促进支票应用推进诚信建设.doc

促进支票应用 推进诚信建设 本文原载于华北金融2010年第7期。支票是最古老的非现金支付工具之一，在我国已经有较长的使用历史，并且发挥了重要作用。近年来，随着支付体系的建立，非现金支付日益普及，支票业务量呈稳步增长趋势，相关制度逐步完善，清算机制不断优化，业务创新也有所突破。目前，支票已成为我国票据业务的主体，是单位最常用的非现金支付工具。一、支票发展的历史与现状新中国成立后，支票制度和业务的发展历程可大致分为四个阶段。第一阶段是建国初期到改革开放前夕的限制发展阶段。为适应计划经济需求，国家实行严格的现金管理，取消了汇票和本票，禁止个人使用支票。第二阶段是1979年十一届三中全会后的初步发展阶段。随着计划经济向市场经济的逐步转变，中国人民银行开始研究建立一系列顺应社会主义市场经济发展要求的票据制度。1986年，中国人民银行、中国工商银行和中国农业联合发布关于个体经营户和个人使用支票结算基本规定，解禁个人支票。1988年，中国人民银行颁发银行结算办法，规定在全国公开推行汇票、本票和支票。第三阶段是1996年票据法实施后的快速发展阶段。票据法的制定和实施，标志着以汇票、本票和支票为主体的票据法律体系建立。1997年中国人民银行经国务院批准颁布票据管理实施办法，并制定支付结算办法，对支票的具体种类、结算流程和核算手续等进行了明确。第四阶段为2004年至今的创新发展阶段。2004年，为适应经济金融发展和商业银行电子化发展需要，人民银行下发关于调整票据、结算凭证种类和格式的通知，其中对支票凭证的格式和票面要素进行了调整和优化。2005年，为提高支票信用、减少支票失信，中国人民银行制定了关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知。2007年，人民银行推广运行全国支票影像交换系统，实现了影像传输和实物截留，突破支票流通的地域限制，实现了全国通用。这一阶段，支付密码和支票圈存业务在一定范围内的运用也对支票的推广和运用起到了积极作用。从使用情况看，支票已成为目前我国使用最普遍的非现金支付工具之一，在我国支付工具体系中占据重要地位。现阶段，我国支票使用具有以下特点：一是签发量和签发金额较大，据统计，2009年全国支票的签发量达到8.5亿笔，金额达248.6万亿元，分别占到2009年全国票据业务签发量的97.5%，金额的92%。二是单笔业务金额呈稳定的增长趋势，从2006年第一季度的14.93万元增长到2009年第四季度的29.4万元。三是使用主体以企事业单位居多，居民个人签发支票较少。以2009年度的数据为例，个人支票的签发量和签发金额仅占支票业务的1%和0.1%。四是用途较为集中，支票主要用于商品交易、劳务供应、清偿债务等商务往来，在个人消费、缴付公用事业单位费用等方面应用较少。二、支票的性质与作用中华人民共和国票据法第八十一条规定：“支票是指出票人签发的，委托办理支票存款业务的银行或者其他金融机构在见票时无条件支付确定的金额给收款人或持票人的票据”。支票首先是一种结算工具。与其他票据结算方式相比，支票具有使用广泛、手续简便、方便灵活的业务特点和优点。从国外非现金支付的发展趋势来看，近年来，随着卡基（银行卡、储值卡等）和网基（网上支付、手机支付等）电子支付方式的发展和普及，支票作为结算工具的重要性和使用量均呈下降趋势。以支票被最广泛运用的法国为例，2001年支票交易笔数占到非现金支付的37%，近年来呈持续稳定下降趋势，到2007年下降到23.6%。有的甚至酝酿取消支票业务。但是，在大额支付工具选择方面，支票仍然比卡基支付工具有优势，从单笔平均交易金额来看，支票为500欧元，卡支付仅为50欧元。我国的支票业务也具有同样的发展趋势和特点，2006年，支票交易笔数为11.7亿笔，2009年，下降为8.5亿笔。从单笔交易金额来看，支票为29.4万元，银行卡仅为8400元。因此，从国内外情况看，随着电子支付方式的多元化发展和创新，支票作为非现金支付工具在个人支付领域的重要性减弱，但在商务领域的运用依然具有较强的生命力。支票还是一种信用支付工具，其基础是商业（个人）信用，而非银行信用。首先，出票人开立支票存款账户和购买支票本都需具备一定的资信状况。银行一般都会给支票使用人设定一定的信用门槛，尤其是个人支票，如要求客户具有稳定的收入来源以及账户日平均存款余额需满足一定的限额要求。可以说，支票是持票人的“信用”名片，是诚信的象征。其次，持票人接受出票人的支票，也是基于对出票人的信任。出票人购买货物、享受服务、缴纳公用事业费，以支票支付时，收款人并不清楚能否凭支票到银行获得相应的资金款项。收款人面临两方面的风险，一是支票真伪的风险，即支票凭证及签章是否真实；二是支票账户空头的风险，即出票人账户是否有足额的资金。所以，收款人是否愿意接受付款人的支票付款，完全取决于其对付款人诚信的认可。不可否认，社会信用环境的欠缺和征信体系的不完备，会影响支票信用功能的发挥。三、支票风险及其防范支票真伪的风险包括有伪造支票和变造支票。伪造支票是指假借他人名义签发票据的行为。例如，伪造出票人签名，伪造他人印章，或盗用他人印章签发票据，伪造票据凭证等，都属于伪造票据的行为，包括克隆支票。变造支票是指未经授权或无权变更票据内容的人，擅自变更票据上依法记载的有效要件的行为。对于支票凭证防伪，人民银行主要通过对票据凭证的格式和印制进行统一管理，采取统一的安全防伪措施，并对银行、企业业务人员进行宣传培训，来加以防范。收款人银行防范支票欺诈，首先要通过识别支票凭证的防伪点来辨别凭证的真伪，再审核出票人签章是否真实，以确定支票是否为出票人真实意思表示。在目前纸基支票流通的环境下，银行将出票人在支票上的签章与其预留银行签章进行人工折角比对或利用印鉴核验系统比对，是鉴别签章真伪的主要手段。票据法第八十七条规定：“支票的出票人所签发的支票金额不得超过其付款时在付款人处实有的存款金额。”签发空头支票行为即指出票人签发的支票金额超过其付款时在付款人处实有的存款金额的行为，是市场经济中较为典型的一种失信行为。无论出票人主观状态是出于故意还是过失，签发空头支票行为在破坏支票流通秩序的同时，直接损害了持票人的利益。出票人所签发的空头支票之所以能为持票人所接受，是因为出票人与持票人之间存在信息不对称，即持票人在接受出票人所签发的票据时，无法判断其是否为空头支票。支票圈存业务能够解决这种信息不对称的问题，帮助收款人实时查验支票是否为变造支票或空头支票，尽可能减少收款人人的风险。同时，为提高支票信用、减少支票失信行为，中国人民银行于2005年制定了关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知，在票据法的基础上进一步细化了针对签发空头支票、签发与预留银行签章不符支票的行政处罚制度。同时，通知还建立了空头支票黑名单制度，目的是为了加大出票人签发空头支票的违规成本。数据显示，近两年来，空头支票的数量有稳定下降趋势，2009年第四季度，全国共查处违规支票5.42万笔，金额66.91亿元，同比笔数、金额分别下降31.9%和2.3%，分别占同期支票业务量的0.2和0.1。另一方面，由于人民银行对于签发空头支票行为的处罚并无强制执行权且申请执行成本较高、立案难等问题的存在，空头支票的实际处罚力度较弱，如2009年第四季度实际处罚支票违规笔数仅为2.64万笔，金额0.69亿元。另外，支票授信业务的开展，也有利于减少空头支票的发生。四、对规范和促进支票业务发展的思考（一）提升票据防伪技术，防范支票欺诈风险随着犯罪手段的不断翻新，伪造票据和伪造签章的逼真度越来越高，传统的安全管理机制面临挑战。为防范支票付款风险，人民银行近年来不断地研究运用新的科技手段，改进票据印制的防伪措施，提高票证本身和处理确认环节的技术含量，从物理防伪向信息防伪转化，以防范金融票证犯罪。如明确银行可以与出票人约定使用支付密码，作为银行审核支付支票金额的条件。在支票上运用支付密码后，出票人开户银行付款时不仅要审核签章的真实性，还要审核支付密码的正确性，从而有效地防范了支票的变造，提高了支票付款的安全性，较好地弥补了传统印鉴审核的缺陷。另外，近期人民银行正在研究拟定票据凭证的改版方案，拟对包括支票在内的票据凭证的版式、底纹、纸张、票面要素和防伪点等进行调整和提升，以进一步保障支票等票据的流通性。（二）提高支票影像交换系统的利用率目前，支票影像交换系统的业务办理成功率和业务办理量均有待提高，系统的效用未得以充分发挥。尽管目前8%左右的退票率，比支票影像交换系统运行初期有较大的降幅，但较之于同城票据交换仍处于较高水平；而且系统业务量占比较小，系统的资源效用未得到充分发挥。这主要是由支票影像的法律地位仍未明确、宣传不够，社会公众对业务认知度不高，支票跨地区使用较少，商业银行从业人员操作不熟练等多方面原因造成的。人民银行正积极协调最高人民法院出台司法解释，明确支票影像的法律地位及支票电子影像作为支票付款依据的合法性。各商业银行应进一步规范业务处理流程，加强行内系统基础设施建设，提高核验付款通过率，降低支票影像业务退票率；加大宣传力度，切实采取措施，扩大系统业务处理量。（三）进一步完善空头支票行政处罚制度从实际情况看，不少空头支票是由于开户单位的疏忽造成的，并不存在真正“失信”或欺骗，针对这种情况，行政处罚作用是有限的，而行政处罚成本以及商业银行的退票操作，出票人与收款人重新结清债权债务的社会交易成本却比较高。另外，现有的处罚标准过于刚性，容易引发行政复议和行政诉讼。为此，中国人民银行于2010年印发关于对违法签发支票行为行政处罚若干问题的实施意见（试行），依据行政处罚法“处罚与教育相结合”的原则，明确了对签发空头支票、签发与预留印鉴不符的支票行为不予行政处罚，减轻行政处罚，以及不得给予行政处罚的情形。通过这些措施，能够有效增加行政处罚的灵活性与合理性，减少行政复议和行政诉讼，实现空头支票行政处罚制度社会效用的最大化。（四）推广支票授信业务支票授信业务是指根据开户单位与其开户银行的协议，在约定条件成就时，由开户银行以约定透支额度或剩余透支额度为限，提供用于弥补支票提示付款时资金缺口的结算垫款，以确保开户单位支票结算正常进行的新型结算服务。支票授信实质上是银行将授信业务与支付结算业务相结合的一种创新业务，有利于优化支票流通环境、提高支票结算效率；有利于增强中小企业的支付能力，促进国民经济发展；有利于增强商业银行支付结算业务的盈利能力；有利于降低空头支票发生数，减少空头支票带来的行政处罚成本和社会交易成本。该业务最先于2008年底在上海的两家商业银行试行，受到企业的广泛欢迎。2009年，个别省市的人民银行分支行在辖内组织商业银行开办该业务，也取得了较好的效果。未来，可在全国范围内推广支票授信业务。（五）将支票违规信息录入信用信息基础数据库人民银行行政处罚执行难度大以及空头支票违规成本低使得个别企业和自然人对于签发空头支票行为“屡罚屡签”，甚至以销户或提空存款来规避处罚，损害了社会诚信环境，影响支票的推广应用。为此，要考虑将签发空头支票以及不履行行政处罚义务的信息纳入征信体系征集内容，增加出票人失信成本，最大程度净化支票市场。如银行在向客户出售支票时，可先登陆征信系统查询其是否存在签发空头支票行为，视情况决定是否向其出售支票，通