等方面的开销。与此同时，在农村社会保障制度建设上，认识水平低，思想不统一，立法滞后，政策不完善和不配套等问题也很突出。三、乐山建立和完善农村社会保障制度的对策建议（一）进一步统一思想，提高认识，营造全社会关心和支持农村社会保障制度建设的氛围长期以来，在社会保障制度建设中，存在的一个突出问题是社保工作重城市而轻农村、城市居民保障体系相对健全而农村居民保障制度残缺不全、城市保障水平较高而农村保障水平低下。之所以出现这种情况，其中一个很重要的原因就是在思想不统一、认识程度低：一是看不到建立农村社会保障制度的重要性和迫切性；二是把农村社会保障简单地等同于济贫扶困，就是救济贫困地区或贫困农民；三是有的人认为在农村建立社会保障虽有必要，但涉及人数众多、费用巨大而筹集资金困难，能拖就拖。因此，加快推进农村社会保障制度建设，首先就要求我们进一步统一思想，提高认识，更新观念，要从贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展、建设社会主义新农村、构建和谐社会和实现工业化、城镇化、现代化的战略高度，从深化农村改革、促进农村经济可持续发展与扩大内需的需要，从打造活力乐山、诚信乐山、和谐乐山的高度，深刻认识当前加快推进农村社会保障制度建设的重要性和迫切性。其次要充分认识到社会保障体系应该包容所有的城镇居民和农村居民，社会保障不仅能够帮助贫困人员解决生存问题，更是一种促使人们去拼搏奋斗、谋求自我发展的激励机制，而且相对完善的农村社会保障体系有利于保持社会稳定和降低深化改革的政治成本，有利于国民经济健康发展。再次要克服畏难情绪，既要充分估计到乐山市建立农村社会保障制度的种种困难，更要看到其可行性和其对农村经济社会发展带来的长远利益。与此同时，要加大舆论宣传的工作力度，营造全社会关心和支持农村社会保障制度建设的氛围，特别是乐山市、各区市县和乡镇政府及其相关职能部门，必须在思想上高度重视农村社会保障制度建设，并把这项工作纳入到每年目标任务中进行安排和部署。（二）根据国家的相关法律法规制定和完善乐山的地方性法规，依法推进农村社会保障制度建设加快推进农村社会保障体系建设，必须大力加强农村社会保障法制建设。从全国情况来看，长期以来，我国农村社会保障体系主要是依靠高度集中统一的行政管理系统依据相关政策实施，缺乏完善的法律体系。目前，涉及到农村社会保障规定很少，主要有修订后的农村五保供养工作条例和卫生部、国家发展改革委、民政部、财政部、农业部、食品药品监管局、中医药局今年年初下发的关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知、国务院关于解决农民工问题的若干意见等。法律制度的欠缺给农村社会保障带来了诸如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面随意性和盲目性大等等一系列问题。因此，必须制定一系列适应农村实际情况的有关农村社会保障的法律法规。对农村社会保障进行立法，就是通过法律规范调整因农村社会保障而引起的社会关系，即社会保障关系。依其内容不同，可分为以农民养老保险、医疗保险及工伤保险为主的农村社会保险关系，以救灾和扶贫为重点的社会救济关系，以五保供养和残疾人照顾为重点的社会福利关系以及以复员军人安置、伤残军人、军烈属为重点的优待抚恤关系。如果把上述内容概括起来，并就其共同点加以归纳，农村社会保障关系又可分为农村社会保障体制管理关系、农村社会保障资金筹集关系、农村社会保障项目标准确立关系、农村社会保障发放关系、农村社会保障监督关系等。为调整农村社会保障中的这些社会关系，在立法体制上，应形成以全国人大常委会制定的农村社会保障法为统率的，以国务院针对农村的社会保障主要方面制定的条例为主体，以有立法权的地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和规章为补充的完整法律体系。由于我国农村地域广阔，地区之间经济发展和社会结构等方面存在不平衡性，因此我市可根据本地农村实际情况，在与全国性法律、法规以及我省地方性法规、规章不抵触的前提下，制定相应规范性文件，以利于我市农村社会保障工作更好地开展。作为乐山市而言，当前，一方面是要认真贯彻执行国家和省里关于农村社会保障方面的法律法规；另一方面，乐山市要根据这些法律法规制定和完善关于农村社会保障制度的地方性规定，依法推进全市农村社会保障制度建设。在这方面，既要考虑到与社会主义市场经济相适应、建立全国统一的社会保障制度的长远需要，更要考虑到城乡差别的现实性和农村社会保障内容的特殊性等现实要求。（三）进一步完善农村社会保障政策体系，建立国家、集体、农民个人合理分担保障资金的机制制度经济学认为，任何制度变迁都是需要成本的。建立农村社会保障制度是一项重要制度变迁，也是需要相应的成本。江西省统计局统计科研所的张启良、曾纪发同志把这些成本概括为三项：一是推行成本，主要包括宣传费用和执行费用。推行成本只是该制度总成本中的一个很小份额；二是直接受益农民承担的费用成本。农村社会保障制度的建立与执行所需要的资金，在近期内一部分甚至可能大部分将来自于农民，一部分来自集体经济组织，还有一部分以国家财政拨款的方式予以解决。三是财政社会保障费用成本，这是建立农村社会保障制度政府要支付的最主要的成本。在任何现代国家，社会保障最终兜底的或作为最终担保的都是财政。对城乡居民进行带有强制性的社会保障是公共财政的基本职能之一。在公共财政的建设过程中，要消除“越位”和“缺位”。农村社会保障恰恰是目前财政收支项目当中的一个非常重要的“缺位”领域。因此，国家财政应当义不容辞地承担起建立农村社会保障制度的应尽责任和制度变迁成本。建立农村的社会保障制度，资金筹措是重要问题。国家和地方政府承担着公共财政的职能，无论从其作为收入再分配的主体来讲，还是从其维持社会稳定及经济正常发展来讲，都要求国家财政、地方财政在社会保障基金中承担责任。这样做的目的除强化政府责任外，更重要的是希望借此调动农民参与的积极性。以新型农村合作医疗为例，由于中央转移支付的前提是地方政府的筹资到位，而地方政府的筹资又是以农民的筹资为前提条件的；但据我们的调查，很多农民的选择则是“只有政府先出钱，我才能放心出钱”，这样导致新制度在实际执行中可能陷入各级政府之间以及政府与农民之间的博弈。可见，农村社会保障制度要想取得预期效果，关键是建立政府信誉，用制度保证中央和地方财政补助资金每一次都能及时、足额到位。因此需要尽快完善相关政策，保证配套资金的落实。此外，在制定政策时，要吸取城市社会保障体系运行的经验，尽量缩短农村社会保障资金的现收现付制向基金制的转化过程，使社会保障最大限度地发挥“丰收歉支”的社会稳定作用，发挥经济调节器的功用，这其中能否筹措足额的社会保障资金就成为关键所在。一是可考虑采取多元化方式解决补贴资金问题，如“税保联动”的形式，即国家和地方财政从税收中提取一定比例的社会保障基金，其比例同农民个人交纳的社会保障资金数额相衔接联动，这样不仅可以调动农民参加社会保障的积极性，而且可以用政策保证政府补助部分到位，避免因地方领导人员的变动带来的政策波动。二是建立稳定的农村社会保险经费，其来源包括地方政府划拨的专项经费、上级财政对经济欠发达地区给予的适当补贴、设立的专项公益金、筹措的社会捐助资金等。构建农村社会保障体系，必须以相应的经济发展水平为基础。由于乐山市地处西部丘陵区，经济不发达，相当一部分县（区、市）政府财政能力有限，单一依靠政府财政来开展农村社会保障工作，显然是不现实的；加之农民人口基数较大，政府无力全部包揽农民的社会保障资金。因此，这就要求我们广拓渠道，在社会保障资金的筹集中，让个人和集体也担一部分责任和义务，即建立起由农民个人、集体和国家共同负担、共尽责任的多主体、多层次的农村社会保障制度，完善国家、集体、农民个人合理分担的机制。为此，一是加大市和县两级财政投入力度。目前，乐山的政府投入主要用于社会救助、优待抚恤和试点县（市）新型农村合作医疗。我们认为，乐山在保证现有投入水平的基础上，政府要按照公共财政的要求，逐步提高农村社会保障支出在财政总支出中的比重，并在政策上为基金的投资运营提供渠道。二是适当增加集体补助。通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径，增收节支，大力发展壮大村级集体经济，提高村集体对农民社保的补助能力，并制定相应的办法规范村集体对农民的补助。为了鼓励乡村集体经济对农村社会保障制度给予资金扶持，可对其出资采取税前列支的税收优惠政策。三是引导农民自身增加投入。个人交纳一定比例的社会保障金，是市场经济条件下社会保障制度的一个基本特点，特别是农村医疗保险和农村养老保险，必须坚持农民个人交费与集体投入、政府投入相结合的方针。为此，首先应完善补贴政策，提高政府和集体对农民参保的补助比例，通过政策激励，吸引农民参保；其次加强宣传教育，进一步增强广大农民的社会保障意识，克服“等、靠、要”的依赖思想，提高交纳保障金的自觉性。对于贫困地区特困群众交纳社会保障金的特殊困难，除政府给予一定的政策减免外，还应充分动员社会力量给予必要的帮助。（四）社会保障和家庭保障相结合，建立多层次的、重点突出的农村社会保障体系由于乐山市农村人口较多，各县、市、区经济发展水平差距较大（比如，2005年，农民人均纯收入市中区为4600元，而马边彝族自治县仅为2030元，差距在一倍以上），单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。而建立农村社会保障体系又只能是一个渐进的过程，不能一蹴而就，因此必须在充分考虑农民的承受能力和认识能力，考虑市情和财力的基础上，根据农民的需要，突出重点、逐步推进，保障标准由低到高，保障范围由小到大，保障内容由单项到综合，使农村社会保障体系充分体现出法定基本社会保障为主体、乡村集体保障和家庭保障并存的多层次性的特点。乐山市农村社会保障制度建设近期的工作思路是：1把建立和完善农村居民最低生活保障制度作为重点，尽快使之覆盖全市农民群众。2把普遍建立新型农村合作医疗保险制度作为突破口，不折不扣地按照关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知要求开展工作，确保新型农村合作医疗试点县（市、区）数量2006年达到全市县（市、区）总数的40%左右；2007年扩大到60%左右；2008年在全市基本推行；2010年实现新型农村合作医疗