论“三农”问题的体制性原因.doc

论“农民问题”的体制性原因 冯毓奎（襄樊学院 政法系，湖北 襄樊 441053）摘要：制约农民问题的关键是建国以来所实行的城乡分治政策和体制。我国农村改革忽视了对传统经济体制和政治体制的冲击，市场对农村资源不能起基础性配置作用。农民的非国民待遇，造成宪法规定的公民权利和自由得不到落实和尊重，农民在经济上的不独立，以及与基层政府的利益矛盾日益加剧，导致农村的民主机制不能保证农民的合法权益。关键词：农民问题；城乡分治；非国民待遇； 体制当前的“三农”问题，特别是农民问题已经成为制约我国社会主义现代化建设的瓶颈，成为社会发展的“头痛”问题，引起党和政府以及理论界的极大关注。中共十六大确立本世纪头二十年全面建设小康社会，党中央已把“三农”问题放在全党工作“重中之重”的地位，理论界为寻求“三农”问题的成因及解决的对策提出了许多宝贵的意见，对我国现代化的关键问题是农业现代化，农业现代化的关键问题是农民增收困难和向非农转移缓慢的认识已成共识。但是对导致农民增收困难和向非农转移缓慢原因的认识并不是一致的。主流认识认为农民增收困难，是因为农民税费负担太重，必须全面推行税费改革，借以减轻农民的负担，这是减负增收的思路。问题在于减轻了农民一定的负担，农民仍还有负担。而且从实践来看，农民的负担仍在反弹。看来制约农民问题的根子还不是仅仅在减轻负担就可以解决的。有学者指出，“现在的许多农村问题，根子实际上在城市，改革到如今，就农言农已经很难再改下去”。认为农民问题的根子在农村外的认识更接近中国问题的实质。但要真正找到农民问题的根子，有必要进一步对国家的城乡政策和体制性因素进行分析。在改革的政策指导上，轻视农村改革的艰巨性、复杂性和长期性，在改革取得初步成效，还没有彻底冲破农村传统经营管理体制、没有改变城乡隔离政策的情况下，轻易宣布农村改革取得成功，改革重点由农村转移到城市，导致市场未能对农村社会资源起基础性配置作用，制约了农村深层次矛盾的解决农村改革开放以后，农村率先改革实行家庭联产承包责任制，解散人民公社，把土地的使用权和经营权还给农民，使农民得到了自主和实惠，极大的调动了农民的生产积极性，农业年年丰收，粮食等主要农产品由长期短缺转变为丰年有余，解决了农产品的供给问题。但是为什么粮食年年增产了，农村改革取得了成功，反而在二十多年后，又出现了“农民真苦，农村真穷，农业真危险！”的局面呢？ “三农”专家总结指出：“50年来的实践告诉我们，一种经济社会问题，一旦不是某一乡、某一县、某一省特有的，而是普遍化的，不是一年、两年，而是较长时间解决不了的。这就不是一般的工作问题，也不是某个领导的问题，而是这方面的政策有问题，这方面的体制有问题。” “政策有问题”、“体制有问题”到底有什么问题？我们有必要重新审视和评价农村改革的指导思想和政策。（一）我国农村改革的政策思路，是放权以建立农村生产责任制为主要目标，在农村改革取得初步成效后，过早地宣布农村改革任务完成并把改革的重点转移到城市，从思想上对农村改革的艰巨性、复杂性、长期性估计不足，忽视了城乡二元结构对农村发展的制约作用，没有引进市场机制以解决影响农村深层次的矛盾。我国农业在整个国民经济体系中处于薄弱环节，也是一个弱质产业，它的发展必须依靠国家的统一政策和其他产业部门的协动配合。在农村改革之初，改革政策基本上是适应了当时农民对农业生产的承包要求，调动了农民生产粮食的积极性。由于当时粮食问题确实是关系到社会稳定和发展的重大问题，党中央的指导思想是在统一政策的前提下以放权为主，支持和大力推广家庭联产承包责任制，解决我国长期存在的粮食不过关的问题。我国改革开放的总设计师邓小平在1978年12月中共中央工作会议上的讲话时指出：“我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更多的自主权”，“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。”在这一总的放权思想指导下，农村最初的改革目标是“急需建立严格的责任制”。同时在经济政策上采取了允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民先富裕起来的措施。农村政策放宽以后，取得了较好效果，粮食产量大幅度上升，乡镇企业异军突起，促进了生产力的大发展，在农产品大量增加的同时，大量农业剩余劳动力涌现出来。迫于城乡分隔户口制度限制，农民创办的乡镇企业客观上形成了农民“离土不离乡，进厂不进城”的现实。城市没有及时吸纳农村剩余人口实施城乡改革互动，而是限制农民进城。这种人为阻挡农民进城的错误做法却得到了充分的肯定：“人不再外流了，农村的人总想往大城市跑的情况已经转变”，并且认为我们已经找到了农村剩余劳动力的转移途径，据此得出了“乡镇企业容纳了百分之五十的农村剩余劳动力”乐观结论。这种坚持农民就地转移的观念，仍然没有突破“农村人口要减少怎么办？不要拥入城市，就在农村大办工业，使农民就地成为工人”城乡分治思想。由于没有认识到城乡分治政策对农村发展所带来的深刻影响和束缚，对农村改革的艰巨性认识不足，在农村出现的短期内粮食增产和部分剩余劳动力就地转移时，就轻易宣布“农村改革取得成功”。现在回过头来看我国农村第一步改革的局限性是十分明显的： 一是对我国农村改革的复杂性估计不足，贸然认为“农村改革三年成功”，改革匆忙地从农村转移到城市，并且认为“城市改革比农村改革更复杂” ； 二是没有彻底冲破计划经济体制和管理体制的打算，对传统的集体经济形式没有考虑进行重组；三是没有认识到城乡二元社会结构对农村现代化的制约。这种轻视农村改革的认识以及城乡改革分步实施的做法，缺乏城乡发展整体推动和统筹改革的政策设计和思考，错过了农村初步改革出现的剩余劳动力及时转移到城市的机遇，使农村长期存在的人多地少的矛盾更加突出。当然，我国农村改革是在没有经验借鉴的情况下，靠“摸着石头过河”进行的，必然受当时历史条件的限制。 （二）农村改革没有提出对集体经济财产进行重组，限制了市场对农村资源起基础性配置，计划经济体制和行政管理体制没有彻底冲破。中共十四大以后，随着社会主义市场经济的提出和作为改革目标的确立，没有把建立农村市场体制作为农村改革的主要目标。中共十四届三中全会指出，“发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，必须培育市场和发展市场体系”，在关系到农业、农村和农民问题时，全会主要强调了“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是农村的一项基本经济制度，必须长期稳定，并不断完善”。 “双层经营体制”决定了市场机制对农村的主要资源土地的配置失灵。作为我国公有制经济的重要组成部分的农村劳动者集体所有制经济，在人民公社解体后，就由村委会和村民小组，代表村民共同占有土地和其它生产资料，一方面由于我国土地资源的稀缺，又天然地与传统村社的血缘地缘关系相结合，导致土地产权客观上与社区为边界；另一方面，我国农村人均面积不断下降，必然使土地承担农民的生存保障。这种土地社区所有制就不可能由市场调节，农村劳动力依然依附在土地上。运用“双层经营体制”在解决粮棉生产的比较效益下降、工农业产品价格剪刀差扩大、农民收入增长缓慢等严峻问题时显得力不从心。中共中央从1993年11月到2003年1月，连续召开中央农村工作会议已经十年，农村存在的问题不仅没有得到解决，反而问题越来越突出。温家宝在2003年农村工作会议上讲话中指出，虽然我国农业和农村经济正处在新的发展阶段，但“农业发展越来越受到资源和市场的双重约束，结构性矛盾和农民增收困难的问题越来越突出”。关于原因他认为，“农村的经营体制、投资体制、金融体制、流通体制等还存在很多不适应市场经济发展的问题，农村生产关系和上层建筑的某些环节还有不适应甚至阻碍农村生产力发展的地方”等农村经济发展中的“深层次矛盾”。这就深刻地指出了影响“三农”问题的“深层次矛盾”的主要原因，还是农村传统体制对市场机制配置农村资源方面起着障碍作用。农村土地问题仍然是制约农民收入提高的最大问题。因为我们的政策和制度没有使土地为农民提供向非农转移所必需的资金，同时也是由于现行土地政策和制度存在漏洞，土地却能给不法分子和腐败分子带来暴富。如何解决农民守着金饭碗仍然“真苦、真穷、真危险”的问题呢？答案只有一个现行的土地制度必须改革。农村土地集体所有的形式，也可以象城市的国有企业一样进行重组或转为股权。有人建议“将土地明确为农民拥有多少具体份额，土地改变用途后实现的巨大价值，除经营管理费外，全都以各种有效形式明晰兑现给每个土地所有者，农民可以将其进行投资，使农民享有的那份土地所有权的收益成为股权，集体土地的经营管理者可以成为农民持股会，代表农民参加股东大会等”，这种建议是可以试点实验的。总之，不改变目前的土地管理制度，我们期待的土地流转和农民离开土地进行转移就不可能实现。由于农村市场配置农村劳动力、土地、资金、技术的无能无效，导致政府不断强化自己的管理职能，造成涉农部门的利益垄断，使得农民向现代化转移成本过高，导致生活水平逐步下降。农民的平等权利，长期在宪法的保障之外，农民受到非国民待遇。农民的社会保障、税费负担、就业方式和居住迁徙等经济和社会权利及自由受到城乡分治政策的限制和歧视建国以来党和政府高度重视农业、农村和农民问题，确立了农业是国民经济的基础地位。十一届三中全会以后，改革又从农村首先开始，农村生产力得到很大的发展。但为什么“三农”问题仍成为制约我国社会主义现代化的瓶颈呢？是“三农”内有问题，还是“三农”外有问题。有学者指出，造成农村问题、农民问题至今没有解决，主要原因是“计划经济时期实行城乡分治，一国两策至今未改，对城市，对居民实行一种政策，对农村，对农民实行另一种政策。” “一国两策”造成了社会对农民的过分“剥夺”和束缚。中国农民承担了我国工业化的原始积累任务，农民作出了大约有60008000亿元的贡献，还要承担实现农村现代化和自身的非农化任务。不仅如此，我国农村还存在着农民没有迁徙自由的权利、社会保障不在农村设立、农民承担不公平的税负、农民不享受与城市居民同等的教育等10个方面的不公正现象。这些不公正现象使农民陷入负担沉重、收入增长缓慢，离开农村走不开（社会保障靠农村的土地）想进城市进不了（进了城市怕失业）发展处于进退两难的困境。(一) 建国以后，实行严格的户籍制度造成城乡分隔，限制了农民自由迁徙的权利，迟滞了农业人口的转移进程。1958年1月，全国人大常委会讨论通过中华人民共和国户口登记条例，对农村人口进入城市做出了带约束性的规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。在这一制度基础上，后来又以粮油供应制度和城市就业制度，形成了我国长期以来的束缚8亿农民发展的“城乡分治、一国两策”体制。“城乡分治、一国两策”体制给我国现代化发展，特别是对农民问题的解决带来障碍。我国现在已经是一个工业化国家，但是我国的农业人口并没有随着工业化的发展而转移出去。据国家统计局统计：1978年全国城镇人口17245万人，占总人口17.9%，乡村总人口79014万人，占82.1%；1991年全国城镇总人口30543万人，占全国总人口26.4%，乡村总人口85280万人，占73.6%。1978年全国非农业人口15230 万人，占全国总人口15.8%，农业人口81029万人，占84.25%；1991年全国非农业人口24693万人，占21.3%，农业人口91130万人，占78.7%，经过十几年的改革，仍维持2：8的城乡格局。不仅仅严重影响了城镇化的发展，也造成了农村发展的巨大人口压力，自然也增大了农民非农化的成本，可以说“城乡分治、一国两策”给我国农村现代化带来了严重后患。自1979年到1995年，我国城镇人口比重从17.92%提高到了29.04%，城市化率平均每年提高0.654个百分点。而1996年1999年这4年中，城镇人口比重只提高了1.85个百分点，平均每年仅提高0.463个百分点。在这里，愿望同体制之间的矛盾和冲突已经到了水火难容的地步。（二）“城乡分治、一国两策”，使社会的安全网社会保障制度不覆盖农村地区，农民得不到社会保障和社会福利，增强了对土地的依赖性，使得我们所期待的土地流转难以实现，土地的规模效益得不到提高。先进国家农业现代化经验告诉我们，要使农民收入增加，就必须减少农民数量，使土地集中，实现土地的规模经营。邓小平也曾经希望农村土地要向种田能手集中。在这一思想指导下，有关法规和政策都是允许土地使用权的流转。但实际上土地流转使用的情况却不尽人意。据农业部负责全国的土地承包和合同管理的经济体制和经营管理指导司的统计，全国流转的土地占总面积5%多一点，不到6%。涉及到的农户占总农户的8%多一点，不到9%。也就是说有89%的农户发生过土地使用权转出、转入的交易。在发达地区这个比率要高一些，但也只占土地面积的13.9%，发生土地流转的农户占总农户的14.5%。造成土地流转集中缓慢的主要原因，是我国对农村地区的农民没有建立社会保障体系。我国50年代建立社会福利制度，只规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇以及各种补贴，农村的社会保障是以农民对土地的长期承包使用来体现的。有人认为，现在政府把土地让给农民，但同时把对农民的社会保障一并让给农民，也就是说，政府把农民的生老病死全压到土地上了。所以农民在土地“刨食”，靠土地安身立命。“耕地越来越多地转变为以承担农民的生存保障这种公共品职能为主”。既然集体土地的保障功能大于生产的功能，既然土地是农民的命根子。那么，农民在没有稳定的固定的其他经济收入来源时，是不会轻易把自己承包的土地流转出去。我们所期待的土地规模经营以增加农民收入的想法，将是一个空头许诺。我们不得不接受这种体制安排给农民带来的困境：动地会引起农民的恐慌和整个农村社会的不安定，甚至会引起新的农民革命；不动地土地长期作为农民生活的社会保障，土地流转集中缓慢，农民非农化将是一个长期的痛苦过程。（三）农民的权利得不到尊重，农民的负担不公平不合理。目前我国农民负担，在体制上存在着严重缺陷，在政策上存在着严重悖论：一方面要求加快农村现代化的进程；另一方面又让农民承担许多不合理负担。一是我国税负不合理不合法。从法理依据看，征收农业税的法律依据是1954年毛泽东签署发布的中华人民共和国农业税条例和1994年中华人民共和国国务院颁布的国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定。1954年开征的农业税后来是由人民公社体制中的生产队、生产大队集体交纳的，人民公社解体后农村实行双层经营体制，农业税仍依附土地转移给承包户承担，这是缺乏法律依据的。有人指出，“税制改革以后，在已有流转税、增值税、所得税这样的原本可以普遍适用的税制情况下，仍旧坚持单独设立农业税和农林特产税，这明显有违税收的公平和中性原则。” 建国后半个多世纪，直接影响农民收入的税收政策没有给予合法的解释和任何改革减轻，反而在90年代，又增设农业特产税，这恐怕是现代国家不应该具有的现象。现行的体制、不健全的法律、政策的失措，是导致农民负担沉重的直接原因，这是不争的事实。农民在长期承担了国家工业化的资金积累，在国家基本实现了工业化后应该取消农民的任何负担，让农民自己完成非农化的转移。我们的政策不仅没有这么做，而且在基本完成工业化后又让农民承担了本来是政府承担的农村公共费用的支出。这种旧制度安排使得政府的职能过于膨胀，导致种种政府行为的合法化。也正由于这种体制安排，使得我国农村改革并没有发生实质性的变化。二是农民目前承担的农业税，也与其它税相比显得不平衡。早在1950年政务院制定全国税收实施要则时就已经认识到，“农民负担远超过工商业者的负担”。然而在后来制定农业税收条例时，却只是强调要保证国家建设，而不再提农民与工商业者之间的平衡问题。这种情况一直持续到现在。据专家测算，目前，我国农业产品的实际税负明显地重于工业产品，1994年测算的时候，农业税的税率至少在3%以上，如果对于商品粮来说，当时就已经是6%了，如果按照对农产品的商品部分征税计算，农业产品的实际税率高于20%。如果把农民看成一个经营实体，按照企业所得税计算方法，则农民所得税税率即高达19%。如果按个人所得税计征标准，城市的个税起征点为每月800元，农村为120元。可以看出，对农民的征税，比历史上的“什一税”还高一倍，在这样不公平的税制政策下，导致农民增收之路越走越窄。造成这种社会不公正的“全部问题的要害是农民的（宪法）权利至今没有得到尊重”，这种认识是有一定道理的。由于农民的权利得不到尊重，在城市现代化发展迅猛的同时，农户的收入进入零增长和负增长。有专家测算，从1995年开始，约有1%的农村最低收入户的收入进入负增长，1998年进入零增长和负增长的农户已占16%，1999年则扩大为45%。足见农村形势的严峻程度。农民的政治地位与城市相比是不平等的，宪法规定的公民权也不是统一标准，我国事实上存在城市居民公民和农村居民公民，农民的政治民主往往受到来自政府的压抑，农民与政府的对话渠道不畅（一）在政治上中国农民与城市里的工人、国家工作人员在法律地位上是不平等的。虽然我国宪法规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”。但是宪法规定的公民享有宪法和法律规定的权利时，作为农民是享受不到的。宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”自从建国以来，农民排斥在公民之外，第四十五条规定的权利，只能是作为城市的居民、国有企业的职工和国家工作人员的公民才能享受，实际上农民是作为“二等公民”对待的。在一个社会主义国家里，占人口百分之八十的公民，不能享受中华人民共和国公民的权利，这不能不说是我国宪政的缺位。农民的政治权利得不到法律的保护，还表现在选举法中。中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法第十四条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”张友渔、王叔文主编的中华人民共和国法律通释解释说，“这一条是关于全国人民代表大会常务委员会向省、自治区、直辖市全国人民大会名额的原则规定”，“就是说，如果农村每八十万人选举一名代表，那么，城市每十万人就可以选举一名代表。” 至于为什么农村每八十万人才能选举一名代表，而不是象城市那样每十万人就可以选举一名代表，通释虽然没有进一步解释，但原因是不言自明的，即：一是农村人口太多，如果按照城市与农村统一标准选举，等于说人大代表绝大多数是来自于农村的农民，就会降低人大代表参政议政的能力；二是城市的代表文化水平高，参政议政能力强。这种政策安排是符合我国的实际情况的。但是它带来的负面影响也是十分巨大的：形成了城市公民对农村公民的歧视和隔阂；造成了八亿农民的利益不能有效地得到申述和表达。八亿农民有没有自己的利益，应该不应该维护自己的利益，这是不言而喻的。不能说农民阶级是处在分化的过程中，就不需要维护自己的利益。也不能说有了工人阶级和共产党代表了最广大的人民利益，农民就不需要有自己的组织。在现代中国，城市里的人都组织进了工会。中国农民自从被组织起来走上互助合作的道路后，在民主革命时期的农民协会组织也就解散了。不可理喻的是人民公社早已解体，农民已经成为自由经营者，但农民协会组织却迟迟不能出台。农民参与国家管理的渠道不畅，代表农民利益的社会团体与政府对话的渠道也不畅，农民缺乏基本的政治民主权利。正因为如此，社会对农民不公平不合理的种种歧视政策和体制才会长期存在，人们司空见惯，见而不怪。（二）在目前宪政缺位的情况下，农民的民主权利是受到限制的，农民内生的民主村民自治，往往受到来自政府权力的压抑。从1987年兴起的以村民自治为主题的农村民主如火如荼，有人把它称之谓“中国民主化进程的伟大起点”。中共十六大指出，发展民主政治的主要目的是支持人民当家作主，“最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事物，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益”。在目前传统的农村基层管理体制下，村民自治在维护农民的根本利益上，是力不从心的：一是村民自治管理集体财产权力是有限的。按照中华人民共和国村民委员会组织法规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”实际情况是，农民虽然集体共同占有土地，但农民不能通过任何形式处理土地。反而乡镇等各级政府却有处理、买卖农民土地的权利，享受着征用土地给他门带来的身价百倍的利润。我国农村土地集体所有制实际上成为代表国家的各级政府以及特权人物利用土地进行腐败的重要资源。这种体制缺陷导致农民对于自己土地的管理无能为力，利用村民自治的民主形式无法维护自己的土地利益。二是由于乡镇政府的公共权利过大，村委会成为乡镇政府的下级机构，导致农村基层社会中政府与农民争权夺利。由于农村集体产权模糊，土地的支配权利掌握在代表国家政权的基层政府手里，农民成为向政府租借土地的“臣民”，使得村民委员会成为乡镇政府的延伸组织。基层政府利用这种合法身份，从农民那里得到更多资金用以支撑日益膨胀的管理机构。从另一方面看，基层政府之所以毫无节制的膨胀，其内在经济原因就是土地掌握在基层政府手里。基层政府不仅向农民催缴“皇粮国税”，而且还要催缴各种费用款项，收款成为农村各级组织最大的政治任务。村委会的主要职责成为完成基层政府下达的收款任务，并做为考核村干部是否合格的主要标准。如果没有完成任务，即使是民选的村官，也会被乡镇政府给罢免。湖北省潜江市自1999年9月到2002年5月，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇组织以及个人违规宣布撤换的达187人，占总数的57%。选举产生的村委会副主任、委员被撤换的达432人。619位村主任、村副主任和委员被非法撤换后，接替他们职务的，无一人是经村民依法选举，而全由镇党委、政府、党总支、村支书等组织或个人指定任命。村官被非法撤换的主要原因是新官要查旧帐，特别是不配合收税费等经济原因。值得一提的是，该市曾被国家民政部和湖北省表彰为全国村民自治模范市、全省村民自治模范市，可以想见村民自治在全国范围内到底在多大程度上能够维护农民的根本利益，农民的民主权利在旧体制下显得苍白无力。总之，农民问题的真正解决，有待于我国宪政的实现，农民的公民身份和社会平等地位的确立，城乡二元化体制从观念和政策上彻底消除。参考文献： 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