原创我国金融监管者问责制度的检讨与反思.doc

内容摘要通过对现行金融监管者问责规范性文件的梳理,可 以透视出我国金融监管者问责制度存在法律缺失、规则不周等问题。造成这些问题的原因包 括问责理念存在缺陷、金融监管制度设计不科学、法律机制选择中缺乏公众参与机制。为此 ,我们必须重新审视金融监管者问责的理念,着重完善以立法机关、行政机关、司 法机关、其他利害关系方及国际金融组织和同行为问责主体的问责制度。 中国论文网 关键词金融监管;监管机构;问责制度 一、金融监管者问责制度缺失的现状 (一)对与金融监管者问责相关的规范性文件的梳理 市场经济是法制经济,法制经济必须立法先行。为了建立和健全我国的问责制度,实现真正 意义上的法制政府和责任政府,自1989年以来,我国从中央到地方纷纷出台了一系列问责方 面的规范性文件。其中有代表性的有,2003年8月我国首部关于行政问责的地方性规定长 沙市人民政府行政问责制暂行办法出台,被认为是地方政府问责制度建设的开端。2004年 11月,浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)的出台,标志着浙江在全国 率先建立“庸官问责制”。2004年3月,中共中央出台的党政领导干部辞职暂行规定,该 规定对因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等情况作出了较详细的规定。2005年7月 ,国务院发布了关于推行行政执法责任制的若干意见,该意见对评议考核的主体、评议 考核的内容及方法做出了相应的规定。2006年1月1日生效的公务员法,从法律层面确认 了问责制的合法性。2009年5月22日,中共中央政治局审议并通过了关于实行党政领导干 部问责的暂行规定。这是我国第一部中央层面上针对党政领导干部问责的专门规定。它明 确了问责的目的、基 本原则、主要对象,规定了 问责的具体情形、基本程序和救济措施。 在金融监管者问责的相关文件中,首先,在法律层面上,以证券法为例,证券法对 证券监管机构问责的内容包括:(1)透明度。证券法第23条和第184条规定证券监管机 构应公开股票核准发行程序及其制定的规章、制度和处罚决定。(2)审计问责。第9条规定 ,国家审计机关依法对证券监管机构进行审计监督。(3)法律责任。第227条、第181条和 第228条列明了证券监管机构工作人员违反法律规定应被追究法律责任的情形。(4)法定职 责。第179条列举了证券监管机构在对证券市场实施监管中应履行的8项职责。(5)行政复 议和行政诉讼。第235条规定当事人对证券监管机构或国务院授权的部门的处罚不服,可以 依法申请行政复议,或依法直接向法院提起诉讼。(6)第187条规定证券监管机构的工作人 员不 得在被监管机构中任职。其次,在部门规章方面,中国保监会2006年1月发布的中国保监 会保险监管问责制试行办法,共有16条,其中解释了什么是保险监管问责制,规定了保险 监管问责的对象、原则、方式,保险监管问责的情形、调查期限、申诉事由等事项。2006年 ,银监会也出台了银监会工作人员履职问责暂行办法和银监会工作人员违反廉洁从政 从业规定处理处罚暂行办法等规定,对银行业监管问责做出了相应的规定。 (二)一个简要的评价?基于缺规少矩的视角 建设社会主义法制社会注重的不是法律数量的多少,而是制定的法律是否为良法,是否对社 会秩序的构建,公众对法律的信仰以及法律的公信力的树立有积极作用。从目前来看,我国 已创制了 大量的与金融监管者问责相关的规范性文件,貌似已经解决了“有问责之事,无问责之法” 的困境,但是法律的缺失、规则的不周使我国金融监管者问责制度处于一种缺规少矩的状态 。 其一是法律的缺失。从以上对与金融监管者问责相关规范性文件的梳理可以看出,我国对金 融监管者的问责主要以政策性文件为主,仅有的几部法律涉及的相关条文也不过寥寥数条。 尽管我国的金融监管机构是国务院领导下的参照公务员管理的事业单位,参照 公务员管理的单位,意味着党的政策文件同样适用于金融监管机构的相关人员,但政策的特 点在于它的适用范围较窄,主要适用于行政系统内部,表现的是一种纵向的等级关系,而非 横向的平等协商关系。法制社会中人与人之间的关系,主要表现为一种横向的平等关系,如 果只有不平等的等级关系,这显然不符合法制社会的应有内涵。事实上,我们只从这些文件 的外观就可以看出,这些文件很难承载起金融监管者问责的大任。如,党内监督条例(试 行)共有5章,47个条文,其中涉及问责的内容仅有10条;从语言的运用上,大多是宏 观的叙事性语言,缺乏法律语言的严谨性。此外,相关的部门规章大多冠以“试行”、“暂 行”的名号,这可以显示出制定者严谨和求实的态度,但如果某规章在数年以前就已经发布 ,到今天为止仍在试行的话,就容易让人产生误解,因为从逻辑上讲,试行和暂行都是暂时 性的,或者说是制定者不能确定其有效性和科学性,所以才边试边看,以便在实践检验真理 的基础上对试行性的规定作出相应的修正。1但以上的规章和文件,大多已经“ 试行”3年有余,长的更是达到5年之久。 其二是规则的不周。如果说以上对相关文件的表现形式的分析只是触及到金融监管者问责的 表层,那么相关文件中金融监管者问责内容的不周全就颇为令人担忧。主要表现在:( 1)问责主体缺位。我国现行文件规定的问责主体主要局限于系统内部的同体问责,缺乏异 体问责主体,如中国保监会保险监管问责制试行办法第2条就规定了本办法所称的保险 监管问责制,是指中国保监会对保险监管问责对象的问责。(2)问责对象狭窄。上述文件 针对的问责对象大多限于党政系统的主要负责人和领导干部,对于监管机构的非领导干部和 非党员的问责并未涉及。(3)问责程序不详。相关文件大多只简单规定问责程序由本部 门领导提议或启动并在一定时间内完成这种叙事性的话语。除此之外,这些文件对于问责 的方式、事由、认定的标准等金融监管者问责的核心问题,都没有实质性的规定。 二、金融监管者问责制度缺失的原因 (一)问责理念存在缺陷 一般来说,要使金融市场参与者自觉遵守金融市场的秩序,有三种逻辑路径:其一,加强对 金融市场参与者的教育,实现金融行业的自律管理。其二,加大对违法者的处罚。其三,敦 促金融市场参与者加强内部治理,实现事前、事中、事后的监管。第一种路径主要通过市场 参与者的自身力量,通过市场发挥作用;后两种路径则需要政府的力量,通过建立一系列的 法律法规来实现。加大处罚、提高监管成本在短 期内固然可以震慑金融市场的违法者,使其遵纪守法、诚实经营。但企业的“经济人”本质 ,会促使企业不断追逐和获取利润,因此,从长远来看,单纯的不断加重对违法违规企业的 惩罚并非治本的良策。而理念的转变,有利于我们重新审视我们所面临的问题,有利于从多 重角度透视问题的真正原因。 (二)金融监管制度设计不科学 在金融监管的制度中,现行法律法规一方面赋予监管机构大量的权力监管金融市场的参与者 ;另一方面又缺乏对监管机构的监管,致使监管机构及其工作人员违法违规现象的频发以及 监管效率的低下。由于金融是现代经济的核心,其触角延伸到经济和社会的方方面面,是各 种矛盾和风险的交汇之处;同时作为一种高风险行业,金融也具有较强的传递性和渗透性。 在我国现行的监管实践中,对金融监管者进行问责大多采取的是事后问责的方式。比如,立 法机关向监管机构的问责通常是通过定期(年度)向人大提交报告等事后问责的方式进行的 。而这种事后问责的方式难以真正实现监管金融监管者的目标,同时金融行业的风险传递性 的特点,促使金融监管者问责的重点应该放在如何设计一套良好的制度督促监管机构能及时 发现漏洞,避免问题乃至危机的发生。 (三)法律机制选择中公众参与机制的缺乏 我国在法律机制的选择中,主要依赖于行政机制的构建,而忽视了公众参与机制的重要性。 金融监管者将监管的目标、方式、过程、决定向公众公开,通过鼓励透明度,监管机构的决 定更可能有合理的根据以及良好的法律和事实基础。公众参与机制可以减少监管决定的任意 性,并被证明是金融监管机构问责的重要组成部分。2而透明度可以通过公布所 有的监管规 则、监管做法和重要的决定、年报以及定期召开记者招待会和信息通报会的方式来实现,这 应该是任何一种问责制度的主要特点。3但现实情况是,我国法律关于公众参与 机制并没 有很完善的规定,比如在证券法中第23条规定,对证监会股票发行的核准程序应当公 开;第184条规定,证监会应公开其制定的规章、规则和工作制度,以及对于依法作出的处 罚决定应当公开的规定。整个证券法只有关于股票发行的核准程序和对于其制定的相关 规章和 处罚决定应当公开。短短几十字的两条规定,实在难以确保公众能参与到金融监管问责中 去。公 众参与机制的不完善,直接导致监管机构的公信力下降,并增加了权力滥用的机率,不符合 建立安全、稳健的金融监管体制的要求。 三、金融监管者问责的制度构建 (一)问责理念的重塑 1.职责恒定理念。实现对金融监管者问责的前提在于确定监管机构及其人员的职责,即不 同 级别、不同部门、不同岗位之间有严格的责任划分,并以法律法规的形式加以明确确定。由 于现行体制的原因,导致我国监管机构职位设置及其职责规定不明,尤 其是党政之间、不同级别之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊的现象相当普遍。 4所以,金融监管者问责的立法必须明确监管机构及其工作人员的各自职责 。具体来 说,监管部门要厘清与上级和同级部门的关系,以及在监管部门内部,各职位之间、上下级 之间的权责都要明确化、规范化。进一步说,应把维护微观市场参与者的利益放在首位,强 调监管机构所拥有的“更大的力量意味的是更大的责任,而不是更大的权力”。 2.国家最终责任理念。金融监管机构对金融市场进行监管,为防止出现监管不完善及监管 失 灵等事由,对监管机构进行再监管,然后再监管者出现监管不力等问题,又会为再监管者设 立新一层的监管者。如此循环往复将陷入一种逻辑悖论?由谁来对问题的后果负最终的责 任。因此,以监管不完善为由不断加强监管,然后为监管者设置更高级别的监管者,将是一 条永远没有尽头而且看不到希望的道路。5国家最终责任理念可以很好地解决这 个问题。 国家最终责任理念,就是针对社会治理缺陷和不确定性问题提出的,它要求由国家对社会公 众承担不利的社会后果。市场监管中的国家责任,则是由于国家通过法律授权政府治理社会 、监管市场,如发生了规范不明、指示不当或控制不力的局面,对社会公共利益、个体利益 或者权利造成损害,或者预期应得到的基本需要得不到保障,应由国家以全体人 民代表的身份和名义,承担相应的后果。6通过确定国家最终责任理念,可以体 现人民赋 予国家的权力及国家授予金融监管机构权力的合法性和正当性,树立公众对金融监管的信心 。 (二)主体内容的分析 虽然建立问责制度已经得到广泛认可,但在实践中却被证明是非常困难的。原因在于问 责制是一种多样的、复杂的、多元的制度,而金融市场监管又是一项专业化、复杂化的活动 ,这就需要我们建立多重的、多元的问责制度来保证金融监管者问责的实现。一种有效的问 责安排应是不同问责机制的有效整合,是一种“360度的全方位的问责”,7不仅 包括事前、事中、事后的问责,还包括实体的和程序的问责、绩效的和财务的问责等等。 1.立法机关的问责。 我国宪法规定,我国的政体是人民代表大会制度,人大代表由人民选举产生,对人民负 责,受人民监督。从理论上讲,金融监管机构应首先对人大负责,人大对其拥有广泛的监督 权 力。但实际上,在我国,人大对金融监管机构的监督主要体现在召开人大会议时接受人大代 表的质询和询问,以及在人大闭会时对于违法违纪行为接受人大常委会的质询和调查。 对于人大对金融监管 机构的问责,笔者提出以下几点建议:(1)借鉴英国和加拿大的经验,通过财政部部长或 者央行行长在召开人大会议期间向全国人大提交年度报告供代表审议。(2)在日常监管方 面,由全国人大财经委负责监督金融监管机构,从而可以有效地解决人大代表的时间和专业 知识问题。因为全国人大财经委的委员有更丰富的专业知识以及更充裕的时间,在人大闭会 之后,可以继续工作,享有更大的监督空间。 2.行政机关的问责。 由于政府对于金融政策的总体方向和发展负有最终责任,同时作为监管政策的发布者和在任 命监管机构主要领导上的关键地位,决定着金融监管机构应对政府直接负责。政府对金融监 管机构的问责可以通过以下方式来实现:(1)沟通渠道。由于政府工作报告的内容之一就 是金融监管机构的工作情况以及政府在金融危机治理中的角色和作用,因此有必要在政府与 金融监管机构之间建立一个沟通的渠道。在法律上明确规定金融监管机构的上报内容、形式 和次数,确保政府知悉了解金融系统的发展状况。此外,还可以建立一些非正式的沟通方式 作为 补充。(2)专门监督。充分发挥监察、审计等专门监督机关的作用,允许监察局对金融监 管机构实施金融监管的情况进行临时性检查,允许审计局对金融监管机构的收支情况进行审 计和监督。 3.司法机关的问责。 在我国,金融监管机构隶属于国务院,国务院对金融监管机构的问责只能说是一种系统内的 自我监督,但自我监督是乏力的,在此种情况下, 为弥补立法问责和政府问责的不足,法律规定了司法救济手段,由法院对受金融监管机构决 定影响的公司和个人提供法律救济的权利。鉴于金融监管机构被授予广泛的监管权力,所以 司法审查就成为对监管机构问责的有力工具。司法问责是一种事后问责,主要目的在于明确 监 管机构的行动是否在法律的限度之内。由于我国法院无权对金融监管机构的法规和规章的制 定这类抽象行政行为进行审查,同时对某些监管措施是否属于具体行政行为而纳入司法审查 的范围,在立法和司法实践中也含糊不清,导致我国的司法问责要成为金融监管者问责的有 效手段还任重道远。8针对上述问题,笔者提出:(1)改革现行的行政诉讼制度 ,建立对 抽象行政行为的司法审查制度,确保法院对监管机构的行政审查有足够的空间,这对于评估 监管机构在制定影响到个人或公司的监管决策时,是否遵守了法定程序至关重要。(2)如 果认为某种行为需受司法审查时,应将相关程序规定得明确具体,以确保金融监管机构为自 己的失误负责以及保证这种程序不会影响到正常的监管进程。 4.受监管活动影响的机构、消费者及社会公众的问责。 金融监管活动的部分资金是由被监管机构缴纳的,所以监管机构应向其负责。金融监管机构 的职责之一就是维护金融市场的稳定、保护消费者的利益,同时,作为公共权力的实施机关 ,权力来源于人民,所以消费者和其他社会公众也是问责的主体之一。其中,透明度、听证 和咨询机制是建立和推动金融监管机构问责的有效工具。(1)透明度建设。在市场经济中 ,透明度建设是政府治理中一个必不可少的要素。一个市 场系统,必须通过法律规则预先设定三个基本条件:市场的自由进入、透明度和遵守合同。 9透明度是指要达到这样一种状态:关于政府活动的信息可以由利益相关者获得 。透明度 首先意味着信息公开,比如监管者在每年的固定时间发布信息或者在出现问题时进行“临时 性解释”。但这还远远不够,透明度建设还意味着必须有一系列的机制来确保及时的信息可 以持续的获取。这些机制包括可以通过出版物的公开发行和通过监管机构网站发布所有的监 管法规和规则、监管措施、监管的重要决定、年度报告以及定期的新闻发布会和信息通报会 。10同时,如果能确保监管活动潜在影响的那部分主体有适当的代表被吸收到监 管机构中 去,比如建立监察员制度也不失为一种加强透明度建设的有效途径。(2)听证和咨询机制 。在听证和咨询机制的完善方面应着重做好以下三个方面:对立法机关制定金融监管法律法 规的听证;对任免金融监管机构工作人员的听证;对金融监管机构资金支出的听证。确保听 证程序和听证结果全程公开,并就其中的疑点和难点与相关方进行协商,对好的建议予以采 纳。 5.外部监督。国际金融一体化的加剧越来越要求金融监管机构必须接受来自本国之外的监督,这样可 以更有效地限制本国金融部门的风险传递到境外。此种监督主要包括两种机制:(1)国际 金融组织的监督。比如将国际货币基金组织和世界银行作为监督主体,给外部专家搭建一个 平台对世界各国监管机构的监管政策和监管结构进行评估。(2)双边评估和同行监督。其 他国际组织或集团,比如一些区域经济组织,会在特定领域,比如反洗钱立法中进行双边评 估和同行监督,为的是达成一种国际统一的执行标准。虽然这种基于国际金融组织、双边和 同行的监督并不能算作严格意义上的问责制度,但是它们都要求本国的金融监管机构向外国 专家、同行、国际金融组织说明其监管标准和做法,因此可以增加监管活动的合法性。11同时,作为一种相对较新的领域,现在对此领域的研究较少,需要理论界和实务界 共同对 该领域持续的关注和深入的研究。 主要参考文献:? 1黎四奇.对我国中小企业信用担保法律制度的检讨与反思J.财经理论与实践,2009( 5). 2Peter Dyrberg,Accountability and Legitimacy,What is the Contributionof Transparency?A.in Accountability and Legitimacy in the European Union,Ed ited by Anthony Arnull and Daniel WincottC,by oxford University Press Inc.,N ew York. 3Eva H?pkes,Marc Quintyn and Michael W.Taylor,Accountability Arrangem ents for Financial Sector RegulatorsR,IMF Working Paper (Washington,IMF,2006 ).? 4 陈 党.行政问责实践中存在的主要问题及解决途径J.理论与改革,2006(5). 5 王 军.“谁来监管监管者”不是关键J.IT经理世界,2007(9). 6 刘德福,朱文瑜.论规制市场监管者应遵循的法律原则J.西南政法大学学报,2007( 4). 7Robert D.Behn.Rethinking Democratic AccountabilityM.Brookings Institut ion Press,2001. 8 周仲飞.银行监管机构问责性的法律保障机制J.法学,2007(7). 9P.Dhonte and I.Kapur,Towards a Market Economy:Structures of Governan ceR,IMF Working Paper (Washington,IMF,1997). 10Marc Quintyn,Silvia Ramirez and Michael W.Taylor,The Fear of Freedo m:Politicians and the Independence and Accountability of Financial Sector Superv isorsR,IMF Working Paper (Washington,IMF,2007). 11Eva H?pkes,Marc Quintyn and Michael W.Taylor,The Accountability ofFinancial Sector Supervisors:Principles and PracticeR,IMF Working Paper (Was hington,IMF,2005).? The Review and Reflection on Chinas Financial Regulat ors?